1.10 政府規劃編制指南的實踐研究

中國經濟進入新常態。各地區積極推動并研究區位優勢和產業基礎，分析和確立本地區產業優勢和產業組合，明確產業發展思路和支撐體系，通過重點工程和骨干企業，以招商引資為輔助，實現產業聚集和優化提升。同時，以新舊動能轉換為目標，實現傳統產業優化升級，積極拓展新興產業，實現經濟發展和生態改善，提升居民就業和總體收入水平。筆者于2015年編寫出版了《政府規劃編制指南》，對政府規劃編制的背景分析、理論依據、產業優勢、區位特點、戰略目標、空間布局、主導任務、資源分布，以及機制體制和組織領導等進行了系統、前瞻的分析。

政府規劃分類體系

按照我國政府的層級，對各類規劃進行分類，主要有以下幾項。

（一）國家層面政府規劃

主要頒布的重大綜合性規劃和產業政策等，如：國家“十二五”規劃綱要的編制歷時兩年多。規劃基本思路研究起草階段，國家發展和改革委員會委托和選聘70多個國內外權威研究機構，對40多個經濟社會發展中的重大問題進行專項研究。在廣泛調查研究的基礎上，有關部門2009年底形成“十二五”規劃基本思路，對擬議的《綱要》主要指標進行測算，對支撐“十二五”發展的重大工程、重大項目做了初步安排，2010年8月底形成綱要（草案）的框架。經過廣泛征求地方各部門和社會各界對規劃編制的意見和建議，綱要（草案）初稿于2010年出爐，并先后經國務院常務會議、中央政治局常委會議、國務院全體會議和中央政治局會議討論審議。2011年3月14日，第十一屆全國人民代表大會第四次會議審查了國務院提出的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要（草案）》，會議同意全國人民代表大會財政經濟委員會的審查結果報告，決定批準規劃綱要。3月16日，新華社發布《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》。

（二）國務院發布的各類規劃

主要由國務院組織有關部門編寫并發布，如：《國務院關于印發全國主體功能區規劃的通知》由國務院以國發〔2010〕46號的形式發布，并要求“各地區、各部門要從全局出發，統一思想，高度重視，加強領導，明確責任，切實抓好《規劃》的貫徹落實。各省、自治區、直轄市人民政府要按照《規劃》明確的原則和要求，盡快組織完成省級主體功能區規劃編制工作，并認真實施。各部門要根據《規劃》明確的任務分工和要求，調整完善財政、投資、產業、土地、農業、人口、環境等相關規劃和政策法規，建立健全績效考核評價體系，加強組織協調和監督檢查，全面做好《規劃》實施的各項工作。”該功能規劃從規劃背景、指導思想與規劃目標、國家層面主體功能區、能源與資源、保障措施等方面進行了我國主體功能區的空間布局，為全國各省市的產業布局和土地資源使用確立了主體格局和基本要求。

（三）部委和省（直轄市、自治區）的政府規劃

國家部委和各省市區出臺的經濟規劃包括五年發展規劃、專項規劃等。如：“2014年國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）”由國家發展和改革委員會編制并發布，其主要編制依據：“根據中國共產黨第十八次全國代表大會報告”、《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》、中央城鎮化工作會議精神、《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》和《全國主體功能區規劃》編制，按照走中國特色新型城鎮化道路、全面提高城鎮化質量的新要求，明確未來城鎮化的發展路徑、主要目標和戰略任務，統籌相關領域制度和政策創新。規劃期限為2012—2030年。其中，近期2012—2015年；中期2016—2020年；遠期2021—2030年；遠景展望2031年之后。

（四）市縣（市區）政府規劃

這類規劃一般由各地市、縣、縣級市、市轄區等組織編制，由縣市區人民政府發布并實施。如：筆者編制的“濰坊市節能環保產業園中長期規劃”，由濰坊市政府委托編制，匯集了產業、行業等專家學者，對濰坊市各縣市區進行了調研和企業走訪，收集了大量數據和行業資料，走訪了部委專家，按照“發展背景、發展基礎、資源稟賦、愿景與戰略定位、行業選擇與規劃目標、空間布局和發展步驟、重點工作、重點工程、保障機制及附件”十個部分，撰寫了報告，并確立了“1358”的戰略定位，積極推動濰坊市節能環保產業園的產業聚集和資源配置等。

（五）城鄉規劃

根據《中華人民共和國城鄉規劃法》，城鄉規劃包括城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃。

城市規劃、鎮規劃分為總體規劃和詳細規劃。詳細規劃分為控制性詳細規劃和修建性詳細規劃。城市總體規劃、鎮總體規劃包括：城市、鎮的發展布局，功能分區，用地布局，綜合交通體系，禁止、限制和適宜建設的地域范圍，各類專項規劃等。

規劃區范圍、規劃區內建設用地規模、基礎設施和公共服務設施用地、水源地和水系、基本農田和綠化用地、環境保護、自然與歷史文化遺產保護以及防災減災等內容，應當作為城市總體規劃、鎮總體規劃的強制性內容。

城市總體規劃、鎮總體規劃的規劃期限一般為二十年。城市總體規劃還應當對城市更長遠的發展做出預測性安排。

城鄉規劃、村莊規劃的內容包括：規劃區范圍，住宅、道路、供水、排水、供電、垃圾收集、畜禽養殖場所等農村生產、生活服務設施、公益事業等各項建設的用地布局、建設要求，以及對耕地等自然資源和歷史文化遺產保護、防災減災等的具體安排。鄉規劃還應當包括本行政區域內的村莊發展布局。鄉鎮和街道辦經濟規劃一般是參照縣級規劃，結合本地核心優勢和主要特點研究編制。如：“青川縣三鍋鄉2011—2015年發展規劃”規定：“到2015年，力爭全鄉國民生產總值6億元，比‘十一五’末增50%，農民人均純收入達5500元，比‘十一五’末增2350元；產業結構進一步優化，強化農業發展，加大第三產業投入，力爭到‘十二五’規劃末實現產業產值4000萬元，到2015年實現農民人均糧食產量420千克，糧食總產量達到468萬千克。綜合實力大幅提升。”該鄉鎮“十二五”時期的十大重點工作任務是：建設特色農業產業大鄉，扎實推進社會主義新農村建設；大力發展循環經濟，轉變經濟發展方式；加快科技興農步伐，提高自主創新能力；促進城鄉統籌協調發展；加強農村基礎設施建設；鞏固退耕還林成果，實施荒山造林和全民義務植樹，強化森林資源管護；加大環境綜合整力度，創建環境優美鄉鎮；加強公共事業建設，促進社會全面進步；加強民主法制建設；加強社會主義精神文明建設。”

除了上述各類規劃，其他各類開發區、國家級或省級高新區、國家級新區等經濟規劃參照各類級別進行編制計劃確定和分類，如：國家級開發區規劃一般是地市級或略低于地市級層面。國家級新區根據所在地區的級別不同，可能是副省級或地市級等。