1.9 政府規(guī)劃“多規(guī)合一”改革

“多規(guī)合一”指在一級(jí)政府一級(jí)事權(quán)下，強(qiáng)化國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、文物保護(hù)、林地與耕地保護(hù)、綜合交通、水資源、文化與生態(tài)旅游資源、社會(huì)事業(yè)規(guī)劃等各類規(guī)劃的銜接，確保“多規(guī)”確定的保護(hù)性空間、開發(fā)邊界、城市規(guī)模等重要空間參數(shù)一致，并在統(tǒng)一的空間信息平臺(tái)上建立控制線體系，以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化空間布局、有效配置土地資源、提高政府空間管控水平和治理能力的目標(biāo)。

一、我國規(guī)劃體系現(xiàn)狀

我國政府規(guī)劃存在不同類別的相互分割，功能重復(fù)或交叉，跨部門編制與審批協(xié)調(diào)困難，造成了極大的人力、資金、資源、時(shí)間等浪費(fèi)，降低了經(jīng)濟(jì)與項(xiàng)目開發(fā)效率，出現(xiàn)了阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題和矛盾，有待盡快優(yōu)化和深度改革。

目前，我國土地利用規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城市空間規(guī)劃等存在多個(gè)部門分割，各自為政，各自組織規(guī)劃編制、規(guī)劃審批、規(guī)劃執(zhí)行等跨部門管理，相互之間協(xié)調(diào)機(jī)制和體系很不順暢等實(shí)際的問題與運(yùn)行障礙。

二、地方“多規(guī)合一”改革

國內(nèi)學(xué)者、行業(yè)專家和國務(wù)院、國家發(fā)展和改革委員會(huì)、國土資源部、住建部等部委、各規(guī)劃編制與經(jīng)濟(jì)研究機(jī)構(gòu)，近年來積極推動(dòng)、探索和實(shí)施了政府規(guī)劃政策體系和編制流程等改革研究，積極探索經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城市空間規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等規(guī)劃的相互影響關(guān)系，以及完善、優(yōu)化、整合與合并各類規(guī)劃的必要性與現(xiàn)實(shí)需求。

國家部委和地方政府積極推動(dòng)的規(guī)劃合并的改革包括：土地總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的“三規(guī)合一”，以及政府專項(xiàng)規(guī)劃如：環(huán)保、交通、教育、文化、市政、環(huán)衛(wèi)等專項(xiàng)規(guī)劃的跨界整合和專項(xiàng)規(guī)劃的一體化等。

我國處于高速城市化的階段，規(guī)劃編制與規(guī)劃管理脫節(jié)嚴(yán)重制約了地方經(jīng)濟(jì)的規(guī)范、高效、有序發(fā)展，造成了巨大浪費(fèi)，也影響了我國改革開放的對(duì)外形象。

（一）上海市“三規(guī)合一”試點(diǎn)

為了探索和推動(dòng)規(guī)劃體系的一系列規(guī)范化改革，國家各部委、各地區(qū)近年來做了一些有益的試點(diǎn)，如：上海市2008年前后，研究并實(shí)行了國土資源部門和規(guī)劃部門的合并試點(diǎn)，逐步實(shí)施“兩規(guī)合一”，并在嘉定、青浦兩組開展了改革試點(diǎn)，按照“統(tǒng)一目標(biāo)，各有側(cè)重，突出重點(diǎn)，有序銜接”的原則，推動(dòng)土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的有效銜接。后來，上海市進(jìn)一步推動(dòng)了土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的“三規(guī)合一”改革試點(diǎn)。

上海市“兩規(guī)合一”的改革方式是：堅(jiān)持城市總體規(guī)劃確定的城市發(fā)展方向、空間布局、基礎(chǔ)設(shè)施基本不變的前提下，依據(jù)國家下達(dá)的土地總體規(guī)劃指標(biāo)，同步進(jìn)行城市建設(shè)用地和基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)落地。兩規(guī)按照“統(tǒng)一數(shù)據(jù)地板、統(tǒng)一用地分類、統(tǒng)一技術(shù)規(guī)程”的原則。實(shí)施技術(shù)層面的銜接。通過關(guān)鍵技術(shù)銜接，確定規(guī)模，優(yōu)化布局，確保流量。為此，確立建設(shè)用地控制線、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線、基本農(nóng)田保護(hù)控制線管控方案、配套政策和城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系。

（二）廣東省云浮“三規(guī)合一”試點(diǎn)

廣東省推動(dòng)云浮的“三規(guī)合一”試點(diǎn)，整合有關(guān)部門，優(yōu)化資源配置，構(gòu)建“一套規(guī)劃、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺(tái)、分工實(shí)施”的“三規(guī)合一”整體方案。為此，成立了規(guī)劃審批委員會(huì)，是政府規(guī)劃的決策機(jī)構(gòu)，對(duì)規(guī)劃建設(shè)的重大事項(xiàng)決策與審議，他們的意見作為地方政府進(jìn)行土地行政審批、管理與決策的主要依據(jù)。規(guī)劃審批委員會(huì)下設(shè)的規(guī)劃監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)，是規(guī)劃委員會(huì)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)規(guī)劃執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督并提出意見。監(jiān)督意見是市監(jiān)督局予以處罰的依據(jù)。

成立“規(guī)編委”，統(tǒng)籌規(guī)劃編制與審批，對(duì)原來的由發(fā)改委編制的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃局編制的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、國土資源局編制的土地利用規(guī)劃三者合并和上收，由“規(guī)編委”統(tǒng)一編制與審查。“規(guī)編委”下設(shè)總規(guī)劃師和總建筑師，負(fù)責(zé)規(guī)劃編制的技術(shù)把關(guān)。“規(guī)編委”下設(shè)地理信息中心，構(gòu)建“一個(gè)平臺(tái)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、分類管理”的規(guī)劃管理體系，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、交通、國土、市政、環(huán)保、教育、文化等地理信息管理工作，制定多規(guī)適用、認(rèn)可的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則。

特定規(guī)劃編制定稿之后，分別由地方發(fā)改委、國土資源部和城鄉(xiāng)規(guī)劃局具體實(shí)施。實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn)的某些問題，及時(shí)反饋到信息平臺(tái)進(jìn)行技術(shù)處理，如有必要，反饋給“規(guī)編委”調(diào)整規(guī)劃，形成實(shí)施、反饋、調(diào)整的循環(huán)過程。

（三）重慶的“五規(guī)合一”試點(diǎn)

重慶的“多規(guī)合一”由規(guī)劃局轉(zhuǎn)到發(fā)改委牽頭，由“三規(guī)合一”到“四規(guī)疊合”，逐步到“五規(guī)疊合”。重慶的“四規(guī)疊合”要求同時(shí)編制四個(gè)規(guī)劃和疊合規(guī)劃，實(shí)施規(guī)劃的一張圖、建設(shè)一盤棋、管理一張網(wǎng)，依據(jù)“國土定量、規(guī)劃定位”的思想，建設(shè)用地指標(biāo)依據(jù)土地總體規(guī)劃。按照“框架、彈性利用”的原則進(jìn)行具體布局，將可調(diào)整的建設(shè)用地指標(biāo)在空間上進(jìn)行布局。

“四規(guī)疊合”工作由“四規(guī)疊合”工作小組管理，采取自上而下、自下而上、綜合平衡、聯(lián)合審批的工作流程，由“四規(guī)疊合”工作小組下達(dá)各區(qū)主體功能定位和重要控制指標(biāo)的具體數(shù)據(jù)，作為相關(guān)規(guī)劃編制的依據(jù)；各單位開展國土空間狀況調(diào)研，形成方案初稿；“四規(guī)疊合”工作小組根據(jù)各單位上報(bào)的方案綜合平衡，提出修改意見；各單位根據(jù)“四規(guī)疊合”反饋的修改意見，完成自己的規(guī)劃修改，再次上報(bào)“四規(guī)疊合”工作小組，進(jìn)行聯(lián)合審批。在各個(gè)規(guī)劃編制的基礎(chǔ)上，形成綜合四規(guī)影響要素的規(guī)劃方案，用于指導(dǎo)五年發(fā)展規(guī)劃。

重慶市以沙壩為試點(diǎn)，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、人口和環(huán)境規(guī)劃的“五規(guī)疊合”，又稱“五規(guī)合一”的編制工作，并向社會(huì)公布規(guī)劃方案。

五規(guī)合一的基本原則如下：

●開放務(wù)實(shí)、科學(xué)規(guī)劃；

●立足地區(qū)核心優(yōu)勢(shì)和發(fā)展目標(biāo)編制規(guī)劃；

●部門協(xié)調(diào)，各方互動(dòng)：五個(gè)核心機(jī)構(gòu)的多部門協(xié)調(diào)合作；

●精明增長、剛彈分管：把全區(qū)劃分為建設(shè)開發(fā)的主體功能區(qū)域——?jiǎng)傂钥臻g（彩色用地）、可調(diào)功能地域——彈性空間（灰色用地），從全域的角度實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生活和生態(tài)三大空間的合理布局；

●圖件共建，標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一：在發(fā)展定位和功能目標(biāo)的導(dǎo)向下，通過統(tǒng)計(jì)口徑、用地標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃年限等指標(biāo)，協(xié)調(diào)各要素，通過空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)整合進(jìn)行落地實(shí)施，實(shí)現(xiàn)“五規(guī)合一”方案的引導(dǎo)管理。

（四）廣州的新增上位規(guī)劃型

廣州市2008年開始推動(dòng)三規(guī)合一，2009年廣州市編制“廣州市總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃（2010—2020年）”，該規(guī)劃實(shí)施了主體功能區(qū)規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的“三規(guī)合一”，屬于指導(dǎo)性、綜合性的區(qū)域規(guī)劃，是在各規(guī)劃之上的一個(gè)綜合規(guī)劃，綜合發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃、人口和環(huán)境規(guī)劃的內(nèi)容，為編制具體規(guī)劃提供依據(jù)。

廣州市發(fā)展規(guī)劃采取了“三上三下”的編制步驟，其中：一上一下，實(shí)現(xiàn)了圖斑銜接（控制性詳規(guī)與土地總體規(guī)劃對(duì)比的差異圖斑，進(jìn)行對(duì)比調(diào)整），劃定“四線”：建設(shè)用地控制線-引導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目布局、產(chǎn)業(yè)區(qū)域控制線-產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目選址區(qū)域、生態(tài)控制線-保障城市基本生態(tài)安全、基本農(nóng)田控制線-落實(shí)農(nóng)田保護(hù)；廣州市制定了“廣州市區(qū)（縣級(jí)市）‘三規(guī)合一’規(guī)劃編制技術(shù)指引”“廣州市‘三規(guī)合一’規(guī)劃成果數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)”，對(duì)各地提交的規(guī)劃審核和反饋意見。

“二上二下”：明確方案、優(yōu)化“四線”。各單位根據(jù)反饋的意見，進(jìn)行“四線”調(diào)整，明確兩規(guī)圖斑調(diào)整方案，依據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整后二次上報(bào)，審核指導(dǎo)并完成“四線”規(guī)劃。

“三上三下”：匯總方案，形成全市成果，并制定相應(yīng)的管制規(guī)則。

三、國家部委“多規(guī)合一”探索

國家發(fā)展和改革委員會(huì)、國土資源部、環(huán)保部與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部四部委2014年8月聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，提出在全國28個(gè)市縣開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖。

“多規(guī)合一”指推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃的相互融合，融合到一張可以明確邊界線的市縣域圖上，實(shí)現(xiàn)一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，解決現(xiàn)有的這些規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等突出問題。

“多規(guī)合一”試點(diǎn)的主要任務(wù)是，探索經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃“多規(guī)合一”的具體思路，研究提出可復(fù)制可推廣的“多規(guī)合一”試點(diǎn)方案，形成一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖。探索完善市縣空間規(guī)劃體系，建立相關(guān)規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機(jī)制。具體任務(wù)如下。

（一）合理確定規(guī)劃期限

統(tǒng)籌考慮法律法規(guī)要求和相關(guān)規(guī)劃的特點(diǎn)，探索確定統(tǒng)一協(xié)調(diào)的規(guī)劃中期年限和目標(biāo)年限，作為各類規(guī)劃銜接目標(biāo)任務(wù)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。以2020年作為規(guī)劃的中期年限，研究探索將2025年或2030年作為規(guī)劃中長期目標(biāo)年限的可行性和合理性。

（二）合理確定規(guī)劃目標(biāo)

把握市縣所處的大區(qū)域背景，按照縣市的不同主體功能定位，以及上位規(guī)劃的要求，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃目標(biāo)，研究“多規(guī)合一”的核心目標(biāo)，合理確定指標(biāo)體系。

（三）合理確定規(guī)劃任務(wù)

按照資源環(huán)境承載能力，合理規(guī)劃引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)管理等方面的發(fā)展方向與布局重點(diǎn)。探索整合相關(guān)規(guī)劃的空間管制分區(qū)，劃定城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田紅線和生態(tài)保護(hù)紅線，形成合理的城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間布局，探索完善經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源環(huán)境政策和空間管控措施。

（四）構(gòu)建市縣空間規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機(jī)制

從支撐市縣空間規(guī)劃有效實(shí)施的需要出發(fā)，提出完善市縣規(guī)劃體系的建議，探索整合各類規(guī)劃及銜接協(xié)調(diào)各類規(guī)劃的工作機(jī)制。

《通知》要求，研究制定“多規(guī)合一”試點(diǎn)方案，探索實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的技術(shù)路徑和具體內(nèi)容。2014年11月底，形成推進(jìn)“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的方案，上報(bào)經(jīng)濟(jì)體制與生態(tài)文明體制改革專項(xiàng)小組。《通知》提出，國家發(fā)展和改革委員會(huì)將會(huì)同國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部，做好試點(diǎn)工作的統(tǒng)籌指導(dǎo)，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)難點(diǎn)問題的調(diào)查研究，及時(shí)組織開展咨詢論證，適時(shí)將試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行提煉總結(jié)，上報(bào)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組推廣實(shí)施。