1.8 城市管理規劃的框架設計

城市已經成為人類社會政治、經濟和文化中心，成為政府管理和人民生活的主要聚集地和載體。

城市管理以城市市政、市容提升等為目標，通過目標設定、行為規范、法制約束和日常監督等，體現城市管理者的意志和導向。

全球化、信息化和網絡化使得我國面臨的公共治理問題更加復雜多變。在我國各地城市管理過程中，創新了一些好的模式和實踐，正在改變和服務著人們工作居住的城市。但是，也存在交通擁堵、環境污染、亂拆亂建、公平缺失等問題和缺陷，城市管理的理念、機制等也存在與經濟、社會發展不適應的環節，有待改進和提升。

從城市管理的概念和趨勢看，1976年聯合國召開了首屆“人類住區大會”，提出用可持續發展的觀點來建設和保護人類居民點環境，1989年，聯合國設立“聯合國人居環境獎”，引導和鼓勵各國建立宜居環境優美的城市。1996年，聯合國召開第二屆人類環境大會，提出了城市應當適宜居住的人類社區概念，明確指出了城市的宜居性概念，是指空間、社會、環境的特點與質量、宜居城市觀念得到了國際共識。

2001年巴黎提出將城市生活質量作為巴黎規劃和建設的重要內容，確保城市功能的多樣性和居民的社會融合，在發展經濟的同時，保護社會文化和環境。2003年《大溫哥華地區長期規劃》要求城市規劃能滿足所有居民的生理、社會和心理方面的需求，有利于居民自身發展。2004年《倫敦規劃》將“宜人城市”作為核心內容，即宜人、繁榮、公平、可達、綠色，宜居城市已成為世界范圍內城市管理者競相追逐的目標。

由聯合國環境規劃署認可、國際公園協會主辦的“國際宜居城市與社區”評比，提出了“世界宜居城市”評選的11條基本準則：

（1）必須擁有設計良好、有國際長程航班的國際機場；（2）低犯罪率；（3）國家提供優質的教育；（4）高素質的保健醫療服務；（5）氣候宜人；（6）通信系統良好；（7）社會容忍度高，能容忍同性戀、不同種族，并讓婦女平等就業；（8）凌晨1時仍能買到酒；（9）公共交通收費合理且服務佳；（10）當地媒體及國際報紙雜志的有無、多寡及其素質；（11）城市規劃可讓市民接觸到大自然，并盡量避免污染和生態破壞。

2008年全球國際花園城市總決賽共評出15個國家的27個城市，代表了世界城市建設的最高水平。

我國對宜居城市的研究是從2004年開始，隨后，相關研究成果逐步增多。自2004年北京市總體規劃出現“宜居城市”概念以來，我國在內涵、標準和建設措施方面進行了大量的探索，取得了較多的成果。

宜居城市需要具備兩個條件：一是自然條件，要有新鮮的空氣、潔凈的水、安全的步行空間、人們生活所需的充足的設施：二是人文條件，即人性化的城市、平民化的城市、充滿人情味、有文化底蘊的城市，居民有歸屬感的城市。

地方政府要做好城市管理，構建生態、宜居、產城融合的現代城市，需要科學處理經濟、社會與自然系統的關系，統籌規劃，有序布局，通過一系列的重點工程和城市管理、運營工作，實現預期的較高管理目標。

地方政府構建城市管理的生態系統，主要包括以下功能。

調節功能：包括生態系統的氣體調節、水調節、生物化學調節以及物質循環調節。為了保持生態系統的健康，這些調節功能還能為居民和機關、企業等提供有價值的服務，如凈化空氣、提供飲用水、適宜的土壤環境和生物控制服務等。

棲息功能：為動植物和人類提供適宜的生存環境，對保存生物和基因及其進化過程貢獻力量。

生產功能：初級生產和次級生產。自生生物通過光合作用吸收營養物質，然后將能量、水、一氧化碳和營養物質轉化為碳水化合物，這些碳水化合物又被次級生產者所利用，從而生產出更多的生物物質。這些多樣化的碳水化合物又提供可供人類消費的產品和服務，包括食品、原材料、能源資源、基因物質等。

構建城市生態系統，實現產程融合是全球城市管理的高級目標。

從全球城市管理，包括市政市容管理的趨勢來看，正在向人文管理、科技管理、民主法制管理等方向演變。

研究我國經濟社會發展對城市管理的基本需求，初步判斷，我國市政市容管理將逐步由粗放、零散、割裂的管制與罰款，向精細、綜合、多方參與的城市治理轉變，進而向系統、智慧、協同、動態、更高層次的城市管理的方向轉變。

未來的城市，不僅是管理、“管控”與“處罰”，更應該是基于“現代”理念的“發展”與“融合”，包括：規劃、運營、管理、服務、融合等基本要素與核心功能。

鑒于此，各地城市管理規劃，可以重點體現“城市”“管理”“發展”“融合”等基因和運作機制，以推動我國城市管理的實質性改革與實踐創新。

關于城市管理規劃架構，應該包括如下基本內容。

一、城市管理規劃背景

（一）政策環境

重點研究和分析全球政策與產業形勢，國家和區域政策、法律，社會發展的要求，以及居民和技術變化的支撐，等等。

（二）經濟環境

重點研究和分析城市管理的規劃需求，城市管理的規劃定位，城市管理的適應性，等等。

（三）編制依據

重點研究和分析國家層面、上級政府關于主體功能區規劃、城鄉總體規劃、上一級政府五年規劃綱要、上一級政府各類專項規劃，以及本級政府各類經濟規劃和產業規劃等。

二、規劃技術路線

（一）城市管理規劃技術路線

主要包括：技術路線的確定、技術路線圖的設定，以及具體規劃編制步驟等。

（二）城市管理規劃編制步驟

主要包括：規劃立項、組織團隊、搜集相關資料、評估原有規劃、編制規劃初稿、規劃緊密銜接、征求意見、規劃修改、規劃論證、規劃報送審批、發布規劃、規劃評估，以及規劃修訂與廢止等。

三、城市管理規劃編制框架

（一）城市管理規劃背景

重點研究和分析：規劃分析思路，全球城市管理實踐和趨勢，我國有關政策與發展趨勢，我國和各地城市管理趨勢，我國和區域經濟社會定位，社會各界對城市管理的需求，以及相關技術變化對城市管理的支撐，等等。

（二）發展基礎

重點研究和分析：城市管理現狀、城市管理實踐、城市管理缺陷、城市管理的基礎與預測，以及城市管理的機遇和挑戰等。

（三）城市管理戰略

重點研究和確定城市規劃的指導思想、規劃定位、規劃目標，以及資源需求等。

（四）空間布局

重點研究和確定城市綜合治理、城市環境衛生、城市景觀照明、交通網絡整治、供熱供電管理、管網布局規范、公共安全服務、市場物流服務、城市廣告服務、污水垃圾處理等領域。

（五）主要領域

重點研究并確定：城市環境衛生、城市景觀照明、交通網絡建設、供熱供電服務、管網布局建設、公共安全服務、市場物流服務、廣告信息服務、污水垃圾處理，以及城市水土保持等。

（六）重大工程

重點研究和確定城市管理需要的重點環境治理、空氣質量管理、交通網絡建設，以及城市公共服務等重大項目及計劃。

（七）體制機制改革

重點研究和確定：現代城市服務理念、城市管理體系、城市經營模式、城市統籌服務機制、全過程全覆蓋服務、城市經濟社會融合，以及城市管理新模式等。

（八）工作任務

重點研究和確定：城市管理規劃編制、現代城市管理組織體系建設、城市管理標準體系制定、智慧城市共享服務平臺建設、重點工程責任考核辦法，以及重大項目社會融資等領域。

（九）規劃保障

重點構建如下的保障體系：

鞏固改革成果，完善法規政策；加強組織領導，注重統籌協調；強化責任管理，提高執行效率；創新融資模式，落實重點項目；引導公眾參與，提高服務水平。

四、城市管理規劃思路示例

（一）城市環境衛生

思路：狠抓清潔空氣行動計劃落實，開展空氣質量考核體系建設。繼續圍繞壓減燃煤、控車減油、治污減排、清潔降塵四大關鍵領域，加大主要污染物總量減排力度，強化各類污染源治理。

科學編制水務專項規劃，完善區域水生態環境聯動治理機制。編制北運河地方政府段水系治理方案，推進榆林莊水質凈化廠建設，啟動延芳淀濕地建設前期工作，啟動城南水網工程。

掃雪鏟冰：新工藝、新裝備，合理使用融雪劑，新建融雪劑攪拌站和立交橋融雪系統。

共公廁所：精細化管理。改造公共廁所，解決城鄉旱廁問題，優化旅游景點公廁布局，等等。

（二）城市景觀照明

思路：研究和確定城市發展的景觀和城市照明燈規范體制，建設標準等，體現服務、發展、節能、生態、融合等理念。

（三）交通網絡建設

思路：建議地方政府區政府協調建設進度，確保全線貫通，盡快開展前期規劃研究工作。

調整優化公交線路，發展一批微公交線路，滿足短途乘客出行和換乘需求。加快推進集中供熱配套工程建設，實施老舊小區供熱管網改造。

（四）供熱供電服務

思路：主要研究和描述供熱、供電計劃和工作安排，提高對城市服務的能力。

（五）管網布局建設

思路：提高地下空間的開發效益。地下空間主要包括：地下交通、市政設施、公共服務設施、防災工程、生產空間、儲存空間、旅游空間等，可以開發用作物流基地、綜合管廊、管線微型隧道、生產車間、辦公場所、蓄水池、停車場、倉儲等。

（六）公共安全服務

思路：主要是研究城市公共安全、消防火災、危機事件、恐怖事件、突發事件等管理，以及基礎設施建設、維護、使用、風險控制和評估等。

（七）市場物流服務

思路：研究城市服務的貿易與蔬菜、糧食供應等市場布局，現代物流和火車運行、快遞公司管理等。

（八）廣告信息服務

思路：戶外廣告包括建筑物廣告、公共設施廣告、店面招牌廣告、夜間照明廣告、獨立廣告和車身廣告等。目前，戶外廣告經營單位、產權單位和管理單位過于分散，缺少溝通。

（九）污水垃圾處理

思路：垃圾分為建筑垃圾和生活垃圾，需分類處理。

（十）城市水土保持

思路：城市水土保持是治理城市水土流失的關鍵。這個過程是全方位的，包括規劃措施、生物措施、工程措施、物理化學措施、管理措施等。

恢復城市生態環境，建設“海綿城市”，加強城市閑置土地、裸露甚至廢棄用地的綠化工作，增加綠色植被的覆蓋率。對于水土流失嚴重的建筑項目，適當采取攔渣、護坡、防風固沙、防止泥石流等措施。對于露天放置的渣土，使用化學黏合劑，將裸露在外的沙土固化，或在渣土表面覆蓋地膜，并定期灑水降塵。

城市管理的工作任務示例，主要包括以下幾項。

（一）研究制定城市管理規劃

主要說明如何制定，誰來制定，達到的目標和執行要求等。

（二）推動構建現代城市管理組織體系

研究確定現代管理體系的理念、結構、機制和規則等。

（三）建設城市管理標準體系

研究確定現代城市管理的標準、城市發展的目標和方向、城市經濟社會與管理的關聯，以及標準體系的制定與執行程序等。

（四）構建智慧城市共享服務平臺

研究確定智慧地方政府服務平臺建設內容、機制和思路，以及運行模式等。

（五）落實重點工程建設責任考核

研究確定地方政府市政市容管理的重點任務和部門分工，以及可能的責任與落實思路等。

（六）做好重大項目社會化融資

研究確定融資模式和項目管理，以及實現的目標等。如：協調財政部門加強城市維護稅、城市居民生活垃圾處理費專項使用，保障市政管理經費。引導企業參與城市建設和管理，推進重點項目、路燈照明節能改造項目的PPP模式等社會化融資。