一、新的情況對政府及其領導人提出新的要求

——在聯邦俱樂部所作關于進步政府的競選演說

1932年9月23日于加利福尼亞州舊金山市

 

朋友們：

承蒙邀請向聯邦俱樂部演講，使我感到榮幸。作為民間領導人的一個組織，貴俱樂部關心政府的根本問題，尤其致力于通過非黨派手段謀求政府的進步，在本市和本州，或者還可以不夸張地進一步說，在全國政治生活中，都是突出的。因此，在當前政治運動的高潮中，得以向諸位發表演講，實在是很大的榮幸。為了投桃報李，我的演講將力求符合貴俱樂部的宗旨。

我要談一談政府，而不涉及政黨關系。我要談一些普遍原則，而不接觸各個政黨。普遍原則是非政治性的；當然，從更廣義上講，正如一位偉大的美國人曾經給政治下定義時所表明的那樣，在人類生活的一切方面，任何事情都是脫離不了政治學的。

然而，我并不想向諸位全面回顧我這一生大部從政的歷史。我的一些體會和看法在過去幾個星期里已經談得相當深入了。我到過的地方不少——從奧爾巴尼一直到金門。我見到了許多人，聽到了許多事；今天，從一個意義上講，我正處在旅行的中途點上，很高興有機會向諸位談一談自己的感受。

朋友們！有時候，特別是在這樣的年月里，我們會感到氣餒。似乎事情都是老一套，一成不變，無所作為；整個世界已經衰敗疲憊，秩序蕩然。這就是消沉的情緒，令人感到壓抑和厭倦的消沉情緒。

但是，我們再在美國環顧自己，一切事物都會證明我們是不該有那樣一種情緒的。美國還是嶄新的。它還處于變化和發展的過程之中。它還具有青年的偉大潛力，而偉大的西部、西海岸和加利福尼亞州尤其是這樣。

諸位不要誤解，我決不是把這一帶看作是什么新開發的地區。我到過世界上許多地方，但我從來沒有像在這里那樣感覺到引人深思的變化和發展；在這里，似乎古老、神秘的東方就在近旁；在這里，我們可以迎接全世界一切生活、思想和貿易的新潮。僅僅這一個因素，就可以使得立足于這個地區的人警覺到事物的更深一層的意義。

但是，并不限于上述這點，我更欣賞的是，貴俱樂部的成員思慮所及能夠超乎眼前這一時刻，超乎自己的直接任務，超乎自己的個人利益。因此，我請諸位和我一起廣泛地考慮一下深刻影響我們日常生活、我們的幸福、我們的未來和我們的安全的政府同經濟生活的某些關系。

談到政府這個問題，無非是要辨明：各個個人，無論男女，均應服務于某種政府的或經濟的體制，還是某一政府的和經濟的體制之存在，應服務于各個個人。許多世代以來，關于政府的討論總是以這個問題為主。涉及這些問題時，人們歷來都有分歧，自古以來就是如此，而在今后，誠實的人們之間大概還會繼續產生分歧。

誰也做不了結論；然而，我們還是可以相信變化，相信進步的。民主，正如我在印第安納州的老朋友梅雷迪思·尼科爾森所說過的，乃是一種探索，不斷追求更美好的事物，而在追求這些事物，努力促其實現時，路子是很多的。但是，如果把這些路子都標畫出來，我們又會發現，它們都只不過朝著兩個總的方向。

我們考慮當前環境時，往往會忘記，人們為了爭取到統治的特權曾經做了多么艱苦的努力。歐洲的全國性政府的成長，乃是為了爭取在民族國家中發展一種中央集權的力量，從而可以強制那些占統治地位的貴族們接受和平。在許多情況下，中央政府的勝利，一個強有力的中央政府的產生，對個人提供了避風港。比起就近忍受小領主的剝削和殘暴，人民寧愿要一個離開自己遙遠的主宰。

然而，全國性政府的締造者都必然是些無情的人。他們在方法上又往往是殘忍的，但是他們堅定地力爭實現社會所需要、所十分樂意的目標：能夠維持和平、消滅內戰、轄治難以駕馭的貴族，使得大多數的個人生活得到保障的一個強有力的中央國家政權。具有無情的力量的人，在新的開發地區是有其作用的，正如在民族國家形成中確立中央政府的權力時一樣。社會由于他們的貢獻和社會本身的發展而給予他們優厚的待遇。然而，在歐洲的民族國家的形成已經完結時，完成了自己使命的好大喜功和殘忍無情就成為多余的了。

由此而產生一種日益強烈的感覺，認為政府是為了少數人的利益而管理的，少數人靠犧牲全體而發跡。人民要求一種平衡的——限制性的力量。于是，逐漸地通過城鎮議會、同業公會、國家議會，通過憲法和人民的參與和干預，對獨斷專行的權力產生了限制。

另外一個有助于限制統治者權力的因素是由于形成了一種道德觀念，認為統治者對于其臣民的福利負有責任。

美國殖民地就誕生于這一斗爭過程之中。而美國革命則是這場斗爭的一個轉折點。革命后，這場斗爭繼續發展，在我國的公共生活中具體體現出來。有那么一些人，由于看到美國獨立戰爭年月里的紛擾，就退而認為民選的政府在本質上是危險的，在本質上是行不通的。朋友們，他們都是誠實的人，我們不能否認經驗使他們有理由感到一定的疑慮。主張這種觀點的最杰出、最誠實、最有才能的人就是漢密爾頓。他不耐煩進程緩慢的方式方法。從根本上講則是由于他相信共和國的安全有賴于其政府的獨裁的實力，相信個人的命運要服從政府，相信從根本上講，在一小群有才干、有為公精神的公民指導下，一套龐大而強有力的中央組織乃是最適合的政府形式。

然而，杰斐遜先生，在1776年夏天草擬了《獨立宣言》以后，也轉而思考同一問題，卻采取了不同的觀點。他沒有讓自己迷戀于表面形式。在他看來，政府只是達到目的的一種手段，而其本身并不是目的；它可能是個避風港、是一種幫助，也可能是一種威脅和一種危險，這全看情況而定。我們看到他認真分析社會情況，以便為這個社會組織一個政府。我們沒有貧民。我們人口的大多數是勞動者，我們的富人很少，財產也有限，離不開體力或專業的勞動。勞動階級的大多數都擁有財產，耕種自己的土地，拉家帶口，而由于對他們勞動的需求，他們能夠從富人和當權者那里取得相當的代價，足以養家糊口，豐衣足食，而不必過分操勞。

他認為，人民有兩套權利，一套是“切身的權利”，一套是取得和擁有財產的權利。所謂“切身的權利”，他指的是有權享受思想自由、形成和表達意見的自由、根據個人天賦和知識安排個人生活的自由。為了保證這第一套權利，政府在行使其職能時不得干預到個人。然而，即使是杰斐遜也意識到，行使財產權時是很可能干預到個人權利的；離開政府的協助，財產權即不能存在，因此，政府必須進行干預，但不是去消滅個人主義，而是加以保護。

諸位都熟悉隨之而發生的偉大政爭；漢密爾頓和他的同黨企圖建立操縱一切的中央權力機構，最后怎樣在1800年的大選中為杰斐遜先生的政黨所擊敗。在政爭中產生了兩黨，就是我們今天都知道的共和黨和民主黨。

從此，在美國的政治生活中，開始了新的時代，個人和體制對立的時代，個人主義成為美國生活中的偉大口號的時代。最有利的經濟條件使這一時代長久而昌盛。在西部邊疆，土地實質上是無代價的。只要不是逃避謀生的職責，誰也不會毫無謀生之路。蕭條可能發生，也確實發生過；然而蕭條改變不了一個根本性的事實：大多數人民的生活，一部分依靠出賣勞動，一部分依靠土地供養，因而饑餓和無家可歸實際上是不可能的。在最壞的情況下，總還有可能爬上一架帶篷馬車，向西部遷徙，在東部無法立足的人總可以在西部未開墾的大草原上找到安棲之地。我們的自然資源豐富，不但可以救濟本國人民，還可以和全世界苦難的人共享；我們可以邀請歐洲的移民，伸開雙手給予歡迎。根據傳統，發生一次蕭條，就在西方開發一片新的土地；甚至暫時的不幸也服務于我們的光明前途。

在十九世紀中葉，一股新的力量解放出來，一片新的夢境也展現出來。那股力量就是人們所謂的工業革命，蒸汽和機械的發明，現代工業工廠前身的出現。夢境，就是夢想有一套經濟結構，足以提高大家的生活水平；使最卑微的人對豪侈也不是可望而不可即；先是用蒸汽動力，隨后用電力，消滅了距離，把一切人從最沉重的體力勞動的苦難中解放出來。可以預期，這一切必然要影響到政府。在此之前，人們對政府只要求它創造條件，使人民可以幸福地生活、和平地勞動、安定地休息。現在，人們要求政府幫助實現這新的夢境。然而，夢境上空也有陰霾。要實現它需要具有驚人意志和驚人抱負的人的才智，否則，財力物力的使用和新的建設發展是得不到完善的解決的。

機器時代的好處是如此地明顯，于是，合眾國政府無畏地、愉快地、而且我認為也是正確地把苦樂一起擔當起來。人們認識到，由于完善的工業體制的一切優點，任何代價也不為過高。因此，過去半個世紀的歷史，在很大程度上就是一伙金融巨頭的歷史，他們的做法沒有人去過于認真地予以查究，而由于他們帶來了結果，還給了他們相應的榮譽，而沒有過問他們究竟使用了一些什么手段。把鐵路修到太平洋的那些金融資本家，個個都是無情的，往往揮霍浪費，而且時常是腐化的；然而他們畢竟修了鐵路，我們今天還在使用。據估計，美國納稅人在這一過程中為美國的鐵路系統多付了三倍的價錢；然而，盡管如此，最終受惠者還是合眾國。只要我們有無代價的土地；只要我們的人口在迅速增長；只要我們的工廠還滿足不了我們自己的需要，社會就寧愿讓那些好大喜功的人去自由行動，去取得無限的好處，僅只要求他們提供給我們如此需要的經濟結構。

在這個擴張時期，大家機會均等，而政府的任務不是干預，而是幫助工業的發展。這是企業家們自己所要求的。開始征稅的目的是為了“獎掖初生的工業”——我想在座的年紀較大的會記得這個提法在不久前曾經成為一個政治問題。當時鐵路是受津貼的，有的時候是現金撥款，更多的情況是無償撥給土地；美國最有價值的油田有一些就撥出來資助修筑通向西南部的鐵路。當時初生的商船隊就是靠現金撥款，或郵政津貼資助的，目的是讓我們的輪船可以通航七大洋。我的一些朋友告訴我，他們不要政府經營企業。這個，我同意；然而，我懷疑他們是否理解過去的個中奧妙。因為，一方面，美國的方針是主張政府不應經營與私營企業競爭的企業，另方面，按照美國的傳統，特別是在共和黨執政的各個時期，企業界則常向政府提出向私營企業提供各種政府援助的緊急要求。有的人告訴諸位他不希望看到政府干預企業——他說的是真話，而且理由很充足——而他往往又是第一個跑到華盛頓要求政府向他的產品征收寓禁關稅的人。經濟情況一旦不利，像兩年前那樣，他又會同樣迅速地去找合眾國政府要求貸款；而這也正是復興投資公司的由來。每個集團都要求政府保護它的特殊利益，卻不理解政府的職責端在于保護全體公民的個人自由權和私有財產權，而決不能偏袒個別的小集團。

現在回顧起來，我們可以看到，轉折發生在世紀交替之際。我們那時已經到達最后的邊疆；已經沒有無代價的土地，我們的工業組合已經形成一些巨大的、不受控制的和不負責任的國中之國。頭腦清晰的人，已經看到機會不再均等的危險而感到可怕；看到日益擴大的公司，像過去的封建貴族一樣，可能威脅到個人謀生的經濟自由。正是在那個時刻，我們的反壟斷法誕生了。向大公司提出了挑戰。那第一個偉大的進步共和黨人西奧多·羅斯福以“打破壟斷”為主旨參加了總統競選，毫無顧忌地大談其擁有巨大財富的罪人。當時的政府如果有什么方針的話，那就是把時鐘撥向倒轉，去破壞大型組合而又回到大家都是小業主的時代。

而那是不可能的；西奧多·羅斯福被迫放棄了“打破壟斷”的思想，采取對“好的”壟斷和“壞的”壟斷區別對待的辦法。最高法院提出著名的“理性裁決”，似乎指的是，工業力量的集中，只要其取得力量的方法以及對其權力的使用合情合理，是可以允許的。

1912年當選（總統）的伍德羅·威爾遜，對此情勢看得更清楚一些。以前杰斐遜曾經擔心侵犯個人生活的政治勢力，威爾遜則了解新的勢力是金融勢力。他看到二十世紀的專制暴君就是高度集中的經濟體制，為數眾多的個人要靠它才能安居和糊口，而它的胡作非為和貪得無厭（如果不加控制）就會使眾多的個人陷于饑餓和貧困。在1912年，金融勢力的集中還沒有進展到今天的程度；但它已經進展到足以使威爾遜先生認識到它的充分含義。現在讀一讀他的演說還是有意義的。今天所謂的“過激”（而我有理由知道我是指何而言）比起威爾遜先生發起的運動要算溫和的了。“誰也不能否認，”他說，“個人奮斗的道路越來越窄，越來越沒有余地；對于我國工業發展有所了解的人都不會看不到，除非你同已經控制本國工業的人合作，大宗的信貸是越來越難取得的；而且，誰也不會看不到，誰要是想自己開業去同大資本組合控制下的生產程序相競爭，馬上就會發現自己被排擠掉，或者被迫盤出，遭到吞并。”如果沒有發生世界大戰——如果威爾遜先生用八年的時間來處理內政而不是國際事務——我們今天很可能處于完全不同的情勢。但是，遠方傳來的歐洲隆隆炮聲，日益震耳，迫使他中斷對這個問題的探討。他如此清晰地看到的問題，已經作為遺產留給我們；不論我們站在這場政治爭論的哪一方，誰也不能否認這是值得政府嚴重關切的一件事情。

對今天的情勢稍加觀察就會十分清楚地看到，我們過去所理解的機會均等已經不復存在。我們的工業已經建立起來；現在的問題是，在當前條件下是否過于龐大。我們早已到達了最后的邊疆，無代價的土地實際也已沒有了。我們的人口半數以上不再生活在農場上或土地上，并且不能靠耕種自己的產業來謀生。西部草原那種形式的安全閥已不存在，由東部經濟結構造成失業的人，已不能到西部從頭做起。我們也已不能邀請歐洲移民來分享我們的無限富裕。我們現在對自己人民提供的也只是單調的生活。

我們不斷提高關稅的制度，終于給我們帶來不利的反應，由于別的國家征收報復性關稅，造成了北方的加拿大邊境、東方的歐洲市場、南方的拉丁美洲許多市場和西方的太平洋地區的相當一部分市場的關閉。過去向這些國家出口剩余產品、在這些國家建立工廠的我們許多大工業組織，已經被迫處在四面關稅壁壘之中。這已經造成它們在國內的工廠減產和就業機會減少。

正如種地的自由已經終結，經營企業的機會也已縮小。是的，人們還能開辦小型企業，依靠天賦的機智和才干去對付競爭；但是，一個接一個的領域已經全被大公司先入而主宰，甚至在沒有大公司涉足的領域里，小業主要想開業也是處于不利地位。過去三十年的無情的統計數字表明：獨立的企業主是在進行一場勝利無望的賽跑。諸位鄰近的副食店主都清楚，他或者被逼入絕境，或者告貸無門，或者像威爾遜先生所說那樣，被有高度組織的集團競爭者“排擠掉”。最近，對美國企業的集中情況作了一次認真調查。調查表明，我們的經濟生活為六百多家公司所操縱，這些公司控制著美國工業的三分之二。其他三分之一則分散屬于一千萬個小業主。更令人震驚的是，看來如果集中的過程保持同樣的速度，則在一個世紀以后，全部美國工業都將受控于十幾家公司，而掌握這些公司的大概不過百人。簡言之，我們正在穩步走向經濟寡頭制，甚至已經進入了經濟寡頭制。

顯然，這一切都要求重行核定原有的價值觀念。僅只是多建一些工廠，多造一些鐵路，多組織一些公司，這樣的人既可能有益于社會，也可能是禍害。大投機商和金融大王的日子已經完結，過去只要他們肯建設，肯興辦，我們是要什么就給什么。我們現在的任務不是發現或開采自然資源，或者生產更多的商品；而是更冷靜、更平穩地管好已有的資源和工廠，為我們的剩余產品重新開辟國外市場，處理消費不足的問題，按照消費調整生產，更公平合理地分配財富和產品，使現存經濟組織適應為人民服務的需要。開明政治的時代已經到來。

正如過去的時代那樣，中央政府首先曾是一個避風港，接著又成為障礙物；現在，在更嚴密的經濟結構里，集中的、好大喜功的金融部門也已不再是眾望所歸的公仆，而形成為一種威脅。我還可以就此作進一步的比較。我們并不曾因為在十八世紀時全國政府形成威脅，就認為應該放棄建立全國政府的原則。今天，我們也不應該僅僅因為它們的勢力容易被濫用就放棄建立所謂大公司的強大經濟部門的原則。過去，我們是采用逐步把它改造成民主立憲政府的辦法來解決過分好大喜功的政府的問題。今天，我們也是在改造和掌握我們的經濟部門。

據管見所及，政府在處理它同企業關系方面的任務，應該是促成一種經濟上的民權宣言，一種經濟上的憲法秩序。這是政治家和企業家的共同任務。這是建立一種更長久的安定秩序的最起碼的要求。

有幸的是，當前的情勢表明，建立這樣一種秩序不僅是政府應該采取的方針，而且也是唯一能保證我們經濟結構安全的路線。現在，我們都知道，除非存在普遍的繁榮，也就是說，除非購買力在全國各個集團之間得到均勻分配，這些經濟部門是不能夠存在的。因此，甚至最自私的大公司，從它自己的利益出發，也會高興地看到恢復原工資水平、消除失業、使西部農民回到原來習慣了的順境，并保證兩種經濟部門都得到長久的安定。因此，某些開明的工業行業本身也在試圖限制其內部的每個個人和企業集團的行動自由，從而維護大家的共同利益；同樣，各地的商人們都在要求建立某種形式的組織，以使事物得到和諧的安排，即使這樣做會使商業內部的個別單位的行動自由受到某種程度的限制。

我不需要作更多的說明。我說的很簡單，很不完全，但諸位都可以聯系自己的企業或行業加以闡述，而不會有什么困難。我以為，凡是實際卷入經濟斗爭的人——也就是說，凡不是生來就擁有安全的財富的人——都能從切身經驗和個人生活中體會到，我們現在必須把以前有關美國政府的概念用之于今天的情勢。

《獨立宣言》是以一種契約的語匯來論述政府問題的。如果我們依照它所由產生的思路去考察，政府不得不是一種妥協的關系，一種契約。根據這種契約，統治者被授予權力，而人民從自己被授予某些權利的考慮也同意那種權力。政治家的任務從來就是根據社會秩序的變化和發展去重新規范這些權利。新的條件向政府和管理政府的人提出新的要求。

比如，我作為紐約州的州長，在旨在撤銷紐約州警察廳長職務的公訴程序中，曾經堅持認為，在現代的條件下，公職人員僅只避免違法犯罪是不夠的。他還有一項積極的責任。我講的實質含義是，如果他取得大量金錢，如經控告，就有必要講清楚這筆財富的來源。從這個意義上講，這筆財富就帶有為公眾所關心的性質。我當時說過，在財務上，大眾公仆比普通公民更要求具有剛正不阿的正派作風。

我覺得，通過過去四分之一世紀的立法和民意的趨向，我們正在形成一種觀點，即認為私人經濟勢力也是一種——姑且借用一個常用詞匯——公眾委托。我認為，任何個人或集團要想繼續享有這種勢力，必須取決于他們是否滿足那種委托。已經攀登上美國經濟生活高峰的人，最能體會這一點；令人高興的是，其中許多人已在敦促這一偉大社會契約具有此種約束的性質。

這一契約所規定的條件，一方面可以追溯到我們合眾國的誕生，另方面也完全適應于當前的新的經濟秩序。

凡人都具有生活的權利；而這指的是，他也有權謀求舒適的生活。他可以由于懶惰或犯罪而放棄實施這種權利；但是不能否定掉他的這種權利。我們實際上沒有饑饉或糧荒；我們的工農業結構能夠生產得敷敷有余。我們的政府職能，不論是正式的和非正式的，政治的和經濟的，都對每個人負有責任，應該給他們提供條件，使他們通過自己的勞動，從總的財富中取得足以滿足其需要的一份。

凡人都享有對其本人財產的權利；這指的是，最充分地保證他享有儲蓄安全的權利。否則，人們就無法度過那些依常理不能勞動的時期：童年、疾病、晚年。談到財產，這項權利是首要的；其他涉及財產的權利都必須服從于它。如果，按照這一項原則，我們必須限制投機倒把、操縱市場、甚至金融家的活動，我認為我們必須作為必要而接受這種限制，目的不是去妨礙個人主義，而是去保護個人主義。

這兩項條件主要必須由那些個別的人予以滿足，這些人自稱并實際控制著主宰我們工業生活如此重大一部分的那些大工業和金融組合。他們要當的不是普通的企業家，而是財產的主宰。我并不打算說什么產生這些主宰的制度是荒謬的。我很清楚，他們一定能夠無畏地和得力地承擔起同這種權勢俱來的責任。許多開明的企業家本來就理解這一點，所以我這一聲明基本上不過是老生常談，唯獨有一點含義需得補充說明。

這一點含義，簡言之，就是金融界和工業界的負責人必須同心協力達到共同目標，而不能各行其是。他們必須在必要的地方犧牲這種或那種個人的利益；通過相應的自我克制來謀求普遍的利益。正是在這一點上，政府的正式職能——即政治職能——可以發揮其作用。為了達到同心協力達到共同目標，只要獨行其是的人、競爭不講道德的人、投機不顧后果的人、伊什梅爾或者與大家作對的英薩爾，只要他們拒絕合作來謀求公益，看來又打算把工業引回到無政府狀態，要求政府出面加以限制就是適宜的。同樣，如果作為一個集團，他們運用集體的力量去損害公益，政府也必須迅速出面來保護公眾的利益。

政府應該只是作為最后的手段才去運用經濟調節的職能；除非在高度的責任感驅使之下，在政府提供了盡可能的幫助和平衡作用之后，私方的主動努力已經最終失敗，不宜輕易運用。迄今為止，由于還沒有嘗試，也就談不上最終失敗；因此我還不愿貿然假定我國國民已經無力應付當前的情勢。

這最高契約的終極目的在于保證自由和爭取幸福。在過去的一個世紀里，我們在這兩方面都有很多的教訓。我們都知遭，個人自由和個人幸福是毫無意義的，除非兩者都符合“于己有利必須于人無害”的原則。我們都知道，那些古老的“切身權利”，即閱讀、思考、言論和選擇生活方式的權利，無論如何都必須受到尊重。我們都知道，剝奪其他人的這些基本權利的行動自由是不在任何契約的保護范圍之內的；而政府在這方面就是要保持一種平衡，使一切個人都可以參與，只要他愿意參與；一切個人都可以得到平安，只要他愿意平安；一切個人都可以取得同他的能力相適應的權力，只要他承擔隨之而來的義務。

這一切都是細水長流的事。眼前有什么目標，就馬上要求拿出保證取得結果的現成計劃，這種人的簡單無知實在是再明顯也不過了。人類所追求的事并不如此簡單。管理政府包括制訂政策，以及應用政治技巧去盡可能實施政策而又同時獲得普遍擁護這樣一種藝術；要善于規勸、領導、有所犧牲和不斷地進行教育，因為政治家最偉大的責任就在于教育。然而，在我剛才談到的事情上，我們的學校是嚴峻的，我們學得也是很快的。這樣學到的教訓一定不要忘記，即使在投機市場好轉的精神麻木狀態也不要忘記。我們必須爭取到達不可能再發生蕭條的時代；而如果這就意味著犧牲掉通貨膨脹性繁榮中來之甚易的利潤的話，那就犧牲掉它罷；犧牲了只有好處。

對美國的信心，對我們的個人負責傳統的信心，對我們制度的信心，對我們自己的信心，都要求我們認識這古老社會契約的新目的。我們將要達到這些新的目的，正像我們對于杰斐遜在1776年為我們設想的，杰斐遜、羅斯福和威爾遜努力爭取實現的那個明顯的烏托邦盡到了我們的責任一樣。我們必須做到這一點，不然的話，我們大家都會被共同失敗所引起的悲慘浪潮所吞沒。但是，失敗并不是美國的習慣；讓我們在偉大的希望的激勵下肩負起我們共同的重擔吧！