江必新[1]

黨的十八大報告提出要“進一步深化司法體制改革，堅持和完善中國特色社會主義司法制度，確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權”。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）強調要“深化司法體制改革，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，維護人民權益，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”。這是未來一個時期人民法院審判工作體制與機制改革的總綱領。

一 讓審判主體切實依法獨立地行使職權并承擔審判責任

深化審判體制與機制改革，核心任務是確保審判機關依法獨立公正行使審判權。而讓審判機關依法獨立公正地行使審判權，也是讓審判主體依法獨立地承擔審判責任。

（一）將司法審判權切實納入中央事權的范圍

我國是單一制國家，司法職權是中央事權。考慮到我國將長期處于社會主義初級階段的基本國情，將司法機關的人財物完全由中央統一管理，尚有一定困難。應該本著循序漸進的原則，逐步改革司法管理體制，先將省以下地方人民法院人財物由省一級統一管理。地方各級人民法院和專門人民法院的經費由省級財政統籌，中央財政保障部分經費。探索與行政區劃適當分離的司法管轄制度。司法管轄包括司法機關對案件的地域管轄、級別管轄和專屬管轄。司法機關按行政區劃設立，管轄所屬行政區劃內的案件，容易受到地方保護主義的干擾。同時，我國地區間發展不平衡，各地司法機關承擔的業務量也有較大差距。應該在現行憲法框架內，探索與行政區劃適當分離的司法管轄制度，例如設立知識產權等專門法院審理容易受干預的案件，或可以通過提級管轄、集中管轄，審理行政案件或者跨地區民商事、環境保護案件。

（二）切實將審判責任落實到審判人員個人身上

《決定》指出：“改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責任制，讓審理者裁判、由裁判者負責?！辈豢煞裾J，一些地方仍不同程度存在司法行政化的問題。主要表現在：判審分離，審者不判、判者不審；審判工作內部層層審批，權責不明，錯案責任追究難以落實；上下級法院之間的行政化請示和報批，影響審級獨立。這就要求我們應遵循司法規律，著力健全司法責任制，理順司法權與司法行政事務權、司法權與監督權的關系，健全權責統一、權責明晰的司法權力運行機制。建立主審法官、合議庭辦案責任制，讓審理者真正行使裁判職權，同時也切實承擔審理和裁判的責任，做到有權必有責、用權受監督、失職要問責、違法要追究。改革審判委員會制度，審判委員會主要研究案件的法律適用問題，推進院長、副院長、審判委員會委員或審判委員會直接審理重大、復雜、疑難案件。

（三）徹底去除導致違法辦案的內外因素

人民法院貫徹依法獨立公正行使審判權的原則，除必須解決內部不良因素外，還必須堅決抵制各種形式的地方和部門保護主義，堅決排除權力、金錢、人情、關系等一切法外因素的干擾。讓全體法官養成敢于堅持原則、敢于堅持真理、敢于依法辦案、敢于擔當責任的職業品格。讓各級法院的院長、副院長、審判委員會委員、庭長和副庭長堅決支持合議庭和獨任庭依法公正審理案件，上級法院應堅決支持下級法院依法獨立公正行使審判權。

（四）把法院內部的管理權監督權關進制度的籠子里

應當說，強化院長、庭長的管理和監督職責，對于提高審判質效具有諸多積極作用。但管理權和監督權同樣可能被濫用，同樣可能出現缺位、越位和錯位的問題。因此，必須強化對管理權、監督權的制約。一是深化院長、庭長審判管理職責改革。院長、庭長的審判管理職責應集中在對相關程序事項的審核批準、對綜合性審判工作的宏觀指導、對審判質效進行科學管理以及排除不良因素對審判活動的干擾等方面。二是建立法院內部審判管理權全程留痕的制度。加強對院長、庭長行使審判管理權的約束和監督，防止審判管理權的濫用。三是完善法院內部的各種考評制度。人民法院內部的各類考評指標和考評制度應以確保公正高效審判為目標，任何違背司法基本規律的考評指標和考評數據，只能加劇法院內部的行政化，加重法官的負擔，加重當事人的訴累，影響裁判的真實質量，降低司法的整體效率。

二 讓審判人員富有公正、廉潔、勤勉司法的能力

提高審判人員公正、廉潔、勤勉司法的能力，是司法改革的一項重要內容。應重點解決制約司法能力提高的深層次問題。

（一）認同法官職業的特殊性

目前，我國審判人員的招錄、遴選、培養、任用等實行與普通公務員相同的模式，這不利于司法審判隊伍的專業化和職業化。我國80%的案件在基層，80%的司法人員也在基層，基層審判機關職數少，基層法官職級低、待遇差、發展空間有限，不利于提升專業素質，也不利于保證辦案質量。為此，應認同法官職業的特殊性，突出法官的辦案主體地位，健全有別于普通公務員的法官專業職務（或技術職稱）序列。法官職業的特殊性不是指法官應當享有法外特權，而是指審判具有區別于其他國家職能的特定屬性，并且這些屬性對法官具有特殊的要求；是指應通過多方面的制度設計確保其地位的中立性，確保其不受權力、金錢、人情、關系的干擾。認同法官職業的特殊性，同時也意味著全體法官要不斷強化崇尚法治、忠于法律、嚴格執法的信念，不斷提高熟練掌握法律、準確理解法律、正確適用法律的能力，始終堅持“以事實為根據，以法律為準繩”的原則，不得以任何理由突破法律底線，杜絕任何超越法律、歪曲法律以及其他違法枉法裁判現象的發生。審理每一起案件，都要貫徹認定事實清楚、適用法律正確、處理結果公正、審判程序合法、法律文書規范的基本要求，確保裁判經得起法律和歷史的檢驗。

（二）用制度和機制體現法官職業的特征

《決定》要求“建立符合職業特點的司法人員管理制度，健全法官、檢察官、人民警察統一招錄、有序交流、逐級遴選機制，完善司法人員分類管理制度，健全法官、檢察官、人民警察職業保障制度”。應遵循審判工作規律和干部管理規律，按照“正規化、職業化、專業化”的標準，逐步建立起分類科學、結構合理、職責明晰、管理規范的制度體系。明確法官、審判輔助人員和司法行政人員等不同人員的崗位職責、法律地位以及責權關系，結合工作要求和崗位職責等因素，科學設置各類人員職級比例和職數編制。完善法官單獨職務序列制度及配套措施，推進書記員、司法警察的職務序列管理，健全審判輔助人員、司法行政人員管理措施。

（三）建立開放、透明并具有競爭性的法官選任機制

通過推動相關立法的完善，進一步嚴格不同審級法官的任職條件。針對不同審級法院的法官設置不同的任職條件（包括任職時間），實行法官逐級遴選制度。完善并落實法官逐級遴選機制，逐步實行上級法院法官從下級法院法官中選拔。進一步擴大法官遴選范圍，注重從律師群體及其他法律實務部門且具有基層工作經歷的人員中選拔法官，吸引社會上的優秀法律人才加入法官隊伍。優化法官選任程序和方式，建立開放、透明并具有競爭性的法官選任機制，切實保證選準選好法官人才。

（四）加大對法官及其他工作人員的在職培訓力度

高度重視對法官及法院其他工作人員的司法綜合能力培養，全面提升做好新形勢下群眾工作能力、維護社會公平正義能力、新媒體時代社會溝通能力、信息化技術應用能力，著力提高駕馭庭審、認定事實、適用法律、化解矛盾的能力。完善法官培訓制度，健全法官培訓機構，保障法官培訓經費。嚴格保證預備法官的培訓時間，建立健全專業審判崗位任職資格和崗前培訓制度，適度延長法官任職及晉級的脫產培訓時間。改進培訓方式，豐富培訓內容，充分運用網絡培訓、在職培養、續職培養、聯合培養、交流掛職和定期輪訓、專題培訓等形式，拓寬法官成才平臺。加強對青年法官的培養，不斷壯大專家型法官隊伍。

（五）加大法官履職的職業保障力度

從職業特點看，法官既要精通法律專業知識，又要有一定的工作經驗和社會閱歷，只有通過國家司法資格考試和公務員考試，并從事一段時間的法律工作，才能被任命；從職業風險看，當前我國正處于社會矛盾凸顯期，矛盾的對抗性、敏感性增強，法官的職業風險增大?，F有的保障制度沒有體現其職業特點和職業風險，不利于推動隊伍的專業化、職業化、正規化建設。按照責權利相統一的原則，在嚴格法官隊伍任職條件，強化辦案責任的同時，應為法官依法公正履職提供必要的職業保障。

三 讓審判權力受到更加理性、更加有效的監督

“加強和規范對司法活動的法律監督和社會監督”同樣是司法體制和機制改革的重要內容。應重點把握好以下幾個方面。

（一）將審判權裝進程序法制的籠子里

程序法制包含著公開、公正、公平和參與等現代民主精神。訴訟中任何實體問題要得到持久、規范、有效的解決，必須借助于正當程序。應不斷提高訴訟程序的正當化水平，使審判權受到更加理性和更加有效的監督制約。進一步規范查封、扣押、凍結、處理涉案財物的司法程序，確保公民和組織的合法財產權利不受侵犯。嚴格規范減刑、假釋程序，確保減刑、假釋權的公正行使。

（二）讓審判權在充足的陽光下運行

《決定》指出：“推進審判公開、檢務公開，錄制并保留全程庭審資料。增強法律文書說理性，推動公開法院生效裁判文書。”為此，人民法院審理案件，除法律規定不應公開的以外，都應公開審判。庭審是審判的中心環節，是訴訟雙方通過舉證、質證、辯論主張權利的平臺。庭審全程同步錄音錄像，并入卷存檔，不僅有利于規范審判人員的審判行為，促進訴訟參與人員依法行使權利，也有利于為上訴審、監督審評判案件是否公正審理、原審法院和審判人員是否違反法定程序提供原始資料和客觀依據。最高人民法院已經開設“中國裁判文書網”，逐步實現四級人民法院依法可以公開的生效裁判文書全部上網。

（三）把監督權交給訴訟參加人

當事人的監督是最有效的監督。擴大訴訟當事人的程序性權利，是加強和規范對司法活動的法律監督和社會監督最有效的辦法?！稕Q定》指出：“完善人權司法保障制度?！薄巴晟坡蓭焾虡I權利保障機制和違法違規執業懲戒制度，加強執業道德建設，發揮律師在依法維護公民和法人合法權益方面的重要作用?！币瀼貒易鹬睾捅Ｕ先藱嗟脑瓌t要求，切實保證當事人依法自由表達訴求，充分陳述理由，適時了解審判進程，批評、控告侵犯訴權行為等權利。尊重當事人的程序選擇權，對依法可以由當事人自主或協商決定的程序事項，應當盡量讓當事人自主或協商決定。加強對法律適用的解釋、程序問題的釋明和裁判活動的說理，裁判文書應全面回應當事人提出的主張和意見，具體說明法院采納或不采納的理由及根據。在訴訟過程中，對當事人提出的申請或質疑，應及時給予回應并說明理由。切實保障律師執業的權利，發揮律師在依法維護公民和法人合法權益、監督審判權正確行使方面的重要作用。

（四）給審判權行使者戴上責任“緊箍咒”

根據審判工作實際情況，明確錯案的認定標準，并以此為基礎建立科學合理的錯案評價體系。建立健全錯案問責機制，確定問責的相關程序，明確不同情形以及不同辦案行為的相應責任。一方面，要避免過度追責帶來的負面效應；另一方面，一旦確立了問責的標準、條件和程序，就應嚴格執行。成立吸收有關機關、部門和社會組織的人員參與的法官選任委員會、懲戒委員會，制定公開、公正的選任、懲戒程序，確保政治素質高、職業操守好、業務能力強的優秀法律人才進入法官隊伍，確保違法違紀行為及時得到應有懲戒。

（五）為審判權涂上濃厚的“防腐劑”

以審判權運行為核心，繼續構建符合審判規律的廉政風險防控機制，強化司法巡查、審務督察以及在審判執行部門設立廉政監察員等內部監督措施，切實加強對審判權運行的制約和監督，確保公正司法、廉潔司法。

四 讓訴訟程序更加符合公正、高效審判的規律

健全司法權力運行機制，必須讓訴訟程序更加符合公正、高效審判的規律。主要應處理好幾個關系。

（一）正確處理庭審程序與審前程序的關系

在很多國家，審前程序除了為正式的庭審程序作準備之外，更多的是被當作一個化解爭議的過程。例如，美國只有3%左右的案件進入正式庭審程序，97%的案件在審前程序中被化解。正確處理庭審程序和審前程序的關系，不能只把審前程序作為一個準備環節。在審前程序中，通過法院組織、引導當事人親歷訴答、證據公示、爭點整理等各個環節，促使當事人溝通交流，盡量使當事人達成和解，將糾紛化解于正式審理之前，從而提高訴訟效率。

（二）正確處理調解與裁判的關系

充分發揮調解和裁判兩種方式各自的作用和優勢。對雙方當事人均有調解意愿且有調解可能的糾紛、家庭與鄰里糾紛、法律規定不夠明確以及簡單按照法律處理可能失之公平的糾紛，應當在充分尊重雙方當事人意愿的情況下，優先用調解方式處理。對當事人不愿調解或者有必要為社會提供規則指引的案件糾紛，應當在尊重當事人處分權的前提下，注重采用判決的方式。

（三）正確處理能動性與被動性的關系

司法具有“不告不理”和“有請方裁”、“有求才應”的特點。但是，一味強調司法的消極被動性，不僅使司法的社會效果難以彰顯，而且使司法人員在出現疑難案件時束手無策。尤其遇到法律文本或規范出現模糊、不確定或空白漏洞的時候：不僅使當事人各方難以在訴訟過程中保持真正的平等地位，而且使弱者的權利往往得不到有效救濟；不僅使人民法院服務大局的職能作用難以發揮，而且使當事人常常難于服判息訴，造成“案結事不了”的上訪、鬧防和纏訪。正確處理二者的關系，要求充分發揮司法的能動作用。但是能動司法必須保持必要的限度，能動主體必須保持高度的自律和自我克制：必須恪守司法的職權范圍；必須遵循司法的運行規律；必須尊重當事人的訴訟權利；必須防止司法權的濫用；必須與司法職能具有必要的關聯；必須具有科學務實的態度。

（四）正確處理程序公正與實體公正的關系

總體而言，實體公正和程序公正是統一的，實體公正的實現需要程序公正來保障，只有實現程序公正才能夠最大限度地保證辦案的質量，最終達到實體公正的目的。人民法院在審理案件中不僅需要在每一起司法案件中公正平等對待任何一方當事人，也要通過審判使法律體現的公平正義在每一起司法案件裁判或者處理中實現。實踐中，“讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”，首先應當從保障程序公正做起。程序公正要求法官必須站在中立的立場上審理案件，堅持司法公開，充分聽取各方當事人的意見，不能偏袒任何一方當事人。程序公正雖是外在的形式上的公正，但這種公正對于當事人以及廣大人民群眾而言是看得見、可感受的公正?？梢哉f，沒有程序公正就難有實體公正。但無實體公正的程序公正也沒有實在價值。因此，要在實現程序公正的基礎上，實現實體公正的最大化，即盡可能對當事人實體權利義務作出客觀、公正的裁判或處理。

五 讓司法裁判更加具有權威性、確定性與執行力

使司法權的運行實現其應有的目的，必須讓司法裁判更加具有權威性、確定性和執行力。

（一）科學配置審判資源與職責

《決定》要求“優化司法職權配置”。要抓住中央推進新一輪司法改革的有利時機，通過深化司法體制與機制改革，優化司法職權配置，健全司法權力運行機制。明確四級法院職能定位，探索充分發揮一審法院明斷是非定分止爭、二審法院案結事了、再審法院依法糾錯、最高人民法院保證法律統一正確實施的職能。進一步規范和落實上下級法院的審級監督，確保審級獨立。理順各級法院、各審判主體、院庭長與審判人員的關系，逐步形成法官依法獨立公正行使職權的條件。積極配合中央有關部門健全司法權力分工負責、互相配合、互相制約機制，加強和規范對司法活動的法律監督和社會監督。

（二）進一步完善審級制度

我國實行“二審終審”制度，任何一個案件最多經過二級審理后即應獲得終局的效力。面對當前新的形勢和情況，現行審級制度確實存在著一些困難和問題，難以適應我國經濟社會發展的需要。筆者認為，應當建立以有條件的三審終審和小額案件一審終審為輔的訴訟制度，這樣既為依法糾錯留下必要的空間，又確保判決的終局性和穩定性。

（三）科學設定再審準入條件

上訴審程序是普通救濟程序，再審程序是為補充現行審級制度不足而設立的特殊救濟程序。雖然請求再審與提起上訴是相近似的法律救濟手段，但兩者的區別十分明顯。再審的對象是已確定裁判，申請再審程序是一種特殊的救濟程序；而上訴針對的是未確定裁判，上訴審程序是常規的救濟程序。在當事人可以同時尋求上訴和申請再審救濟情況下，應當促使當事人首先使用常規救濟手段，只有在窮盡常規救濟手段仍未得到應有救濟時，才允許有條件地使用申請再審這一特殊的救濟手段。為了實現實體正義與程序正義，應該將再審程序與正常的訴訟程序進行適當區分，進入再審程序的法定事由不應和正常訴訟程序一樣全面、系統，應該對再審程序的啟動設置較高的“門檻”，使得司法實踐中再審案件的比例被控制在一定的范圍內。如果將兩審終審改為三審終審，進入再審程序的條件就應當更加嚴格。原則上，任何案件經過一次再審程序后，人民法院的訴訟程序就應當終結，該再審判決應當具有終局的效力。

（四）對涉訴上訪進行分而治之

《決定》指出：“改革信訪工作制度，實行網上受理信訪制度，健全及時就地解決群眾合理訴求機制。把涉法涉訴信訪納入法制軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結制度。”為此，對信訪問題應進行分類處理。凡是屬于人民法院管轄的事項，均不宜納入信訪程序予以處理；凡是人民法院正在審理或經過法定程序后已經作出終局裁判的案件，也不宜作為信訪案件處理。

（本文原載于《中國黨政干部論壇》2014年第1期）

注釋

[1]江必新，最高人民法院黨組副書記、二級大法官。