李少平[1]

新一輪司法體制改革正在黨中央的堅強領導下積極有序推進，改革的力度、深度、廣度前所未有，黨中央對司法改革的重視程度也是前所未有，理論界、實務界乃至社會上對此高度關注，全國法院熱切期盼。大家普遍關心這一輪司法改革是在什么樣的時代背景下展開的，要解決哪些問題，改革的重點問題有哪些，具體又將如何推進，改革目前進展如何。本文將就深化司法體制改革的基本認識、進展情況和若干重大問題進行研究。

一 關于深化司法體制改革的基本認識

（一）深刻把握深化司法體制改革的時代背景

改革開放36年來，我國經濟平穩較快發展，綜合國力大幅提升，2013年國內生產總值達到56.9萬億元，進出口總額突破4萬億美元，經濟總量已躍升到世界第二位，我國經濟、政治、文化、社會、生態文明建設各方面取得了巨大成就。[2]據調查，中國對世界經濟發展的貢獻率已經達到了27.5%，而美國是15%。[3]與此同時，也必須清醒地認識到，雖然我國仍處于發展的重要戰略機遇期，但前進道路上也面臨各種風險和挑戰，國際局勢錯綜復雜，綜合國力競爭空前激烈，國內改革發展穩定任務日益繁重，發展中不平衡、不協調、不可持續問題依然突出，在經濟結構調整和社會轉型過程中，人民內部矛盾和其他社會矛盾凸顯，我國仍處于對敵斗爭復雜期、社會矛盾凸顯期、刑事案件高發期。我們黨認識到，要解決黨和國家事業發展面臨的一系列重大問題，不能僅僅依靠GDP的增長，必須通過全面深化改革，完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化；必須找到一條能夠確保黨和國家長治久安的治國理政道路和方式，把法律作為治國之重器，把法治作為國家治理體系和治理能力的重要依托。

當前，全面建成小康社會已經進入決定性階段，改革進入攻堅期和深水區，要發展社會主義市場經濟，解決制約持續健康發展的種種問題，維護公平、開放、透明的發展環境離不開法治；要保障人民民主，解決人民群眾最關心的教育就業、收入分配、社會保障、醫藥衛生、住房消費等方面突出問題離不開法治；要構建社會主義和諧社會，解決促進社會公平正義、完善互聯網管理、保障食品藥品安全、創新社會治理、維護社會穩定等方面的難題離不開法治；要堅決懲治腐敗、消除特權、反對四風離不開法治。只有全面推進依法治國，把法治作為治國理政的基本方式，充分發揮法治的引領和規范作用，運用法治思維和法治方式解決各種社會矛盾和問題，才能確保我國社會在深刻變革中既生機勃勃又井然有序。

在全面推進依法治國的進程中，深化司法體制改革是保證公正司法、提高司法公信力的必然要求，是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要方面，是建設中國特色社會主義法治體系的強大動力。黨的十八屆三中全會就司法改革任務作出重大部署，十八屆四中全會又專題研究依法治國，作出《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱四中全會《決定》），就深化司法改革提出不少新觀點和新舉措。黨中央對法治建設、對司法工作、對司法改革的重視達到了前所未有的戰略高度，深化司法體制改革被置于全面推進依法治國的時代背景之下，正面臨承前啟后、繼往開來的歷史最好機遇。只有把深化司法體制改革放到全面推進依法治國的大背景下，放到黨和國家長治久安的大局中，放到建設中國特色社會主義法治體系的總體布局中，才能堅定我們推進司法改革的信心，增強改革的責任感、使命感和緊迫感。

（二）深刻把握深化司法體制改革的問題導向

近年來，人民法院忠實履行憲法和法律賦予的職責，堅持司法為民公正司法，依法審理了大量案件，有效化解了大量矛盾，隊伍素質有較大提高，各項工作取得新進展。2009年以來，全國法院受理案件在1100萬件以上；2013年地方各級人民法院審結、執結1294.7萬件，同比上升4.4%，最高人民法院審結案件9716件，同比上升1.6%。[4]總體而言，人民法院司法為民、公正司法為建設平安中國、法治中國作出了積極貢獻，成效應予以充分肯定。但我們也必須清醒地認識到，當前司法不規范、不嚴格、不透明、不文明的現象較為突出，一些地方司法不公、司法不廉，引起人民群眾強烈不滿。其中有些問題與司法體制機制的不合理、不科學有關。

從法院內部環境看。一是司法資源配置不合理，全國法院總體上案多人少矛盾突出。2013年全國法院審結、執結案件為1294.7萬件，比2006年增長51.33%，但法官數量多年來沒有較大增長，像北京朝陽、廣東東莞等基層法院法官年均辦案二三百件，辦案壓力非常大。與此同時，大量具有法官身份的人員沒有充實到審判一線，許多地方忙閑不均情況也比較突出。二是司法廉潔問題突出，存在人情案、關系案和金錢案。2013年，全國各級法院共查處利用審判、執行權力違紀違法的工作人員381人，其中追究刑事責任101人。[5]個別案件嚴重不公，少數案件甚至存在以權謀私情況，在社會上產生了很不好的影響，對司法公信力產生了嚴重的損害。三是司法職權配置不合理，審判權運行機制不科學。一些法院司法行政化問題突出，案件層層請示、層層審批，審者不判、判者不審；一些法院內部監督制約機制不完善，審判權缺乏有效監督；審級關系有待進一步規范，高級人民法院、最高人民法院的監督指導作用有待進一步加強，審判委員會、人民陪審員等制度作用發揮得不理想；一些地方司法公開程度不夠，司法透明度不高。四是隊伍素質參差不齊，職業化建設不足。法官長期以來被等同于普通公務員管理，沒有建立符合司法職業特點的法院人員管理制度和司法職業保障制度，法院人員正規化、專業化、職業化程度不足。總體而言，人民群眾日益增長的司法需求與司法資源和司法能力不足的矛盾，已經嚴重影響和制約人民司法事業的科學發展，到了不改革就難以適應發展需要的地步。從法院外部環境看，主要是確保人民法院依法獨立公正行使審判權的體制機制還不完善，法院人財物受制于地方，辦案受外部各種因素干擾較多，容易影響和妨礙司法公正。少數領導干部法治意識淡薄，把司法機關當成自己的下屬機構，發號施令，插手干預司法個案。

深化司法體制改革，就是要始終堅持問題導向，緊緊抓住當前一些地方司法不公、司法不廉等人民群眾反映強烈的突出問題，對癥下藥、標本兼治、綜合施策，從體制機制上給人民法院依法獨立公正行使審判權提供制度保障，著力提升司法公信力。

（三）深刻把握深化司法體制改革的基本要求

深化司法體制改革事關司法管理體制、司法權力、司法資源的重大調整，政治性、政策性、法律性強，涉及面廣，情況復雜，要確保深化司法體制改革有方向、有步驟、有秩序地向前推進，需要把握以下基本要求。

一是必須堅持一切從中國國情出發。中國特色的核心要求就是走中國自己的路，而不能照搬照抄。在改革過程中，既要充分吸收借鑒域外法治建設和司法文明發展的優秀成果大膽探索，不搞自我封閉；又要堅持立足中國國情，不照搬照抄外國司法制度，偏離社會主義方向，不超越經濟社會發展階段盲動冒進，把改革的進度和力度與社會可承受程度統一起來。改革要正確處理堅持黨的領導和保障人民法院依法獨立行使審判權的關系，不能削弱甚至否定黨的領導，必須在黨的領導下推進改革，確保改革的正確方向。

二是必須尊重司法規律。司法活動有其固有的規律性，我國的司法制度與其他國家相比，有差異也有共性。司法體制改革必須嚴格遵循審判權作為判斷權和裁決權的權力運行規律，彰顯審判權的中央事權屬性，充分體現審判權獨立性、中立性、程序性和終局性特征，充分體現權責統一、權力制約、尊重程序的要求。

三是必須積極穩妥推進。此次改革涉及面廣，任務艱巨，直接觸及司法體制的深層次問題，直接打破現有利益格局，下決心破除妨礙司法事業科學發展的制度藩籬，必須依法、積極、穩妥、有序推進。改革必須依法進行，于法有據，需要修改法律法規的，要在法律法規修改后推開，重要改革舉措需要得到法律授權的，要嚴格按照法定程序進行。對于省級人財物統管、法官員額制等重大改革探索，必須反復研究論證，精心統籌謀劃，穩妥有序推進，設置必要的過渡期和過渡方案，確保人心不散、隊伍不亂、工作不斷。對于司法公開等已經把握準的任務要積極推進，盡快取得成效。此外，還要注意改革的系統性、整體性、協同性，堅持全面整體推進與重點領域突破相結合。

四是必須堅持頂層設計和試點探索相結合。司法體制改革事關全局，政治性、政策性強，涉及司法體制和權力運行的重大調整必須加強頂層設計，必須加強統籌規劃，不允許各行其是。同時要尊重地方首創精神，鼓勵下級法院在中央統一安排部署下先行先試，及時總結試點經驗，推動制度創新。需要強調的是，并不是每一項試點都能完全成功，甚至有些問題只有在試點中才能發現，因此在司改試點工作中要允許出現問題，允許試錯。試點工作尤其要注重實證研究，把實證研究作為科學決策的重要參考，逐步探索形成一套科學、務實、有效的司法改革方法論。

二 關于當前深化司法體制改革進展情況

黨的十八屆三中全會以來，深化司法體制改革工作已經取得階段性進展，大致包括中央深化司法改革和人民法院推進司法改革兩個層面。

（一）中央深化司法改革層面

2013年12月30日，中央成立了由習近平同志任組長的中央全面深化改革領導小組（以下簡稱中央深改組），下設6個專項小組，負責全面深化改革的總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實，這是我國改革開放以來設立的最高級別的改革領導機構。司法體制改革工作主要由6個專項小組當中的社會體制改革專項小組牽頭推進，對外又稱中央司法體制改革領導小組（以下簡稱中央司改領導小組）。中央深改組與中央司改領導小組均下設辦事機構，分別簡稱中央改革辦與中央司改辦。

中央深改組成立以來，已經召開了7次全體會議，其中與司法改革緊密相關的有4次，充分顯示出黨中央對司法改革的重視程度。2014年1月22日，中央深改組召開第一次全體會議，審議通過《中央有關部門貫徹落實黨的十八屆三中全會〈決定〉重要舉措分工方案》，明確了三中全會《決定》中需要由中央有關部門組織貫徹實施的336項重要舉措。2014年2月28日，中央深改組召開第二次全體會議，審議通過了《關于深化司法體制和社會體制改革的意見及貫徹實施分工方案》，明確了深化司法體制改革的目標、原則，確定了85項司法改革舉措。

根據中央關于重大改革事項先行試點的要求，中央決定就完善司法人員分類管理、完善司法責任制、健全司法人員職業保障、推動省以下地方法院檢察院人財物統一管理4項改革，選取上海等6省市作為第一批中央司改試點地區先行先試。2014年6月6日，中央深改組召開第三次全體會議，審議通過了《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》（下稱《框架意見》）和《上海市司法改革試點工作方案》，同時還審議通過了《關于設立知識產權法院的方案》。7月15日，孟建柱書記主持召開司法體制改革試點工作會議，對如何科學推進司改試點工作提出了明確要求。為及時了解試點中的問題，指導試點工作有序推進，孟建柱書記親自帶隊，先后到廣東、上海、吉林等試點地區調研，聽取一線干警、專家學者和律師代表對司改工作的意見建議。9月25日，中央政法委召開司法體制改革試點工作推進會，組織部分省區市交流了推進試點工作的經驗，并對如何分批次推進司改試點工作提出要求。針對試點中存在的突出問題，10月10日，孟建柱書記主持召開了中央司改領導小組專題會議，聽取了“兩高”黨組關于司改試點工作中幾個重要問題的匯報，并作出重要指示。11月4日，孟建柱書記在湖北武漢召開的全國政法委書記座談會上，就扎實推進司法體制改革再次作出重要指示。

四中全會《決定》就全面推進依法治國、深化司法體制改革等提出了一系列重大改革舉措。2014年10月27日，中央深改組召開第六次全體會議，習近平總書記在會上要求，四中全會改革舉措“應當納入改革任務總臺賬，一體部署、一體落實、一體督辦”。此后中央印發了貫徹實施分工方案，中央有關各單位正抓緊結合本部門職責，對照任務清單，抓緊制定實施方案，努力推動改革任務不折不扣完成。12月2日，中央深改組召開第七次全體會議，審議通過了《最高人民法院設立巡回法庭試點方案》和《設立跨行政區劃人民法院、人民檢察院試點方案》，并建議根據會議討論情況進一步修改完善后按程序報批實施。

（二）人民法院推進司法改革層面

黨的十八屆三中全會召開后，最高人民法院迅速組織專門力量，結合三中全會精神，啟動了《人民法院第四個五年改革綱要（2014—2018）》（以下簡稱《四五改革綱要》）的起草工作。

2014年1月6日，最高人民法院調整了院司法改革領導小組，由周強院長親自擔任組長。2月16日，最高人民法院司法改革領導小組召開第一次全體會議，審議通過了最高人民法院關于貫徹實施《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的分工方案。7月3日，最高人民法院在吉林省長春市召開第一次“司法改革試點地區法院座談會”，聽取了試點地區法院的工作進展和意見建議。7月9日，最高人民法院在“濟南會議”上正式發布了《四五改革綱要》，針對8個重要領域，提出了45項改革舉措，并分解為50項改革任務。7月18日，最高人民法院在上海市召開“法官工作量測算與法官員額制改革座談會”，集中研究了法官員額制度改革過程中存在的主要問題，并形成《關于穩妥推進法官員額制改革的建議報告》。

2014年7月31日，最高人民法院司法改革領導小組召開第二次全體會議，安排部署了《四五改革綱要》的推進工作。8月27日，最高人民法院在青海省西寧市召開第二次“司法改革試點地區法院座談會”，聽取了試點地區法院反映的困難和問題。

2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議作出《關于在北京、上海、廣州設立知識產權法院的決定》。10月27日，最高人民法院印發《關于北京、上海、廣州知識產權法院案件管轄的規定》；10月28日，印發《知識產權法院法官選任工作指導意見（試行）》。隨后11月6日，北京知識產權法院正式掛牌成立，12月16日廣州知識產權法院掛牌成立，標志著這項改革任務基本完成。下一步，最高人民法院將在全國人大、中央政法委、中編辦等有關部門的支持下，按照實行扁平化管理、全面探索司法體制改革的工作要求，加大督促、協調力度，按照中央部署完成知識產權法院組建工作。為貫徹落實黨的十八屆四中全會精神，按照重大改革項目先行試點的要求，最高人民法院還在中央政法委領導下，研究制定了《關于最高人民法院設立巡回法庭的試點方案》和《關于設立跨行政區劃法院、檢察院的試點方案》。

三 關于當前深化司法體制改革的重大問題

（一）推動省級以下地方法院人財物統一管理

推動省級以下地方法院人財物統一管理，是黨的十八屆三中全會作出的一項重大司法改革舉措。黨的十八屆四中全會《決定》在此基礎上，提出要進一步改革司法機關人財物管理體制。

從現行法院管理體制來看，我國3573個地方法院中，絕大多數都對應或依附于相應的行政區劃。各級法院的編制、人事、經費通常依賴和受制于地方。既然我國是單一制國家，司法權是中央事權，具有國家權力屬性，地方法院就不是地方的法院，而是國家設在地方代表國家行使審判權的司法機關。為了最大限度避免受地方保護主義影響和干擾，所有法院人財物都應當由中央統一管理和保障。世界上幾乎所有單一制國家，乃至部分像奧地利這樣的聯邦制國家，都是實行法院人財物由中央統管。考慮到我國法官、檢察官數量比較大，統一收歸中央一級管理和保障，實踐中難以做到，本著循序漸進的原則，改革司法管理體制的重點是推動建立省以下地方法院人財物的統一管理，要在“統”字上下功夫。

需要注意的是，首先，統管不是垂直管理。法院管理有自身特點，要尊重審級獨立，將統管簡單等同于垂直管理，是一種行政化思維，是錯誤的。其次，統管堅持以公開透明民主的方式展開，通過公開、公平、公正的程序機制進行統管。再次，統管不是簡單的權力的交接，也不是權力再分配。當然，省級統管涉及體制改革問題，不能一蹴而就。具體來說包括以下幾個方面。

一是推進法官的統一管理。所謂人員統管，包括編制統管、干部統管、法官統管和其他人員統管四個層次。應配合中央有關部門，推動建立省級以下地方法院法官統一由省級提名、管理并按法定程序任免的機制。今后初任法官由高級人民法院統一招錄。預備法官應接受統一培訓，由省一級法官遴選委員會統一把關，統一由省級提名并按法定程序任免。

二是推進干部的統一管理。干部管理體制改革是省級人員統管改革的難點問題。目前法院干部實行雙重管理體制，但更側重分級管理，省以下地方法院干部管理方式主要是以地方黨委為主，上一級法院黨組協管。為了避免法院人事管理受制于地方，增強法院領導干部抗干擾能力，改革提出要推動省級以下地方法院領導干部管理體制改革。對于統管方式，我們認為，改革的基本思路應立足于“統”，總體考慮是堅持黨管干部原則與尊重司法規律相結合，保持目前法院干部雙重管理體制不變，但應充分發揮高級人民法院黨組熟悉審判工作、了解法院干部的優勢，加大高級人民法院黨組干部管理權限。

三是推進財物的統一管理。這一改革的總體思路是完善與人民法院事權和支出責任相適應的經費保障體制，將法院經費保障納入中央和省級財政預算。需要強調的是，中央對這項改革的要求是確保省以下地方法院預算安排的經常性支出不低于改革前的實際水平，法院工作人員的收入水平也努力實現“托低保高”。對于計劃單列市法院，應當考慮其經費保障體制上的特殊性，在堅持省級統管的同時，在經費管理方面給予其一定的自主性。

（二）加強法院隊伍正規化、專業化、職業化建設

建設高素質法治專門隊伍，推進法治專門隊伍正規化、專業化、職業化，提高職業素養和專業水平，是黨的十八屆四中全會的重要改革內容。習近平總書記指出，建立符合司法職業特點的司法人員管理制度，在深化司法體制改革中居于基礎性地位，是必須牽住的牛鼻子。法官職業具有特殊性，此輪改革就是要立足于法官職業的特殊性，通過法院人員分類管理、法官遴選、單獨職務序列等改革，建立符合司法職業特點、有別于一般公務員的法院人員管理制度，以提高法院隊伍正規化、專業化、職業化水平。

一是推進法官單獨職務序列改革。建立符合職業特點的司法人員管理制度，關鍵是建立符合法官職業特點的單獨職務序列。當前，由于對法官職業的特殊性缺乏認同，仍然有人將建立法官薪酬制度簡單等同于給法官加工資，而沒有從加強司法職業保障、確保依法獨立行使審判權的角度考慮問題。實際上，審判權的判斷權和裁決權屬性要求法官依法獨立公正行使審判權，這是法官職業的特殊性。這一特殊性需要法律人才中的精英人才進入法官隊伍。只有建立法官單獨職務序列、給予法官充分的職業保障，才能使符合要求的人才進入并留在法院，確保他們依法獨立公正行使審判權。推進這項改革，一方面以《框架意見》有關規定為依據，在認真總結司法改革綜合試點地區的實踐經驗基礎上，探索法官專業職務與行政職級脫鉤，實行按期晉升和擇優選升相結合的法官等級晉升方式，研究制定新的法官單獨職務序列制度，改變目前依據行政職級確定法官等級的做法。另一方面，采取務實穩妥的方式，積極推動落實《法官法》有關規定，逐步建立與法官單獨職務序列配套的薪酬制度。

二是建立法官員額制。目前我國法院內部審判工作和審判事務性工作沒有科學區分，法官與審判輔助人員配比不合理，一些優秀法官不得不花很大精力從事送達、訂卷、通知開庭等事務性工作，影響了工作效率。推動分類管理要求科學確定法官與審判輔助人員的數量比例，減輕法官事務性工作負擔，建立法官員額制度是一個重大改革探索和制度創新。關于法官員額制，法官員額比例的確定、哪些人可以入額、不能入額的人怎么辦等問題需要重點探索和研究解決。我們認為，確定法官員額要因地制宜，建立在科學的數據測算基礎上。要防止法官員額比例確定后，法官的工作量陡然增加而加劇“案多人少”的矛盾，更要防止法官員額急劇壓縮后引發的優秀人才流失。最高人民法院始終要求各地必須立足各地法院實際，在重新核定各級法院人員編制、增補審判輔助人員的前提下，根據法院轄區經濟社會發展狀況、人口數量、案件數量等基礎數據，結合法院審級職能、法官工作量、審判輔助人員配置、辦案保障條件等因素，科學測算法官員額比例，并建立法官員額動態調整機制。計入法官員額的人員原則上應當配置在審判委員會和審判業務部門。在哪些人可以進入法官員額的問題上，我們認為，改革的關鍵是要盤活存量、做好增量，不能搞“就地臥倒”或“一刀切”，已具有法官身份者要統一接受考核，嚴格標準、寧缺毋濫、逐步擇優分批進入法官員額。同時應科學設置一個3～5年的改革過渡期，在過渡期內堅持“老人老辦法、新人新辦法”，既要為法官隊伍正規化、專業化、職業化建設打下良好基礎，又要確保人心不散、隊伍不亂、工作不斷。

三是完善法官選任制度。完善法官選任制度是三中全會確定的一項重要舉措，四中全會《決定》進一步細化了這項制度。目前我國法官職業門檻不高，對法官的選任等同于普通公務員招錄，沒有體現職業化特點。因此，這次改革提出要針對不同層級的法院，設置不同的法官任職條件，在省一級設立法官遴選委員會，體現公平、公正、公開的遴選原則。遴選委員會負責從專業角度提出法官人選，并將人選名單、崗位需求、任職資格、擬任人選等情況向社會公示，由組織人事、紀檢監察部門在政治素養、廉潔自律等方面考察把關，黨委按照權限審批，人大依照法律程序任免。同時建立逐級遴選制度，中級以上人民法院不再直接從應屆畢業生中招錄法官，初任法官今后一律首先在基層法院任職，上級法院的法官除可面向社會公開遴選符合條件的律師、法律學者和其他法律工作者外，原則上從下一級法院的優秀法官中遴選，打開基層法官上升通道。

四是完善法官辦案責任制和懲戒制度。黨的十八屆三中全會《決定》提出，要完善主審法官、合議庭辦案責任制，讓審理者裁判、由裁判者負責。四中全會《決定》提出，明確各類司法工作人員工作職責、工作流程、工作標準，實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制，確保案件處理經得起法律和歷史檢驗。讓審理者裁判，由裁判者負責，是司法規律的客觀要求，是避免司法行政化的必然要求，也是社會各界對法院工作的強烈期待。目前，一些法院案件內部層層請示、層層審批，審者不判、判者不審的問題比較突出，不僅難以保障司法質量，而且會引發責任不明的問題。此次改革提出完善主審法官、合議庭辦案責任制，就是要突出法官的審判主體地位，實現權責統一，真正做到誰審理、誰裁判、誰負責。最高人民法院已經在12家法院開展了審判權運行機制改革試點工作。下一步，要進一步明確主審法官、合議庭及其成員的辦案責任與免責條件，特別是科學界定合議庭成員辦案責任，既要確保其獨立發表意見，又要明確其個人意見、履職行為在案件處理結果中的責任。當然，強調主審法官、合議庭的辦案責任制，并不意味著院長、庭長就不再進行管理和監督了，而是要進一步明確院長、庭長與其職務相適應的管理和監督職責，建立獨任法官、合議庭行使審判權與院長、庭長行使監督權的全程留痕、相互監督、相互制約機制，確保監督不缺位、監督不越位、監督必留痕、失職必擔責。此外，嚴格的辦案質量負責制也必須與法官履行法定職責保護機制相互配套。我們一方面要建立法官辦案質量負責制和錯案責任倒查問責制，確保案件處理經得起法律和歷史檢驗；另一方面，對法官的問責特別是因法官依法履職行為的問責必須有相應的履行法定職責保護機制。非因法定事由、非經法定程序，不得將法官、檢察官調離、辭退或者作出免職、降級等處分。此輪改革提出要在中央和省一級分別建立以法官為主、吸收社會有關人員參與的法官懲戒委員會。懲戒委員會的組成應體現法官自治原則，以法官為主，懲戒程序的設計應體現法官職業特點，提升懲戒工作透明度，保障法官陳述、辯解、舉證、申請復議、申訴等權利，充分體現公正性。通過懲戒制度改革，實現依法及時懲戒與強化職業保障相統一，推動對法院內部監督與外部監督有機結合。

（三）優化司法管轄和司法職權配置

黨的十八屆三中全會提出：“要探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統一正確實施。”十八屆四中全會進一步就優化司法管轄體制和司法職權配置提出了一系列重大改革舉措。

一是設立知識產權法院。設立知識產權法院是黨的十八屆三中全會《決定》提出的一項重大改革舉措。目前全國知識產權審判庭有420多個，從事知識產權審判法官共計2700多名。2008年以來我們在7個高級人民法院、94個中級人民法院、104個基層法院開展了集中審理知識產權民事、行政案件試點工作。近年來，知識產權審判案件年均增長37.6%，案件增長較快，審理難度較大，國際關注度高，但是知識產權審判也存在對案件特殊性、專門性重視不夠，裁判標準不一，審理周期過長，審判效率不高等問題。設立知識產權法院有利于提升知識產權審判質效，加強對知識產權的司法保護，充分發揮司法保護的主導作用，促進我國創新驅動戰略發展。目前決定在北京、上海、廣州三地設立知識產權法院。同時，應以知識產權法院為重要“試驗田”，探索適用于知識產權法院案件審理的特有程序，同步推進人員分類管理、法官員額制、辦案責任制、扁平化機構設置和管理等司法體制改革。

二是設立跨行政區劃的人民法院。四中全會《決定》提出：“探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區案件。”這項改革是確保依法獨立公正行使審判權、完善司法管轄體制的重大制度創新。目前我國地方法院設置基本與行政區劃對應，便于明確管轄、方便訴訟。但是，近年來因城市拆遷、農村征地、環境污染、企業破產等引發的大量行政案件和民商事案件容易受到各種地方因素干擾。隨著跨行政區劃乃至跨境案件的增多，涉案標的越來越大，跨行政區劃乃至跨境當事人越來越多，案件處理結果與地方經濟社會發展和社會穩定的聯系越來越密切，一些法院所在地有關部門和領導越來越關注案件處理，甚至利用職權和關系插手、干預案件處理，不利于平等保護外地當事人合法權益，促進形成公平競爭、統一有序的市場經濟體系。行政訴訟受到的干擾更多，跨行政區劃行政案件當事人告政府勝訴更難。2013年，“民告官”的行政訴訟案件上訴率高達72.7%。這種現象嚴重影響人民法院發揮監督政府依法行政的職能作用，不利于保護當事人合法權益，損害司法公信力。這次改革提出要探索設立跨行政區劃的法院，辦理跨地區案件，有利于排除地方保護主義對審判工作的不當干擾，特別是對于破解行政案件立案難、審理難、勝訴難、執行難問題具有重要意義。

目前的改革思路主要是依托現有的鐵路運輸法院進行改造，使之成為跨行政區劃法院，主要管轄行政案件、跨區域重大民商事案件、重大環境資源保護案件、重大食品藥品安全案件、跨行政區劃檢察院提起的公益訴訟案件及上級法院指定管轄的其他重大案件。鐵路法院目前管轄的涉鐵路刑事、民事案件和審級監督關系，可以暫時保持不變，將來要構建普通案件在行政區劃法院審理、特殊案件在跨行政區劃法院審理的訴訟格局。

三是設立最高人民法院巡回法庭。最高人民法院設立巡回法庭，是四中全會《決定》提出的一項亮點舉措。省級統管和跨行政區劃的人民法院設立后，跨省的重大行政和民商事案件能否得到公正審理也引起廣泛關注。四中全會《決定》要求設立最高人民法院巡回法庭，審理跨省的重大行政、民商事案件，有利于理順省級統管后的司法管轄機制，保障涉及省級利益或跨省案件的司法公正，有效監督、指導、支持地方法院依法獨立公正行使審判權，確保中央政令暢通，推進法律正確實施，維護國家法制統一。此外，最高人民法院受理案件連續6年均突破萬件，涉訴信訪案件數量高位運行，設立巡回法庭有利于配合涉訴信訪制度改革，及時將矛盾化解在地方，減少進京上訪，有力維護首都社會穩定；有利于方便人民群眾訴訟，減輕當事人訴累；有利于合理配置最高人民法院內部職權，整合審判資源，提高審判效率，強化最高人民法院本部監督指導全國法院審判工作的職能。巡回法庭的基本定位仍是最高人民法院的派出機構，不作為一個獨立的審級和法院。巡回法庭的裁判就是最高人民法院的裁判，主要職能是辦理案件，不具有制定司法解釋、對下指導審判、協調執行工作、管理司法政務等職能。為了確保重大跨行政區劃案件能夠進入巡回法庭審理，最高人民法院還將進一步完善提級審理制度，并發布配套相關司法解釋。

四是明確四級法院職能定位。黨的十八屆三中全會《決定》提出，明確各級法院職能定位，規范上下級法院審級監督關系。四中全會《決定》進一步提出，要完善審級制度，一審重在解決事實認定和法律適用，二審重在解決事實法律爭議、實現二審終審，再審重在解決依法糾錯、維護裁判權威。我國實行四級兩審終審制，各級法院均承擔一審職能，中級人民法院以上同時承擔二審職能，各級法院同時還承擔再審職能。我們國家也沒有建立事實審和法律審相分離的訴訟制度。四級法院審理模式的同質化，決定了上下級法院職能的“同一化”，導致四級法院職能定位不清。特別是高級人民法院以上的法院將大量精力用于審理案件，不利于對下監督指導。這輪改革提出建立中國特色社會主義審判權力運行體系，必須明確四級法院在不同審級中的職能定位。一要強化基層人民法院化解矛盾的職能，逐步改變主要以訴訟標的額確定案件級別管轄的做法，科學確定基層人民法院的案件管轄范圍。完善提級管轄制度，明確一審案件管轄權從下級法院向上級法院轉移的條件、范圍和程序，確保審級獨立。二要強化上級法院的審級監督作用，同時充分發揮上級法院通過提級審理重大、疑難、復雜和新類型案件，指導類案審判工作，確保法律統一適用。嚴格規范發回重審和指令再審條件，對由中級人民法院終審而高級人民法院裁定再審案件除依法必須發回重審的以外，原則上由高級人民法院自行審理，依法糾錯，維護裁判權威。三要強化最高人民法院對全國法院統一司法尺度和監督指導的職能。不同級別法院職能定位科學、清晰、明確，才能有利于維護法制統一、尊嚴和權威，才能有利于保障公正司法、提高司法效率、提升司法公信力。

五是推動審判權和執行權相分離的體制改革試點。這是一項涉及司法職權配置的重大改革措施。“執行難”問題一直是人民群眾反應比較強烈、影響和損害司法公信力的頑癥痼疾。近年來人民法院采取各種措施比如組織開展專項活動，推行財產申報調查、限制高消費、建立失信被執行人名單曝光制度、建立“點對點”網絡執行查控機制等，一定程度上緩解了執行難。但司法實踐中，因為被執行人已經喪失實際履行能力而無法執行，申請執行人往往歸咎于法院，對司法公正產生懷疑。四中全會《決定》提出要推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點，應該說有法理基礎和現實考慮。從法理上來說，審判權是司法權力，具有判斷權和裁決權的屬性，而執行權可以分為執行裁決權和執行實施權。前者屬于司法權范疇，而后者具有行政權的性質。因此，審判權和執行權應當分離，由不同的機關或部門行使。但這種分離應當采取哪種模式，現在認識還不盡一致。我們認為，推動執行體制改革的根本目的是解決“執行難”。如果現在把執行實施權從人民法院剝離出去，交給其他部門實施，未必能切實解決“執行難”問題。在這個問題上，我們不能簡單照搬照抄其他國家的做法，必須立足中國國情，認真研究論證，積極推動試點，在反復論證、總結經驗、評估實效的基礎上，有計劃、有步驟地推開。但是在具體方案沒有明確之前，要確保法院執行工作不能散、不能亂，最高人民法院也應從更好地解決“執行難”來研究分析問題，并積極主動和有關部門協商解決問題。當前，要進一步在法院內部強化審執分立體制，加強執行指揮中心建設，健全統一管理、統一指揮、統一協調的全國法院執行工作體制。同時，要推動立法部門制定強制執行法，加快建立失信被執行人信用監督、威懾和懲戒法律制度，依法保障勝訴當事人及時實現權益，進一步有效化解“執行難”。

（四）構建開放、動態、透明、便民的陽光司法機制

司法為民是人民法院的根本宗旨。近年來，人民法院司法為民工作取得了很大成效，各地加強立案信訪窗口和訴訟服務中心建設，推廣預約立案、電子送達、巡回辦案、遠程視頻開庭等司法便民措施，不斷拓展司法公開的廣度和深度，加大司法救助力度，切實減輕群眾訴累，增強了司法公信力。黨的十八屆三中全會《決定》就深化審判公開，拓寬人民群眾有序參與司法渠道作出部署，四中全會《決定》進一步細化了有關改革舉措。

一要完善訴訟服務中心制度。當前，全國大多數法院都建立了訴訟服務中心，運行過程中均取得了很好的效果。但從目前情況來看，有的地方還不夠主動，訴訟服務中心的功能尚未充分發揮。我們認為，在完善訴訟服務中心這一制度時，應當堅持以下三點。一是訴訟服務中心是法院與社會對接的平臺，而且應是能負責任、能解決問題的平臺。二是訴訟服務中心是規范化的司法為民方式。通過訴訟服務中心建設，可以將法院與社會對接的日常活動制度化、規范化，實現訴訟服務的有序開展。三是訴訟服務中心要能承擔責任。通過制度機制建設，要形成全院對中心負責、中心對社會負責的問題解決機制，防止責任推卸和程序空轉。

二要改革法院案件受理制度。公民行使訴權的廣泛性、便捷性，是現代社會司法文明的重要標志。權利如果不具有可訴性，其價值和意義將大打折扣。同時，如果社會成員無法通過訴訟途徑解決糾紛，就會選擇私力救濟或群體抗爭的方式實現目的，更加不利于社會穩定。目前立案難是人民群眾反映強烈的問題之一。四中全會《決定》提出要改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對人民法院依法應當受理的案件，做到有案必立、有訴必理，這就意味著人民法院今后在立案環節對當事人提交的訴訟材料只進行形式審查，不再進行實質審查，實現了程序與實體相分離。立案制度的這一巨大變化，一方面會給人民群眾通過訴訟解決糾紛提供制度保障，另一方面又給人民法院工作帶來了新的挑戰。目前，最高人民法院立案庭已會同部分高級人民法院成立項目組，擬于近期在全國選擇6～8個基層、中級人民法院開展立案登記制改革試點，并結合調研和試點情況拿出具體指導意見。考慮到這項改革將對人民法院未來的審判工作產生重大影響，人民法院應當對可能存在的壓力和風險有明確預期，既要貫徹落實四中全會《決定》精神，又要穩妥有序地推進這項改革，要精確估算改革可能給各級法院審判工作量帶來的影響，如果人案矛盾加劇，要及時向黨委政府反映，積極爭取人員編制、經費保障方面的支持。要深入調查研究，明確哪些是按照法律規定應當受理，而過去沒有受理的情況，哪些是不應當由人民法院受理的情況，做好分析論證，認真做好預案。

三要進一步深化司法公開。陽光是最好的防腐劑。司法公開是倒逼法官提高自身素質、提升審判質量的重要舉措，是促進司法公正、保障司法廉潔的重要途徑，是落實憲法法律原則、保障公民訴訟權利、展示現代法治文明的題中之義。十八大以來，最高人民法院充分依托信息技術，建設審判流程公開、裁判文書公開、執行信息公開三大平臺，推進全媒體庭審直播和裁判文書上網，開通最高人民法院官方微博、微信和新聞客戶端，通過新聞發布會、典型案例發布、裁判文書上網、主題公眾開放日活動等舉措，進一步推進陽光司法，以公開促規范、保公正。截至2014年9月底，各級法院視頻直播庭審8.2萬次，裁判文書網公布裁判文書308萬件，中國審判流程信息公開網也正式投入運行。四中全會《決定》，進一步提出了構建開放、動態、透明、便民的陽光司法機制，及時公開司法依據、程序、流程、結果和生效法律文書，杜絕暗箱操作。開放、動態、透明、便民對人民法院深入推進司法公開提出了更高的要求。在今后的改革中，應通過全面加強信息化建設，依托現代信息科技，進一步推進庭審公開、審判流程公開、裁判文書公開、執行信息公開、減刑假釋公開，實現公開內容和范圍的進一步拓展，公開平臺從零散到集中的新的布局，公開深度從淺層向深層延伸，真正讓正義以看得見的方式實現。

四要完善人民陪審員制度。司法公正與社會公正密切相關，人民群眾的認可是司法公信力的基石。具有公信力的裁判一定融合了國法、事理、常情。實行人民陪審員制度，是人民群眾依法參與審判、監督審判的最直接形式，是健全司法權力監督體系、促進司法公正、提高司法公信力的重要措施。人民陪審員來自人民群眾、代表人民群眾，具有通民情、知民意的優勢，可以與職業法官在思維、知識上形成優勢互補，有助于促進司法公正，提升司法公信力。由普通百姓參審或陪審案件是世界各國的通例。長期以來，我國的人民陪審員制度發揮了積極作用，但是，有的地方人民陪審員數量少，選任過于“精英化”，有的陪審員成為專業的“編外法官”；有的法院只有2個陪審員，成為“常任制”、“固定制”；有的人民陪審員參審意識不強，“陪而不審”、“審而不議”等。針對目前人民陪審員制度存在的問題，一是應增強制度的嚴肅性。不能表面化、形式化，要進一步擴大人民陪審員的選任范圍，增加人民陪審員的選任數量，盡可能向基層普通群眾傾斜，在審理案件時更多地聽到普通百姓的聲音，在依法裁判的基礎上，兼顧社會的常理、常識、常情。要完善隨機抽選方式，不事先指定。二是應增強制度的科學性。四中全會《決定》提出要逐步實行人民陪審員不再審理法律適用問題，只參與審理事實認定。三是應增強制度的有效性。發揮人民陪審員社會閱歷豐富、了解鄉規民約、熟知社情民意的獨特作用，以樸素的社會常識和大眾思維彌補職業法官專業思維，提高民眾對裁判的認同度。

五要推進多元化糾紛解決機制建設。四中全會《決定》提出要“健全社會矛盾糾紛預防化解機制，完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制”。這是最高人民法院長期堅持、著力推進的一項改革舉措。為了推進這項改革，最高人民法院近年先后發布了《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》和《關于人民調解協議司法確認程序的若干規定》，推動中央15家單位聯合發布了《關于深入推進矛盾糾紛大調解工作的指導意見》。下一步的工作重點，將是按照四中全會《決定》要求，配合立案登記制改革，充分發揮多元糾紛解決機制化解矛盾、訴訟分流的功能，主要舉措包括：一是繼續完善銜接機制，引導當事人選擇適當的糾紛解決方式；二是推動在征地拆遷、環境保護、勞動保障、醫療衛生、交通事故、物業管理等領域加強行業性、專業性糾紛解決組織建設，推動仲裁制度和行政裁決制度的完善；三是建立人民調解、行政調解、行業調解、商事調解、司法調解聯動工作體系；四是推動多元化糾紛解決機制立法進程，構建系統、科學的多元化糾紛解決體系。

（五）加強人權司法保障

尊重和保障人權，是我國憲法確立的重要原則，是中國特色社會主義司法制度的必然要求。黨的十八屆三中全會就完善人權司法保障制度作出重要部署，黨的十八屆四中全會專門就人權司法保障作出進一步規定。

一要推進以審判為中心的訴訟制度改革。審判是訴訟活動的最后程序，證據是公正司法的質量根基，庭審是訴訟活動的關鍵環節。司法權的判斷性、中立性、終局性決定了訴訟制度各環節都要以審判為中心，對事實認定、證據采信、法律適用的標準最后都要落實到審判環節中，這也是確保案件質量和司法公正的重要保障。在司法實踐中，一些辦案機關及其工作人員在證據收集、固定、審查、移送時，缺乏證據必須接受法庭審判檢驗的意識，常常出現一些關鍵證據沒有收集或者沒有依法收集，進入庭審的案件沒有達到“案件事實清楚、證據確實充分”的法定要求，使審判無法順利進行甚至陷入尷尬境地。特別是對于一些刑事案件，因為疏于收集、依法固定證據，可能導致有罪者逍遙法外；也可能因為正是沒有堅持以審判為中心、沒有堅持審判活動的證明標準，導致不敢落實無罪推定、疑罪從無原則，造成冤假錯案。推動建立以審判為中心的訴訟制度，有利于強化訴訟過程中當事人和其他訴訟參與人的知情權、陳述權、辯護辯論權、申請權、申訴權的制度保障，有利于強化對刑訊逼供和非法取證的源頭預防，有利于落實罪刑法定、疑罪從無、證據裁判等法律原則，有效防范和糾正冤假錯案，進一步強化人權的司法保障。首先，要科學配置司法職權。當然，強調以審判為中心，并不是說以法院為中心，更不涉及公安、檢察、審判機關誰高誰低的問題，而是公檢法三機關辦案活動都應圍繞審判工作進行。其次，要特別強調人民法院審判工作以庭審為中心。以審判為中心，對人民法院來說，特別要強調以庭審為中心。庭審中心主義相對于卷宗中心主義，關鍵是必須充分發揮庭審的實質作用，防止法官閱卷先入為主，防止庭審“走過場”。審判案件要以庭審為中心，實現事實證據調查在法庭、定罪量刑辯論在法庭、裁判理由形成于法庭，全面落實直接言詞原則，嚴格執行非法證據排除制度，讓法庭成為確認與解決被告人罪責刑問題的最終階段和關鍵環節，保證庭審在查明事實、認定證據、保護訴權、公正裁判中發揮決定性作用。最高人民法院正會同有關部門抓緊研究制定相關規定，嚴格實行非法證據排除規則，進一步明確排除非法證據的程序和標準，建立對被告人、罪犯的辯解、申訴和控告認真審查、及時處理的機制，完善審判環節重視律師辯護、代理意見工作機制，確保冤假錯案防止、糾正、責任追究機制落實到位，嚴防發生冤假錯案。此外，在民事訴訟中，要注意強化當事人舉證責任，充分發揮庭審質證、認證在案件事實認定中的核心作用，平等保護雙方當事人的訴訟權利。

二要推進涉訴信訪制度改革。信訪工作作為黨的群眾工作的重要組成部分，是黨和政府聯系群眾的重要橋梁、傾聽群眾呼聲的重要窗口、體察群眾疾苦的重要途徑。近幾年來，通過集中交辦涉法涉訴信訪案件，對化解社會矛盾發揮了重要作用，但也暴露了一些弊端，不僅涉法涉訴信訪總量始終居高不下，而且加劇了信訪不信法、信上不信下的矛盾，有的群眾以訪壓法，甚至纏訪鬧訪、制造極端事件，給政法機關施壓；有的基層單位為了息事寧人，突破政策法律底線，結果“按下葫蘆起來瓢”；有的簡單地“花錢買平安”，導致鬧訪現象嚴重。這些問題的存在，損害了司法權威，影響了社會秩序，不利于在全社會形成尊重司法、崇尚法治的良好氛圍。黨的十八屆四中全會提出要落實終審和訴訟終結制度，實行訴訪分離，保障當事人依法行使申訴權利。目前，中央政法委已經印發了《關于建立涉法涉訴信訪事項導入法律程序工作機制的意見》、《關于建立涉法涉訴信訪執法錯誤糾正和瑕疵補正機制的指導意見》、《關于健全涉法涉訴信訪依法終結制度的實施意見》等三個文件，著眼于解決入口不順、程序空轉、出口不暢的難題，防止終而不結、無限申訴，切實維護司法權威。從目前試點情況看，依法終結涉法涉訴信訪的新機制正在形成，涉法涉訴信訪群眾到黨政信訪部門上訪少了、選擇司法渠道解決問題多了。下一步改革我們還要繼續堅持訴訪分離的基本思路，把涉訴信訪納入法治軌道加以解決，研究制定好相關配套措施。同時要注意以下三點。一是堅持有錯必糾，防止程序空轉。只要發現涉法涉訴信訪案件中執法辦案、審理裁決有錯或者司法程序有瑕疵的，都要依法及時糾正，不能只在法律程序上“兜圈子”。二是堅持依法終結，防止無限申訴。要建立、完善涉法涉訴信訪事項依法終結制度，對已經窮盡法律程序的，依法予以終結，不再啟動復查程序。對已經依法終結，但案結事沒了的，要依靠當地黨委和政府，把幫扶救助、疏導化解等工作做到位。三是堅持依法治鬧，防止無所作為。對非正常鬧訪特別是纏訪鬧訪的，建立聯動處理協作機制。對以上訪為名聚眾滋事、沖擊國家機關或在重點地區、敏感部位聚集鬧事、擾亂公共秩序的，及時依法處理。

（本文原載于《法律適用》2015年第1期）

注釋

[1]李少平，最高人民法院黨組成員、副院長，二級大法官。

[2]參見李克強在2014年3月5日十二屆全國人大二次會議上所作的《政府工作報告》。

[3]參見朱光耀《2014年20國集團財長及央行行長會議上的發言》，

[4]引自2014年《最高人民法院工作報告》。

[5]引自2014年《最高人民法院工作報告》。