一 “三農”發展的主要任務

黨的十八屆五中全會關于“十三五”規劃建議稿提出，要加快轉變農業發展方式，發展多種形式適度規模經營，發揮其在現代農業建設中的引領作用；要著力構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，提高農業質量效益和競爭力，推動糧經飼統籌、農林牧漁結合、種養加一體、一二三產業融合發展，走產業高效、產品安全、資源節約、環境友好的農業現代化道路。

（一）發展現代農業

世界各國的農業資源稟賦和現代農業發展道路有很大的不同，但發展的結果卻有相似性，即農業發展越來越依賴于技術、制度和組織創新，而對土地、水資源、資本和勞動力的依賴性逐漸下降。這是農業資源稟賦豐富的美國、加拿大，農業資源稟賦不豐富的以色列、荷蘭，以及農業資源稟賦介于它們之間的法國、德國，都成功地孕育出合乎自身特色的現代農業的關鍵所在。我國地域遼闊，各地農業資源稟賦差異很大，適宜選擇的農業發展模式有所不同，總體上看，發展現代農業主要有下列五項任務。

1．轉變農業發展方式

第一，依靠動植物品種獲取技術、細胞和蛋白獲取技術、衛星定位遙感技術、生物自動管理技術等創新，促進高新技術對資本、土地、勞動的替代，實現農產品供需平衡與消除資源耗竭、生態破壞和環境污染的有機統一。充分發揮基因工程、細胞工程的作用，構建監測和化解風險的快速反應機制，防范這種最大限度地簡化復雜的生物演化過程的創新可能造成的風險。

第二，以市場需求為導向，以技術、制度、組織創新為手段，以生態系統和水土資源可持續利用為約束，進行農業布局規劃和戰略調整，形成優勢突出，特色鮮明，適應資源、生態和市場要求的農業產業體系。實施高標準糧田建設工程，增強糧食綜合生產能力；實施產業集群培育工程，構建新型農業經營體系；實施生態農業發展工程，形成農業新業態；提高農業規?；?、專業化、區域化、組織化，機械化、信息化水平，提高農業綜合生產能力。重點打造糧食生產核心區，增加產能、穩定產量、提高效益，保障國家糧食安全。

第三，實行最嚴格的耕地保護制度和農業用水總量控制制度，保護基本農田和農業產能，促進地表水替代深層地下水，守住水土資源紅線；確定適宜的耕作強度和化學品投放標準，解決過度消耗水土資源、過度依賴化肥農藥的問題，守住生態紅線。

第四，強化食物生產和消費管理。改進收割機械、倉儲設備和倉儲技術，減少生產、倉儲中的食物損耗；倡導一方水土養一方人的理念，縮短鮮活農產品運輸距離，減少運輸中的物耗和能耗；普及食品營養知識，消除大米過精、面粉過白和油色過淺導致的營養成分流失；開展素質教育，消除食物消費中的浪費行為。

第五，政策重點要由解決“近渴”拓展為消除“遠渴”。要將瞄準食物產量、農民收入的政策體系拓展為瞄準農業資源、食物質量、生態系統服務價值的政策體系。要多扶持農業技術研發等具有乘數效應的公共品，少扶持農產品、生產要素等沒有乘數效應的私有品；并將按行政區劃配置農業研發資源的體制改為按農區類型配置農業研發資源的體制。要多補貼有機肥、生物農藥、可降解地膜等環境友好型投入品，少補貼化肥、農藥、地膜等對環境有負面影響的投入品。要多補貼農業生態建設，少補貼農業生產活動。水土資源確權登記必須尊重農民的選擇，同時提倡能為土地整理創造條件的確股不確地的確權方式。

2．擴大農業經營規模

我國農業面臨的突出問題是主要農產品價格普遍高于進口農產品價格。2014年，國內小麥、玉米和大米的價格都高于相應進口產品的國內到岸完稅價，小麥高5%，玉米高6%，大米高25%。大豆國內價格為每噸4500元，進口到岸價格為每噸4200元；油菜籽國內價格為每噸5100元，進口到岸價格為每噸4300元；棉花國家臨時收儲價格為每噸20400元，進口到岸價格為每噸17000元。原糖國內主產區價格為每噸5400元，進口到岸價格每噸低于4000元。畜產品也是如此。在價格信號的引導下，“十二五”期間農產品凈進口量快速增加。面對這個局面，我們要跳出農業必須保護的窠臼，抓住越來越多的農民不愿繼續從事超小規模農業的有利時機，推進農業適度規模經營，培育具有自生能力的核心農戶，提升我國農產品的國際競爭力。

具有自生能力的核心農戶是土地經營規模足以使其在農業中充分就業、且農業收入不低于主要勞動力在非農部門就業的農戶收入的農戶。農民就業轉移和農地流轉是核心農戶充分就業的基礎。國家應放棄維系超小規模農業的政策，消除勞動力轉移、土地流轉和改造傳統農業的人為障礙，并從提高非農部門就業、收入的穩定性和農民的非農就業技能入手，提高農戶經營超小規模農業的機會成本，促使農民就業轉移、土地流轉和核心農戶形成。

根據調查，要確保核心農戶的收入不低于主要勞動力在非農部門就業的農戶的收入，農業經營規模至少應達到30畝。從可能性和操作性的角度考慮，“十三五”時期我國農業經營規模目標可以確定為：15億畝耕地推行規模經營，其中12億畝耕地按戶均30畝配置，3億畝耕地按戶均60畝配置，余下的3億畝耕地按戶均10畝配置，加上500萬個以林、牧、漁業為主的農戶，全國農戶8000萬個，農民3億人，農業人口比重減少到25%。

3．細化農業生產結構

傳統農業只關注糧食生產而不區分口糧與飼料糧，現代農業初始階段形成了包括口糧和飼料糧的生產結構，現代農業成熟階段則形成了包括口糧、飼料糧和牧草的生產結構。牧草生產的出現有三個原因。第一，多年生牧草（紫花苜蓿的生長期為25年、三葉草為20年、禾本科的黑春草為7～10年）與每年種植、只成活百十來天的農作物相比，光熱利用更充分，合成的生物量更多。據統計，單位面積豆科牧草的蛋白質含量是谷物的5～10倍。20世紀50年代以來世界上種草的國家越來越多。在荷蘭、法國、英國、德國、澳大利亞和新西蘭等國家，50%以上的耕地用于種草。谷物出口量最多的美國和加拿大，牧草種植面積也高達40%。2001年美國有219萬農戶，其中種草養牛的農戶123萬，占農戶總數的50%以上。1997年，荷蘭種草養牛的農戶60283戶，占農戶總數的65%。2009年美國種植牧草435.4萬公頃，產量1.52億噸；青貯玉米241.4萬公頃，產量1.12億噸；加拿大種植牧草737.9萬公頃，產量3043.2萬噸。2008年，國際牧草貿易量694.40萬噸，貿易額22.89億美元，與1962年相比增長近87倍。第二，牧草耐旱省水，可以在降雨200～300毫米的半干旱地區種植。這些不適宜種植谷物的地方適宜牧草生長、收割和翻曬等，種草具有比較優勢。第三，牧草是保持水土的理想作物。美國的調查表明，在5度的坡地上，每公頃土地的年平均土壤流失量，白茬地為7噸，一年生作物為3.5噸，人工林為0.9噸，多年生牧草為0.02噸。

“十三五”期間的種植結構調整舉措包括以下幾個方面。第一，推進飼料糧生產。我國目前玉米總產量的70%以上用作飼料，將其中一半改種高賴氨酸、高油玉米和青貯玉米，既可提高飼料糧的質量，又可提高飼料糧生產的經濟效益。第二，推進豆科牧草生產。我國有9億畝中低產田，將其中1億畝改種豆科牧草，既能改善飼料結構和土壤肥力，又能減少水資源消耗和改造中低產田。牧草生產應走規?；?、區域化、產業化之路，整合產前、產中和產后各環節，形成完善的牧草產業體系。第三，在天然草地上撒播草種。我國40億畝草場中至少4億畝草場適宜采用該措施，平均產草量可增加20%，相當于增加了近億畝草場。

4．拓展農業多種功能

農業的功能包括農產品供給功能、調節氣候、凈化環境、維持生物多樣性等生態服務功能和自然人文綜合景觀帶來的休閑、審美、教育等文化服務功能。農民增收的途徑要與農業功能拓展相銜接。農業功能拓展越充分，農業產業體系越健全，農民增收渠道就越通暢。

“十三五”期間我國農業要從拓展功能入手，延長產業鏈，多維度地增加附加價值和農民收入。第一，以農業資源高效和循環利用為核心，以生態農業、綠色產業為抓手，增強農業的產業競爭力。通過微生物資源產業化，將植物、動物構成的二維農業拓展為植物、動物、微生物構成的三維農業，通過海藻資源產業化，將陸地農業拓展為陸地與海洋交融的農業。第二，利用農業資源、農業設施、田園景觀、農家生活、農耕歷史文化、民族傳統文化、地方特色文化等旅游資源，滿足國民日益豐富多彩的精神生活與文化需求，實現第一產業和第三產業的有機結合。第三，維護和提升農業生態系統服務價值，通過生態補償政策獲得回報。

5．提高農業持續水平

中國是土地資源相對稀缺的國家。傳統農業階段傾向于精耕細作，現代農業階段傾向于用化學品替代土地。化學品的投入極大地提高了農產品產量，而化肥、農藥和農膜的過量使用又影響了農產品質量安全，并造成農田生態系統惡化和環境污染。2010年完成的第一次全國污染源普查結果顯示，農村排放的化學需氧量占全國的43%、總氮量占全國的57%、總磷量占全國的67%。農業已經成為主要的污染源。這種高耗肥（藥、膜）、高耗水、高耗能、高產量的現代農業發展模式受到越來越多的質疑。農業作為一個具有顯著的外部性的產業，應適當犧牲部分短期經濟效益而增加正外部性，而不宜為了追求一點短期經濟效益而增加負外部性。比如，大豆的根瘤菌每年每公頃可固定90千克氮，若適當放棄短期和局部經濟利益，就可以通過種植大豆減少氮肥用量。

持續農業是仿照生態系統互適共生、互容共存和互補共贏三個特征的農業。其中，互適共生是指相互適應、和諧共生；互容共存是指相互包容、和睦共處；互補共贏是指相互補充、和衷共濟。持續農業是超越化學農業的農業形態，是經濟、生態、環境綜合效益最大化的農業，而不是經濟、生態、環境效益都最大化的農業。為了化解持續農業對農產品產量和產出的影響，必須實施適度進口政策和生態補償政策。

（二）建設現代農村

整潔優美的農村環境、悠閑舒適的農家生活和平等和諧的人際關系，既是農民的追求，也是市民的向往。從上述三方面開展農村建設，會得到廣大農民的認同和全體市民的支持。

1．改善鄉村環境

經過半個多世紀持續不斷的努力，我國適宜綠化的荒山荒坡的綠化任務已經初步完成，森林覆蓋率由1949年的8.6%提高到目前的21.6%。經過最近30多年的推進，覆蓋全部生態系統的自然保護體系已經基本建立。全國自然保護區總面積為14631萬公頃，其中陸地面積占全國陸地面積的14.8%，超過了世界和發達國家的平均水平。

“十三五”期間要將工作重心由綠化轉向美化，逐步解決植被和物種過于單一的問題，逐步提高鄉村景觀的秀美程度；通過交通等基礎設施建設，特別是人文景觀與生態景觀的優化配置，將鄉村的綠色、美色充分展現出來，將生態系統由資源利用轉為景觀利用，提升農村的產業結構，逐步實現水土資源可持續利用、生態系統演進、國民經濟發展和國民福祉改善的有機統一。

2．推進鄉村整治

最近30年，農民的居住條件有了明顯改善。農戶為住宅不斷拆建付出了高昂代價，但農戶住宅和周邊環境協調性差等問題尚未得到很好的解決。

“十三五”時期，要把鄉村整治作為農村全面建成小康社會的重要內容。要以全域規劃、全域整治、全域建設的理念編制鄉村整治規劃，依據村落、鎮區與自然景色融為一體的規劃布局，創造性地開展鄉村整治，逐步實現田園風光、秀山麗水、和諧鄉村、幸福家園四位一體。鄉村要成為農民共享現代文明的幸福家園，成為市民分享美好生活的休閑樂園，成為慰藉國民心靈的精神家園，要使鄉村整治成為全體國民共同追求的目標。

鄉村整治要著眼于鄉村整體面貌提升和鄉村整治方式轉型，要從點上整治轉向連片整治，推動鄉村人居環境整體性改變，整治一片、鞏固一片、維護一片，不斷擴大鄉村整治建設成果。鄉村整治要創新運作模式，采用農民主導、市場運作、政府配合的方式和規則約束、文明評議等制度，提高村民參與鄉村整治的積極性。要探索農村建設用地異地置換機制、有償退出機制和有償使用機制，開展農村建設用地綜合整治和城鄉建設用地增減掛鉤試點，推進鄉村人口向中心鎮村集聚，促進農村建設用地集約利用和高效利用。

鄉村整治要與城市化統籌規劃。農業比較優勢顯著的村莊要配置現代農業居民點，農民轉移量大、農業條件弱的村莊要向中心村聚集，人口流入較多、非農產業發展趨勢明顯的村莊要向小城市方向發展，文化古村古鎮要向旅游名村名鎮方向發展。

各地鄉村要按照城鄉統籌發展、城鄉一體化的要求，特別是自身的突出優勢確定一個標新立異的主題，制定一套切實可行的方案，配置一批豐富多彩的項目，設計一套行之有效的操作流程，形成亮點紛呈的創建局面，依托鄉村整治、幸福家園建設帶動鄉村發展。

3．促進鄉村和諧

鄉村和諧包括人際關系的和諧、村落關系的和諧和人與自然的和諧。促進鄉村和諧的主要內容是：樹立和諧理念，弘揚和諧精神，倡導和諧風尚，培育和諧氛圍，享受和諧生活，化沖突為和諧。一要學習。通過培養村民的學習興趣，使自覺、自律和反省、向善成為村民的生活方式。二要包容。以兼容并蓄的態度，將強調團結和睦的民族文化、與人為善的傳統文化與強調國家法律和市場規則的現代文化融合為一個有機整體。三要奉獻。以正確的人生觀、價值觀、道德觀修身養性，形成我為人人、人人為我的共同理念和人人樂意為社區公益事業做貢獻、志愿為他人提供服務的風氣。

“十三五”期間，要以建設和諧鄉村為抓手，培育互敬、互愛、互信、互助、互讓、互諒、互勉、互慰的人際關系，將和諧相處、守望相助、激勵相容等內在的農民意愿和需求落到實處。把建設文化場館、開展形象性的文化活動同培育文明社會風尚、培養有益農民心性的和諧理念有機地統一起來，把挖掘傳統文化的現代價值同引導村民參與文明公益活動有機地統一起來，開創和諧鄉村建設的新局面。

（三）培育現代農民

勞動力是可變性最強的生產力。無論技術創新還是組織或制度創新都是勞動力努力的結果。從提高農民素質入手，把農民創收的潛力和創新的活力充分激發出來，是促進現代農業發展、持續增加農民收入和確保城鄉同步小康的關鍵所在。

1．進一步向農民賦權

30多年來，農村改革的主線是向農民賦權。改革初期賦予農民自主經營承包的權利。農民憑借著這個權利，很快就解決了自己的溫飽和全國農產品短缺的問題。20世紀80年代中期農民被賦予在農村從事非農產業的權利。農民憑借著這個權利，創造出了鄉鎮工業占據中國工業半壁江山的奇跡。20世紀90年代以來賦予農民進城就業的權利。農民憑借著這個權利，現在已經成為我國工人階級的主力軍。農民對國民經濟的貢獻已經由農業部門拓展到非農產業部門，由農村拓展到城市。2008～2012年，農民工創造的GDP占全國GDP總量的份額由32.1%上升到38.6%, 4年間提高了6.5個百分點。

“十三五”期間要賦予農民利用集體所有的農村建設用地經營城市的權利。讓農村集體經濟組織以土地入股的方式與資本開展合作，使農民得到持續的股權收入，并降低城市化過程中的土地成本，以及工業化、城市化的融資難度。

同時，深化改革城鄉居民就業機會不公平的現象，賦予農民自由擇業的權利；深化改革城鄉分割的戶籍制度，賦予農民自由遷徙的權利；深化改革農村集體經濟的體制機制，賦予農民自由加入和自由退出的權利。

2．加強農民人力資本投資

近些年，以農業具有弱質性為依據增加農業補貼已經成為國家政策的取向。其實，為農民發放資金和實物最多只能消除農業弱質性的負面影響，而產生不了消除農業弱質性的作用。農業的弱質性要靠技術創新、制度創新、組織創新和農民素質提高來消除，農業發展和農民增收也要靠技術創新、制度創新、組織創新和農民素質提高來實現。

“十三五”期間，要以“授人以漁”的方式提高農民做事的信念和學習的能力，并掌握承接項目所需的知識、技能、經驗和信息；用“授人以欲”的方式激發農民奮進向上的欲望；用“授人以譽”的方式引導農民為自己成為更有價值的人而努力。今后的文盲不再是不識字的人，而是不會自學和學了知識不會應用的人。所以農民素質的高低要用他們的學習能力和做事能力來評估。各級政府都要為農民提高素質而進行人力資本投資，形成依靠人力資本投資、技術、組織、制度創新和完善農業產業鏈來興農、富農、惠農的局面。

3．健全農村公共服務體系

在建設服務農村服務體系中，市場和社區都要承擔相應的責任，政府不宜大包大攬，以免導致市場發育不完整和社區缺乏凝聚力。對于政府來說，上級政府的責任是消除農村公共服務體系的地區差別。例如，中央政府的責任是消除農村公共服務體系的省際差別，省級政府的責任是消除農村公共服務體系的市際差別，余以類推。下級政府的責任是消除管轄范圍內的農村公共服務體系中的薄弱環節。

政府要繼續推進生態、社會等基礎設施向鄉村配置，推進社會保障、勞動就業、文化體育、醫療衛生等公共服務向鄉村覆蓋，發展服務組織，創新服務方式，健全服務體系，增強服務能力，提高服務質量，逐步消除教育、文化、衛生、社會保障和水、電、氣、路、網絡等的城鄉差距；創建科學、文明、健康的生活方式，讓鄉村成為農民安居樂業的幸福家園。