二 深化農村改革的主要任務

（一）深化農地制度改革

土地制度是農村最基本的經濟制度。推進農地產權制度改革，旨在探索集體經濟的有效實現形式。近些年來農地流轉變得越來越活躍了。隨著農地流轉規模不斷擴大，流轉形式不斷增多，現行農地產權安排越來越不適應要求了。土地流轉引發的問題，最為簡明的辦法是把隱含在農村集體土地中的股權顯性化。集體經濟組織成員實際上是憑借著他們擁有集體土地的股權得到承包權的。20世紀50年代的農村集體經濟組織是以農戶土地折股入社的方式形成的，這是現在將隱含的股權顯性化的理由。

農村集體土地的股權是穩定的，適宜用權證的方式界定；經營權是變動的，適宜采用契約的方式界定。集體經濟組織成員既可以自己使用歸其名下的集體土地經營權，也可以將其全部或部分讓渡出去，集體土地股權證在這兩種情形下都在自己手里，即土地股權證相當于房產證。集體土地股權按照公平原則在有資格的集體經濟組織成員內部分配，也實現了集體土地的按份共有的改革目標。

農村土地制度應該具有穩定性、靈活性和有效性三個特征。一是穩定性。所謂穩定性，就是擁有特定社區集體土地股權的成員不要輕易發生變化。為此，一要減少集體成員之間的土地股權交易，二要把土地股權交易范圍限制在集體成員之間，三要嚴格界定土地經營權流出主體的資格，以免多次流轉對土地產權穩定性造成沖擊。二是靈活性。股權形態的土地產權既有利于土地整理，又有利于土地產權細分，是比實物形態的土地產權更具靈活性的土地產權形態。三是有效性。這個有效性包括集體經濟組織和持有集體土地股權的成員權益保護的有效性，土地經營者的農業生產的有效性，以及國家關注的土地資源可持續利用的有效性。

在農地產權結構中增加股權的理由包括以下幾個方面。第一，土地承包權的經濟實質是土地股權。土地股權與土地承包權相比，法學用語更規范更嚴謹，經濟學概念更清晰更合理。第二，“大包干”初期，所有農戶都經營自己承包的土地，土地承包權需要同實物形態的地塊相對應。現在，越來越多的農戶把承包的經營權讓渡出去了，對土地的關注由生產功能轉為財產功能，具備了將實物形態的土地權益調整為價值形態的土地權益的條件。第三，改革初期分到戶的實際上是土地股權，采用承包權的說法是為了降低政治敏感性，以便在決策層達成改革共識，這充分體現了改革推動者的智慧。我們的認識不宜局限在承包權上。第四，土地流轉越充分，農業平均經營規模越大。經營規模的擴大必然涉及土地整理。將農戶的土地生產權改為土地收益權，有利于促進土地整理，提高農業生產效率。

（二）深化集體經濟改革

經過30多年的體制演進，我國農村已經形成多種經濟成分相安并存、共同發展的局面。現在強調集體經濟，旨在解決其發展滯后的問題，而不是為了抑制其他經濟成分的發展。

人類的發展是與集體行動相伴而行的。針對集體行動的績效不盡如人意的現象，學者們就集體行動的監督和激勵機制進行了深入探討，主要結論是：集體行動必須以追求相容性利益為目標，必須具有對集體成員獎罰分明的選擇性激勵，必須賦予集體成員進入和退出的權利，合作方式應由農民共同決定，監督和激勵機制應由農民共同設計，集體規模不宜太大。

雖然30多年來我國農村的集體經濟受到農業“大包干”、鄉鎮企業改制和取消“三提五統”的數次沖擊，但村級集體經濟依然存在，農民依然認同集體經濟。中南財經政法大學課題組的大型調查表明，大多數受訪農戶認為，所在村組集體經濟組織在很多方面發揮了積極作用，但還滿足不了農戶的期盼。80.9%的受訪農戶認為應切實保障集體財產權，82.9%的受訪農戶認為集體經濟組織尚需完善。受訪農戶幾乎都認同集體經濟組織和村民委員會合二為一的做法，擔心另設一個集體經濟組織會增加管理成本。61.3%的受訪農戶認為村民委員會行使經濟職能的效果“很好”, 26%的受訪農戶認為“一般”, 3.9%的受訪農戶認為“不好”。這說明村民委員會代行農村集體經濟組織職能并非完全不可行。

朱有志等人所做的湖南省5鄉10村300份農戶問卷的匯總結果表明：47%的農戶認為所在村組擁有集體資產（包括土地、山林、房屋、作坊、水面等）。50.4%的農戶愿意拿出部分承包耕地和林地作為村、組集體資產，25.2%的農戶不愿意，24.4%的農戶沒有明確回答。59.3%的農戶愿意以土地入股的方式，拿出一部分承包耕地和林地作為村、組集體資產。

當前發展壯大集體經濟具有三個有利條件。第一，鄉土能人的成長。改革開放30多年來農村最大的變化是涌現出一批鄉土能人，他們其中的一些人愿意為家鄉發展做貢獻。這是發展壯大集體經濟的人才條件。第二，集體建設用地進入市場。農村集體建設用地進入市場有利于資源配置優化，并給集體經濟組織帶來更多財富。這是發展壯大集體經濟的資源條件。第三，農村大變革和農民大分化的環境。隨著越來越多的農民進入非農部門就業，土地流轉、土地入股等條件變得越來越好。這是發展壯大集體經濟的環境條件。

堅持集體經營制度、發展壯大集體經濟，必須深化集體經濟改革。第一，將管理農民的理念轉化為“依靠農民，服務農民”的理念。第二，賦予農戶自由退出的權利。第三，選好帶頭人。通過民主程序選出懂經營、會管理、有技術，勇于創新、善于溝通、甘于奉獻的農村能人。第四，完善治理機制。用制度和機制奠定民主管理的基礎，實現能人模式到制度模式的過渡。第五，量化集體資產股權。通過股權化改革實現集體資產的按份共有，改變集體資產產權模糊不清的局面。第六，明確經營責任。活化資產存量，優化資產增量，抵御不當干預，確保集體資產保值增值。第七，提高管理水平。做好“三資”數據臺賬，構建“三資”信息監管平臺，推進“三資”管理的制度化、規范化、信息化。第八，健全財務監管機制。發揮群眾理財小組、監督小組的作用，定期進行財務審計，定期公開財務收支情況。第九，妥善處理集體經營和家庭經營的關系。保障集體經營的主導地位和家庭經營的基礎地位，實現集體利益和成員利益的兼顧和平衡。

（三）深化鄉村治理改革

鄉村治理是國家治理體系的有機組成部分。我國傳統的農村社區是由相對穩定的利益共同體構成的，社區事務主要在共同體內自行解決。宗族制度、倫理道德、村規民約在社區治理中發揮著重要作用。改革開放以來，在不斷并村的影響下，鄉村已由內生的利益共同體演變為外生的利益聯合體。雖然自然村的利益共同體功能依然存在，但回歸自然村格局既不可能，也不合理。我國在改革開放初期就開始推行村民自治，從1980年第一個村委會誕生算起村民自治已推行了35年。村委會的主要工作是承接鄉鎮政府安排的行政事務，鄉村治理具有行政化特征強化、共同體特征弱化的傾向。在市場化和鄉土人才流出的沖擊下，傳統文化的紐帶作用弱化了，鄉村共同體的認同感和凝聚力弱化了，鄉村治理主體也弱化了。

為了重建鄉村利益共同體，提升鄉村治理能力，各地進行了不同形式的創新。基本做法是發揮威望高、能力強的鄉村賢達（如退休干部、退伍軍人和經濟能人）的作用。他們以公共治理、公共服務為職責，以民事民辦、民事民治為原則，以法律政策、村規民約為依據，動員村民參與村莊公共事務，游說村里能人向村級公共事業投資，協助村莊發展經濟。鄉村賢達介入鄉村治理，有利于促進中國制度優勢和傳統文化優勢的結合，有利于整合鄉村共同體和激發村民參與村莊事務的積極性，有利于提高鄉村凝聚力和自治能力，有利于建立鄉村居民的利益表達機制和鄉土精英參與家鄉建設的平臺，有利于改進鄉村治理結構和促進鄉村社會治理。必須指出，我國鄉村已經融入國家治理體系之中，自下而上的鄉村治理必須服從國家治理體系的要求，與其形成互補關系而不是替代關系。

（四）創新農業經營主體

“大包干”的實施很快就解決了農民溫飽和農產品供給短缺問題，說明超小規模農業對于解決這兩個問題是有效的。超小規模農業的主要問題是就業缺乏市場競爭力，所以隨著經濟發展，愿意從事超小規模農業的農民越來越少，以致有人發出今后誰來種地的擔憂。其實，超小規模的農業走向衰敗是新型農業經營主體形成的必要條件，我們應該樂見其成。放棄超小規模農業的主要是在非農部門就業的青壯年農民，而不是留在農村的年老體弱的農民。

新型農業經營主體是在競爭中脫穎而出、具有自生能力的農民，而不是沒有政府扶持就無法經營的農民。新型農業經營主體必須量力而行，自行解決發展過程中遇到的問題。政府采用這種策略，新型農業經營主體的發育會慢一些。但只有這樣，才能通過市場競爭機制，形成具有自生能力的新型農業經營主體成長壯大的格局。這樣的新型農業經營主體，銀行會樂意為其貸款，保險公司會樂意替其保險，市場化的營商環境就逐步形成了。政府的責任是為新型農業經營主體創造公平競爭的環境，并把他們推向市場，而不是保護他們。

核心農民是推進農業經營方式創新的主體。“十三五”時期，要全方位地優化核心農戶成長環境。要為核心農民增強素質、提高技能創造條件，要為有文化、懂技術、會經營的核心農戶開辦家庭農場創造條件，要為農民合作社、農業企業等其他新型主體的發展創造條件，提升我國農業對接市場、抵御風險的能力。