第三章 “菲式”威權體制的成敗

20世紀60年代末70年代初，菲律賓社會和政界涌起一股改革“舊制度”的思潮，所謂舊制度就是“美式憲政民主制度”。馬科斯總統利用這一訴求，推動憲政改革，確立了威權體制。

一 強人馬科斯崛起

菲律賓獨立建國以來，美國一直利用兩黨制操控和干預菲律賓政治，但是菲律賓民眾特別是下層群眾的民族意識在逐步覺醒，他們對歷屆政府的親美政策日益不滿，形勢迫使菲律賓政治家們不得不調整親美立場。在這樣的背景下，菲律賓社會的民族主義傾向再次發展起來。自第四任總統加西亞之后，美國人支持的候選人在當選前親美，以贏得美國的支持；但是執政后卻大打“民族主義牌”或“反美牌”，這成了慣例。桀驁不馴的馬科斯上臺執政后，干脆在自己的第二任期結束了“穩定、有序”的美式兩黨制。

（一）威權體制的背景：初期工業化的成就與不足

菲律賓自獨立之日起，為了修正“依附型”的殖民主義經濟結構，提出了工業化戰略，發展進口替代工業。從1950年至1969年，進口替代戰略持續了20年。菲律賓政府采取的基本措施如下。

（1）實行關稅保護，提高生活消費品的進口關稅，保護國內市場，發展民族工業。

（2）規定進口限制，限制進口。

（3）進行嚴格的外匯管制，把少量的外匯用于急需進口的設備和原材料。

（4）提高貨幣兌換的比例，以保護弱小的民族工業，防止外國商品的傾銷。

20世紀50年代，進口替代戰略的實施比較順利，取得了較好的效果，菲律賓的民族工業在20世紀50年代得到了迅速發展。特別是一些進口替代工業的發展，在一定程度上減少了國家對進口產品的依賴，節約了有限的外匯。“比如紡織業的發展，從戰前1家紡織工廠發展到20世紀60年代初的24家。1960年生產的布匹已達到2.57億碼，比1955年增長了208倍，占全國消費量的70%。1962年紡織品進口額為0.27億美元，比1949年減少了76%。由于民族工業的迅速發展，國內生產的最終消費品日益增多，由1949年的14種，增加到1959年的909種。”在進口替代政策的指引下，菲律賓積累了一定的經濟實力，在20世紀60年代中期，菲律賓的工業在東南亞各國中處于領跑地位。

但是，進口替代型工業有其局限性，菲律賓的經濟發展存在一些結構性問題。首先，比索貶值，進口的工業原材料和中間產品成本上升；其次，替代進口產品的消費對象為國內市場，菲律賓國內消費市場容量有限；最后，長期的貿易保護政策，使得一些企業效率低下，缺乏國際競爭力。

（二）大膽改革：馬科斯贏得威望

1965～1969年，馬科斯總統的第一任期，是馬科斯21年執政的輝煌時期，他的內政外交政策取得突破性的成績，他本人獲得了很高的支持率。

在政治方面，馬科斯政府整治官僚系統，打擊腐敗，裁減冗員，消除走私等各種犯罪行為。在經濟方面，整頓經濟秩序，引進外資，發展工業，繼續進行土地改革，發展糧食生產。

馬科斯政府制訂了雄心勃勃的經濟發展計劃，因資金短缺而難以實施，為了推動經濟發展和土改計劃的實施，馬科斯于1966年下半年親自前往美國和日本，謀求得到更多的經濟援助和私人投資。為了加快從國外吸收投資的步伐，馬科斯政府設立直屬總統的投資署，派官方和民間考察團出國游說，同時于1967年9月制定了《投資獎勵法》，宣布鼓勵外國投資，以帶動工業發展。為了解決日益深化的糧食危機和防止農村動亂，馬科斯政府把促進農業發展作為當務之急，盡管他試圖從根本上消除土地分配不均的現象的努力收效不大，但是土地改革仍然取得了一些進展。通過大力發展基礎設施建設，菲律賓的城市建設、道路交通基礎設施建設取得了長足進展。

馬科斯總統在外交方面的成績尤為顯著。20世紀60年代初期至中期，亞洲人民的反帝、反殖和反霸斗爭蓬勃高漲，東南亞各國人民維護民族獨立和主權的斗爭也取得了重大進展，印度支那三國人民抗美救國的斗爭取得了勝利。受此影響，菲律賓人民要求維護民族獨立和爭取民主的斗爭浪潮也洶涌澎湃。在這種形勢下，馬科斯總統在外交上改變向美國“一邊倒”的政策，重新提出加西亞總統的“菲律賓第一”的政策，逐漸擺脫美國的控制與影響，發展同社會主義國家的關系，并同周邊國家加強合作。馬科斯總統積極參與倡導和建立東南亞國家聯盟（東盟），這一主張順應了東南亞地區民族主義發展的潮流，受到國際和國內社會的歡迎。

盡管馬科斯總統有離美傾向，但是他推行的順應潮流的政策得到了民族主義勢力的歡迎，他的政績給人們留下了深刻的印象，加之反對黨——自由黨的四分五裂，美國沒有別的選擇，只好支持他。1969年選舉前夕，馬科斯總統曾對美國威脅說，如果美國不支持他，他將背叛美國。后來美國總統尼克松親自訪問馬尼拉，為馬科斯競選連任站臺。

馬科斯是菲律賓憲政史上第一位成功連任的總統。他雖然連任成功，但在1969年的大選中，馬科斯為競選花費了1.68億美元，大選經費超支，成為菲律賓1970年以后通貨急劇膨脹的一個導火索。

二 建立威權體制

菲律賓的經濟社會問題是沉疴積習，馬科斯總統在第一任期觸及了腐敗、土地等問題并有所成就，在國內外贏得了較高的威望，但更多的還屬于表面文章，沒有實現根本性的扭轉。耗資巨大的選舉加劇了菲律賓的經濟困難，使馬科斯總統的第二任期面臨的局面陡然惡化。按照當時的菲律賓憲法，總統只能連任一屆。雄心勃勃的馬科斯總統，試圖利用個人威望通過極端手段，改變菲律賓政治紛爭對國家發展的干擾。

（一）實施“戒嚴”

1969年選舉耗費的巨額金錢和舞弊問題，嚴重危及菲律賓的經濟穩定和社會秩序。選舉之后，通貨膨脹引起了物價上漲和大量失業，工人和學生的抗議罷工行動此起彼伏；農民也涌入馬尼拉示威，抗議地主的壓迫和剝削；菲律賓共產黨重新活躍起來，建立了新型軍隊“新人民軍”，開展了長期的農村武裝斗爭。在菲律賓南部，與天主教徒對立的穆斯林開始組建反政府武裝，1970年，南部第一支分離主義運動武裝——摩洛民族解放陣線成立，為南部分離運動拉開了序幕。

在這種形勢下，馬科斯總統判斷，左派的“暴力革命”和右派的“政變陰謀”已經結成聯盟，菲律賓面臨著嚴重威脅。馬科斯終于下定決心實行緊急狀態，頒布戒嚴法，終止憲法，解散國會，禁止一切政黨活動，以“挽救共和國”。

1972年9月23日，總統府新聞部長法蘭西斯科·札達宣讀《1081號公告》，宣布馬科斯總統命令全國處于“戒嚴法”之下。馬科斯總統在《1081號公告》中表示：“我，菲迪南德·馬科斯，菲律賓總統，遵照憲法第7章第10節第2段條款賦予我的權力，將憲法第1章第1節界定的整個菲律賓置于戒嚴法統治之下。作為三軍總司令，我命令菲律賓軍隊維持整個菲律賓的法律和秩序，阻止或鎮壓所有形式的違法暴力和任何反叛或暴亂行動，執行所有我親自發布或根據我的指示發布的法律和法規、命令和條款。”在《關于菲律賓的戒嚴法公告的總統聲明》中，馬科斯總統強調：“戒嚴法公告不是軍事接管。我，作為你們的合憲選出的共和國總統，利用被賦予的憲法權力，借助軍事權威，保衛菲律賓共和國和我們的民主。共和主義和民主的政府形式并不是一種無助的政府形式。當它面臨暴力推翻、叛亂和顛覆的威脅時，它擁有與生俱來的和固有的權力，這些權力在憲法中有明確規定。”

在戒嚴時期，馬科斯政府加強了對國內各個領域的控制，鎮壓左派共產黨，“清除”右派親美的自由主義分子，控制社會輿論，禁止一切罷工集會和示威游行，實行宵禁；軍隊接管了電力、通信、鐵路、航空等重要公共事業部門。

在宣布戒嚴之后，馬科斯政府首先采取行動“清除”右派陰謀家。9月22日晚，逮捕了49名包括眾議員、參議員、記者、激進分子在內的主張憲政革命的改革派人士。這里面包括參議員貝尼尼奧·阿基諾和陸諾，《馬尼拉時報》主編羅西斯和專欄作家蘇利文，《菲律賓自由新聞》主編戴多諾等。除了9月22日的“清除”行動外，9月26日、27日和10月底，不斷有人被捕，被投進監獄。“到1972年行動結束時，官方宣布共有8281人被捕，2183人被釋放。”

同時，馬科斯政府查封媒體，關閉了主要的電臺、電視臺，控制社會輿論。在大馬尼拉地區，“7份主要的英文報紙，3份菲律賓語日報，1份英菲日報，11份英文周刊，1份西班牙語日報，4份中文日報，3份商業出版物，1個新聞服務處，7家電視臺；在各省，共有66家報社，292個電臺被查封”。政府僅保留唯一的報紙、電臺和媒體公司，唯一的報紙是《菲律賓每日快報》；唯一的電臺是菲律賓電臺；唯一的媒體公司是遠東廣播公司，這些媒體都由馬科斯的支持者和親信接管掌控。

在此期間，馬科斯政府也清洗了一批腐化墮落、劣跡斑斑的官員。在治安方面，清繳了政治家私人武裝的武器，打擊了不法分子，社會治安狀況有所改善。

（二）公投“新憲法”，保證長期執政

為了保證馬科斯總統能夠長期執政，修改原有憲法、通過一部新憲法勢在必行。在菲律賓，人人在憲政框架活動的觀念已經深入人心。利用新憲法確立威權體制，維護自己執政的政治合法性，是馬科斯總統的政治奮斗目標。

通過實施“戒嚴法”，馬科斯總統把反對派置于政治邊緣地位。在強大的媒體宣傳和民眾動員的基礎上，新憲法草案于1973年1月10～15日，在全國36000個市鎮議會舉行公投。結果，新憲法草案以絕對高的支持率獲得通過。

根據新憲法，菲律賓將由總統制改為內閣議會制。在總統制向議會制轉變過程中，成立了以總統馬科斯為首的，并由副總統、原國會議員和制憲會議成員組成的臨時國會。根據憲法中的過渡條款，馬科斯享有舊憲法和新憲法規定的總統和總理的全部權力。

新憲法通過后，馬科斯繼續實行戒嚴法，并為下屆大選做準備。1976年9月，馬科斯簽署法令，以總統任命的方式成立“立法咨詢委員會”，該委員會成員包括馬科斯夫婦和政府內閣成員。之后，馬科斯政府以公民投票的方式通過了繼續實行軍管和另一項憲法修正案。這項憲法修正案規定，通過選舉設立臨時國民議會，然后就是否支持馬科斯繼續擔任總統并兼政府總理舉行公民投票。

1978年4月，菲律賓舉行臨時國民議會選舉。為參加這次選舉，馬科斯宣布成立自己的政黨——新社會運動黨。由于其他政黨已被取締，在短期內不可能重新恢復，并與新社會運動黨展開選舉競爭，新社會運動黨在選舉中大獲全勝。以馬科斯為首的新社會運動黨控制了國會88%的議席和全國90%的省市長職位。在新成立的臨時國會中，馬科斯宣誓就任總理。根據新憲法過渡條款，馬科斯同時兼任總統職務。海陸空三軍司令、總參謀長、總統府警備司令、國家安全情報局長、首都警察部隊司令等軍界要職也大都由忠于他的伊羅戈斯省同鄉擔任。馬科斯總統領導的新社會運動黨組織嚴密，在各個層次掌握了軍、政、法等國家機構，還與“巴朗蓋”合作，對基層社會進行管理。這樣，馬科斯總統的威權統治地位確立了。

馬科斯總統成功利用了菲律賓改革派的“憲政革命”動機，又依托“美式民主”的形式，建立了“菲式”的“憲政威權體制”。雖然這個體制被西方學術界稱為“獨裁體制”，或“獨夫體制”，為美國政府所不齒，但在冷戰的背景下，美國還是選擇了國家利益，支持馬科斯的統治，而放棄了價值觀外交。

三 威權體制下的治國之策

馬科斯總統在菲律賓建立美好新社會的理想，在一段時間內得到了菲律賓人的認可。然而，菲律賓在威權體制下，并沒有出現韓國那樣的“漢江奇跡”，甚至沒有達到印度尼西亞、馬來西亞那樣的快速發展，其中緣由值得探討。

（一）實行“新社會運動”

“新社會論”是馬科斯總統執政的重要思想資源。馬科斯的“新社會”是相對殖民主義時期的“舊社會”而言的。馬科斯總統提出，“新社會”是菲律賓人民的奮斗目標。在新社會里，有一個民主自由的政治制度；人人有參與政治的權利，享有政治上的平等地位；人權得到保障，個人的聰明才智得到充分發揮；建立合理的經濟制度，發展經濟，改善人民的福利生活；人人機會均等，消滅貧富懸殊，杜絕貧困與饑餓。“新社會”不僅有一個廉潔高效、贏得人民信任的政府，而且還要有充滿精神的人民，他們是具有“創造性和堅定意志”的“新菲律賓人”。

關于如何建設新社會，馬科斯總統認為應該包括物質和精神兩個方面。在物質上，建設社會經濟基礎；在精神方面，重建或確立菲律賓人的價值觀，即以人道主義為核心保證變革成功。

在“新社會”理論中，馬科斯總統提出了“財富民主化”思想。他認為，財富民主化不是消滅私有制，也不是剝奪富人贈送窮人，而是對私人財產和財富實行有利于全社會目標的安排、管理和控制。他相信：“只要存在經濟上的巨大鴻溝，就不可能有事實上的機會均等。”

馬科斯總統認為土地問題是菲律賓最主要的問題，推動新社會運動，最關鍵的政策就是推動土地改革。在宣布戒嚴后的第三天，1972年9月26日，馬科斯發布《第2號總統令》，宣布進行土地改革，計劃把100萬公頃的土地所有權分配給佃農。10月23日，馬科斯總統又簽署《解放佃農法令》（即《第27號總統令》）。根據這一法令，從1972年10月到1973年6月，擁有超過100公頃土地的大地主應該把稻米和玉米地送給佃農。在實施土地改革的第一年，土地改革部給14萬多戶佃農發放了土地轉讓證，完成了原計劃的36%。通過幾年的土地改革，“到1976年7月31日，已經在64個省耕種383504.1公頃土地的219661個租戶獲得了土地轉讓證書”。在土地改革中，政府推行了“稻米99豐收計劃”，實施“綠色革命”，大力發展農業機械化，1976年菲律賓首次實現糧食自給。從1977年起，菲律賓的糧食還能少量出口。

馬科斯的改革措施，贏得了下層民眾的大力支持，為通過“馬科斯憲法”奠定了厚實的社會基礎。

（二）發展出口導向工業

菲律賓建國初期的經濟發展政策，錯過了第二次世界大戰后的第一輪產業轉移時機。20世紀60年代，國際經濟環境發生了巨大的變化。西方國家開始向發展中國家轉移勞動密集型產業。一些東南亞國家，比如泰國、馬來西亞等國抓住這個機遇，承接西方國家的產業轉移。菲律賓當時沒有抓住這個機遇，反而加大對民族工業的關稅保護，大力發展進口替代工業。20世紀60年代末，菲律賓政府開始意識到這種轉向的趨勢。1967年頒布了《投資獎勵法》。1969年，菲律賓政府決定設立“出口加工區”。1970年頒布《出口獎勵法案》。但上述法律由于國內政治阻礙，沒有立即付諸實施。直到1973年，菲律賓才開始把發展戰略真正落實到出口導向戰略上，但與東南亞鄰國相比，晚了整整10年的時間。

建立威權體制后，菲律賓政府發展出口導向工業，主要采取了以下措施：鼓勵企業出口，積極引進外資、發展勞動密集型產業，設立出口加工區，促進出口，鼓勵農產品深加工再出口。在這些政策的引導推動下，20世紀70年代，菲律賓的出口貿易額有了十分迅速的增長。“1972—1980年期間，菲律賓的出口貿易額年平均增長率高達25%,60年代期間為7.9%,50年代期間為4.9%。非傳統工業制品（主要是電子工業產品、服裝、電氣機器、精密機器、塑料產品等）的出口額從1972年的0.95億美元驟增到1982年的24.2億美元，增長了24.5倍，年平均增長率高達38.2%。”

四 “新社會”理想折翼

馬科斯總統以威權體制在菲律賓建立“新社會”的理想及其政策，盡管在工農業和外貿等領域相比前任們取得了不小的成就，但是對比周邊國家和地區，尤其是后來被稱為“亞洲四小龍”的國家和地區，馬科斯政府的成就未免就相形見絀了。歷時不到10年的“菲式”威權體制，沒能擺脫大地主和西方力量的牽絆制約，最終并沒能在菲律賓建立起來“新社會”，菲律賓的經濟社會仍然缺乏實質性的變化。

（一）“哈佛黑幫”：專家治國之誤

在菲律賓的兩黨制時期，政府官員基本是元老派政治家或職業政客，很少有專業人士參與政府內閣。即便有少數專業人士參與，他們也很少提出自己的建議，因為國會中的職業政治家會為了自身利益而否決他們的任何建議。

馬科斯總統執政時期，特別是成立新社會運動黨后，十分強調專家治國。所謂專家是指接受過高等教育和擁有某種專業技術的專門人才。馬科斯總統勸說這些專業人士離開收入豐厚的私營公司，授予他們特別權力，不僅讓他們制定國家的發展規劃，而且還讓他們負責這些規劃的具體實施。馬科斯總統將這些專業人士安排在重要的政府崗位上，比如總理比拉塔、中央銀行行長拉亞、預算部部長奧巴、商業部部長王彬、菲律賓國家銀行行長馬帕、教育文化部部長科普齊等。此外，有的專業人士還被任命為一些重要部門的副部長。

由于上述專業人士許多畢業于美國哈佛大學，他們被稱為“哈佛黑幫”。他們與國際貨幣基金組織、世界銀行和美國的一些金融機構關系很好。因此，他們制定的政策，迎合這些國際資本的需求，受到國際金融界的廣泛好評。這些專業人士認為，菲律賓的經濟前途在于大規模工業化，他們推進菲律賓工業化的政策與菲律賓農民的切身利益發生了沖突，二者的矛盾不斷激化。許多菲律賓民族主義者指責這些“哈佛黑幫”實際上是西方大公司利益的代表。

從實際效果看，在威權體制時期，菲律賓的工農業生產都有所發展，但是相比周邊鄰國，菲律賓采取了錯誤的發展戰略，再次錯過了重要的發展機遇。20世紀70年代初，迫于“石油危機”的沖擊，發達資本主義國家進行了產業結構調整，私人資本加快了向發展中國家轉移勞動密集型制造業的步伐。東盟其他國家抓住此次機遇，都積極吸引外國直接投資，發展能夠吸引大量勞動力的制造業。

菲律賓的經濟政策卻是使用外國貸款發展工業，而不是直接投資。馬科斯政府為增強本國工業基礎，上馬了一個包括11個大型重工業項目的工業發展計劃，從國外大量引進工程所需的資金和技術，菲律賓的外債由1975年末的31億美元激增到1982年末的245億美元，每年償還外債的資金占國家外匯收入的42%，幾乎是70年代中期外債水平的3倍。馬科斯政府重建和開發的大型工業項目和旅游設施，非但沒有有效提高菲律賓的工業化水平，反而導致菲律賓的外債高企。

到了戒嚴法管制的后一階段（1976～1980年），菲律賓經濟進一步惡化，喪失了償還國際債務的能力，甚至支付利息的能力都沒有。進入20世紀80年代，菲律賓的經濟越來越依靠外國資本，1982年，菲律賓的財政赤字已達32.12億美元，相當于當年國民生產總值的3.6%。此時威權體制已經無法繼續維持，馬科斯總統只好宣布解除戒嚴，恢復“民主”體制，菲律賓國內政局和社會陷入動蕩，國內外投資者對馬科斯政府的信任程度大大下降，約有10億美元的資金被抽逃，而且外國投資者拒絕再給菲律賓短期貸款，導致菲律賓大量貸款到期無法償還，使菲律賓本已捉襟見肘的經濟雪上加霜。馬科斯政府為解救嚴重的經濟危機，采取擴大出口、發展旅游業、向國外輸出勞工等措施，以避免經濟崩潰。

（二）土地改革之殤

馬科斯憑借鮮明的土地改革決心和實際政策，曾獲得下層群眾的支持，從而贏得兩次公投成功，建立了威權體制。可是經過與大地主的多次博弈，馬科斯總統的土地改革政策最終還是失敗了。

土地問題是菲律賓實現經濟社會發展的最大障礙，菲律賓獨立之后，土地改革就是政府開始著手的主要任務，這也得到美國的認可和支持。但是大地主不僅掌握著菲律賓的經濟資源，也控制著菲律賓的政治資源，他們有效抵制和破壞了歷屆菲律賓政府的土地改革意圖和政策。

菲律賓獨立時，全國半數以上的土地和一半的耕地歸大地主所有。大地主是指占有20公頃以上土地的地主。絕大多數地主和農民之間實行“卡沙馬”分成制，即佃農將收成的50%作為地租、收成的25%作為使用地主的耕具和牲畜的費用，即收成的3/4須繳納給地主；如果地主提供種子，佃農的所得份額便不足1/4。

美國在日本推行了較徹底的土地改革，但在菲律賓卻無功而返，根本原因在于菲律賓在特定的歷史機遇下，傳統的經濟利益和社會結構沒有被打破，地主勢力相當強大并且非常頑固。在菲律賓，地主階級以及以地主階級為基礎的家族勢力，控制了基層和中央層面的政治組織和政治機構，他們的勢力遍布于國會和地方議會。許多地主認為占有土地是最安全的投資，拼命維護既存的土地制度。美國政府曾派遣土地改革問題專家羅伯特·哈迪協助菲律賓政府進行土改。哈迪的“以小土地所有制取代大土地所有制”的主張，遭到菲律賓政界和地主階級、家族勢力的猛烈攻擊而流產。

馬科斯總統的前任們在土地改革方面乏善可陳。傳統的土地關系導致戰后曾遭重創的菲律賓共產黨力量再次壯大起來，迫使菲律賓政府不得不重提土地改革問題。麥克賽賽政府，在土地改革問題上投入了相當大的精力。1954年，頒布《農業租佃法》（Agricultural Tenancy Act）; 1955年正式頒布《土地改革法》（Land Reform Act），政府還設立“土地行政局”。這些政策已經給予地主階級很大妥協，但是仍然由于經費短缺、地主反對、國會議員抵制等原因而面臨重重困難，麥克賽賽去世標志著這次土地改革的夭折。1963年，馬卡帕加爾總統推動國會制定了新的《農地改革法》（Agricultural Land Reform Code），廢除“卡沙馬”制，實行租借制，將政府從地主手中征用來的龐大地產按成本價轉賣給現佃耕農，并輔以佃農低息貸款。然而，迫于地主階級和家族勢力的壓力，該項法律有許多有利于地主的漏洞和例外條款，實際上沒有真正有效地執行。

地主階級和家族勢力利用自己的政治經濟力量，成功抵制了馬科斯總統第一任期的土地改革政策。馬科斯總統在第一任期，提出要將現存的分成租佃耕農（share tenant）轉變為定額租佃耕農（lease holder），具體政策仿效1963年農地改革法。到1971年，政府計劃征收的60萬公頃土地，實際征收3514公頃土地；政府預定放領64萬公頃的土地，實際僅放領5340公頃，兩項指標都沒有達到目標的1%。代表地主階級和家族勢力的國會代表多次成功阻止馬科斯政府土地改革的重要舉措，例如，阻止馬科斯政府給基層巴朗蓋組織撥款100萬比索的土地改革資金；爭奪政府預定的4年土地預算資金，1967年度的土地預算資金324.2萬比索被軍事預算占用，該年度的軍事預算相當于1962年國防預算的2倍。在地主階級和家族勢力的阻撓下，1968年馬科斯政府在菲律賓1500個左右的鄉鎮中僅設有52個“土改區”, 1969年馬科斯政府增加了幾十個鄉鎮“土改區”，但是因為不能增加土地改革經費，只得減少對已轉為定額租佃耕農的農民的資金援助。在地主的阻撓、官僚體制的無效和佃農資金缺乏等情況下，馬科斯總統第一任期所有的土地改革努力最終沒有獲得成功。

土地問題導致菲律賓社會矛盾和政治矛盾急劇升級，這是菲律賓政體發生變化的重要原因。馬科斯總統認為他的權力基礎必須進行根本的轉變，從依賴過時的土地寡頭轉為依賴小農。馬科斯的“新社會”理想提出，建設菲律賓的新社會，就是要通過新的土地改革方案消滅封建主義。

威權體制的強制性，在一定程度上削弱了菲律賓地主階級和家族勢力在政治上的力量，馬科斯總統希望通過土地改革進一步剝奪地主階級的經濟權力。馬科斯政府創設了統一領導各項土改事務的農業改革部，并安排了充分的財政資金；沒收土地改革的主要反對者——大地主和政客們的武器，解散他們的“私人武裝”。馬科斯總統于1972年10月發布“關于解放佃農”的法令。這個法令是菲律賓土地改革中一項較為徹底的改革措施，目標是徹底廢除地主所有制，把分成制佃農變成擁有中等土地規模、自力更生的農民階級。為了抗衡和削減地主階級的阻撓破壞，馬科斯總統采取了動員民眾的措施，例如，1972年開始建設“公民會議”，取代原來的“巴朗蓋會議”，試圖改變菲律賓基層權力結構；把公民的年齡標準從18歲降低到15歲，使菲律賓能夠參與政治的公民數從1200萬人增至2400萬人。通過威權體制和擴大中下層公民政治參與，馬科斯政府對地主階級和家族勢力形成“上下夾擊”之勢。

盡管馬科斯政府在土地改革方面付出了巨大的努力，但客觀效果卻不盡如人意。根據日本學者寺崎康宏的研究，截至1981年5月，只有31%的人（此數據以90%的農戶辦完租約，71%的書面合同做了登記和68%的合格佃戶獲得了土地轉移證為前提）在土地價格和土地所有權補償金問題上達成協議。而經土地銀行批準的補償協議僅占其中的23%。荷蘭學者莫贊貝格曾對菲律賓中呂宋一個叫作曼加漢的村子的土改做過實證研究。他發現，在集權政體下，曼加漢村的大部分稻田（88%）控制在擁有7公頃以上土地的地主手里。這個比重在1985/1986年度僅僅下降到78%。

馬科斯政府土地改革的失敗，原因主要有：第一，地主階級和家族勢力利用政策的漏洞，有效地保護和爭奪土地所有權。例如，地主把土地抵押出去，以免政府發現；不種稻米和玉米，改種經濟作物如椰子和甘蔗等，甚至把土地改作非農業用地；對佃農威逼利誘，迫使其不去簽署領取土地所有權證書。第二，絕大多數佃農生活貧困，難以支付購地的10% ～20%的首期現金付款，而且因為償債能力低下而不敢從銀行借款購地，使土地銀行面臨運行危機，農民極易重新投入地主的懷抱。第三，在農村地區，地主和家族勢力強大，農民原來沒有自己的鄉村組織基礎，馬科斯總統希望將公民會議建設作為中央政府政策的監督和反饋機制，但實行起來困難重重，無法真正落實。第四，馬科斯總統的政治資源，很大程度上來自自己的家族勢力以及一部分工商業資產階級和軍方上層人士的支持，雖然馬科斯總統意識到需要依靠下層群眾，但是最終并沒有建立一個扎根基層的政治組織，相反他越來越受制于周圍支持者“密友”們的私利訴求，集中在他手中的權力，沒能推進和保障菲律賓經濟社會權利平等化，反而逐步淪為家族牟利的工具，加劇了菲律賓的經濟社會矛盾。