摘要

公共場所人群聚集安全管理，是公共安全的重要內容。2014年12月31日23時35分，上海市黃浦區外灘陳毅廣場東南角通往黃浦江觀景平臺的人行通道階梯處發生擁擠踩踏，造成36人死亡、49人受傷，后果非常嚴重，教訓極其深刻。上海市政府聯合調查組調查認定，“這是一起對群眾性活動預防準備不足、現場管理不力、應對處置不當而引發的擁擠踩踏并造成重大傷亡和嚴重后果的公共安全責任事件”。“對事發當晚外灘風景區特別是陳毅廣場人員聚集的情況，黃浦區政府和相關部門領導思想麻痹，嚴重缺乏公共安全風險防范意識，對重點公共場所可能存在的大量人員聚集風險未作評估，預防和應對準備嚴重缺失，事發當晚預警不力、應對措施不當，是這起擁擠踩踏事件發生的主要原因。”

為全面評估“12 ·31”事件應對過程，深入總結經驗教訓，本書以《突發事件應對法》對突發事件應對的普遍規定——“突發事件預防與應急準備（事前）—監測與預警（事發）—應急處置與救援（事中）—事后恢復與重建（事后）”的應急管理四階段模型為基礎，結合《大型群眾性活動安全管理條例》、《上海市公共場所人群聚集安全管理辦法》等對人員密集場所和人群聚集活動的特殊規定，構建“風險管理（事前）—人員流量監測預警（事發）—綜合響應（事中）—調查學習（事后）”的擁擠踩踏事件全過程管理分析框架，通過文獻梳理、調查訪談、專家座談、綜合分析等，對“12·31”事件進行綜合性評估和專題性評估。

評估發現，在“12 ·31”事件全過程應對中，事前工作出現重大失誤，事中工作存在部分不足，事后工作有亮點和創新。具體表現在如下幾個方面。

一是活動變更風險管理失誤，導致應急準備工作嚴重缺失。黃浦區政府對有組織的外灘源新年倒計時活動進行了安全評估并做了相應準備，但對不再舉辦活動的外灘風景區可能出現的人員聚集安全風險沒有進行評估；對活動變更信息公告不及時、不到位、不充分，在信息發布時機、渠道和內容方面存在重大失誤；對缺乏相關規定的無組織大型群眾聚集活動安全風險認識不到位，安全責任認識有偏差；對活動變更風險識別、評估、溝通、更新等存在失誤，致使思想意識、安保力量、限流管控、應急設施裝備等各方面的應急準備嚴重缺失。

二是對開放式場地人員流量監測預警失誤，導致人員干預和疏導滯后。黃浦公安分局對事發當晚外灘人員流量監測手段比較傳統，監測渠道比較單一，研判時過于樂觀，未探索運用手機通信基站、Wi-Fi嗅探、視頻監控自動識別、客流眼等技術手段，對上海市公安局多次提醒的形勢研判要求未作響應，未能精確識別各時段人員流量快速遞增的變動情況并及時采取有效措施。預警信息發布的時機、渠道、內容存在嚴重不足，未采取靈活多樣、實用管用的方式，及時發布安全提示預警信息，導致大量不知跨年迎新倒計時活動變更的市民游客依然專門至外灘風景區觀看。

三是應急處置中信息報告和協調聯動不足，導致應急聯動處置效能不高。擁擠踩踏事件發生后，現場先期處置和醫療救治工作總體迅速有效，有效降低了事件影響和損失。應急處置與救援中存在的最大問題，是信息報告和協調聯動不足——事件發生后，黃浦區政府未按規定及時向上海市政府報告，黃浦公安分局未及時向本級政府和上級主管部門報送突發事件信息；城市運行管理中“條塊分割、條線分割、各自為政”的現象仍然存在，突發事件應急聯動處置體制機制和響應程序不夠科學規范，指揮協同能力有待提高，應急聯動處置效能有待進一步提升。

四是迅速開展善后救助與調查評估，事后整改、學習、提高積極有效。擁擠踩踏事件發生后，醫療救治、撫慰救助、事件調查等各項工作持續跟進。依法依規、客觀公正開展調查，認真細致梳理事件全過程，痛定思痛，深刻反思吸取教訓，及時對外發布事件調查報告。同時，制定出臺《上海市公共場所人群聚集安全管理辦法》和《上海市人民政府關于進一步加強公共安全風險管理和隱患排查工作的意見》等，建立制度化、規范化、科學化的城市公共安全長效機制。依托“智慧城市”建設工作，在上海市主要公共場所、知名景點，開展人員流量監控、智能識別、自動預警等技術應用的先行先試，運用大數據這一現代信息技術，為人員流量監測與研判提供支持。

在對“12·31”事件進行評估的基礎上，本書就做好公共安全特別是人員密集場所和人群聚集安全管理工作提出如下建議。一是增強各級領導干部的安全意識和責任意識。要全面貫徹落實中央提出的安全發展理念，按照“黨政同責、一崗雙責、失職追責、齊抓共管”的要求，進一步健全安全責任體系，切實做到守土有責、守土負責、守土盡責。二是完善安全管理相關法律法規。要總結《上海市公共場所人群聚集安全管理辦法》的經驗，組織修訂完善《突發事件應對法》和《大型群眾性活動安全管理條例》等，特別是加強對公共場所群眾自發聚集活動的管理，填補無組織群眾活動的管理空白。三是利用科技手段提高安全管理水平。要運用互聯網、云計算、大數據等現代信息技術，加快建立上下貫通、左右銜接、互聯互通、信息共享、互有側重、互為支撐的應急平臺體系，強化信息共享和指揮協同，實現安全隱患實時檢查、風險態勢動態感知和預警信息快速發布。四是健全突發事件調查評估和學習機制。要細化《突發事件應對法》相關規定，按照獨立、權威、專業的原則，建立健全現代突發事件調查制度，以便全社會吸取教訓。五是提高全社會公共安全意識和應急技能。要進一步把公共安全知識納入干部培訓和國民教育體系，廣泛開展公共安全知識進農村、進社區、進機關、進企業、進學校活動，建立重大危險源公示制度，提高全民安全意識和自我防范能力。