三 清末新政：皇權(quán)體制的窮途末路

19世紀(jì)末20世紀(jì)初，清朝政府處心積慮實(shí)施兩百多年的族類隔離政策已經(jīng)造成了一系列導(dǎo)致國(guó)家危亡的嚴(yán)重后果，并瀕臨破產(chǎn)。

在社會(huì)層面，清朝政府在東北、蒙古、西藏、苗疆等地實(shí)施嚴(yán)格的封禁政策，施行差別化的戶籍管理制度，禁止、限制族際通婚和往來，不僅導(dǎo)致各族之間缺乏基本的了解和信任，而且加深了相互之間的隔閡、畏懼與歧視心理。

在文化層面，清朝政府大興文字獄，禁止?jié)M、蒙諸地使用漢字、漢語，鉗制了族際文化交流與交往，錯(cuò)失了在空前大一統(tǒng)時(shí)代推進(jìn)思想進(jìn)步與文化繁榮的大好時(shí)機(jī)。

在軍事層面，清朝政府的封禁政策導(dǎo)致邊疆地區(qū)人煙稀少的狀況難以在短期內(nèi)得到根本改變，造成東北、蒙古、新疆地區(qū)在長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)有邊無人、有邊無防，給西方列強(qiáng)侵略中國(guó)、劃分勢(shì)力范圍提供了極大的軍事便利和政治口實(shí)。

在經(jīng)濟(jì)層面，清朝政府在東北、蒙古、西藏等地施行嚴(yán)格的禁商、禁墾、禁礦政策，限制了商業(yè)繁榮和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不僅無法為清朝增加財(cái)源，反而造成國(guó)庫負(fù)擔(dān)巨大，這種情況在簽訂《馬關(guān)條約》和《辛丑條約》、承擔(dān)巨額戰(zhàn)爭(zhēng)債務(wù)之后顯得更加嚴(yán)重。

在政治層面，遭受兩次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)、太平天國(guó)起義、中法戰(zhàn)爭(zhēng)、甲午戰(zhàn)爭(zhēng)、庚子之變等內(nèi)外多次的持續(xù)打擊之后，清朝皇權(quán)日漸衰敗，中央集權(quán)日漸衰微，地方分離、分治趨向日漸成勢(shì)。“庚子之變”期間的“東南互保”、外蒙古事變，英國(guó)侵藏期間的達(dá)賴出逃，已經(jīng)明確為清朝政府敲響了隔離政策破產(chǎn)的警鐘。

在此背景之下，清朝政府被迫于1901年正式宣布實(shí)行“新政”，試圖擺脫政治困局，挽救皇權(quán)統(tǒng)治，史稱“清末新政”。概括起來，清朝政府在邊疆地區(qū)的新政主要包括以下幾個(gè)方面。

一是改革地方行政體制。清朝政府先后在新疆、東北地區(qū)設(shè)置行省；在內(nèi)蒙古地區(qū)所設(shè)3道2府10廳13縣，改設(shè)1府2州，改變了內(nèi)蒙古地區(qū)原來單一的盟旗制度；在外蒙古地區(qū)設(shè)兵備處、巡防局等20余個(gè)新式機(jī)構(gòu)；在西藏改革駐藏大臣衙署，設(shè)置新式辦事機(jī)構(gòu)，試圖取代噶廈政府勢(shì)力；在川邊地區(qū)強(qiáng)行改土歸流，設(shè)置府縣。除此之外，清朝政府還試圖在外蒙古、內(nèi)蒙古和西康地區(qū)改設(shè)行省。

二是抑制宗教政治勢(shì)力。清朝政府以為蒙古之積弱、西藏之愚昧，皆因宗教蒙蔽所致，因此對(duì)尊崇格魯派（黃教）的傳統(tǒng)政策做了重大調(diào)整，試圖在外蒙古、西藏地區(qū)實(shí)現(xiàn)政教分離。清朝政府不僅希望使達(dá)賴、班禪、哲布尊丹巴呼圖克圖成為單純的宗教首領(lǐng)而不得干預(yù)政治，而且出現(xiàn)了“永廢達(dá)賴之制”的倡議。

三是興辦實(shí)業(yè)、移民放墾。基于東北、內(nèi)外蒙古、新疆等地地廣人稀、有邊無防的實(shí)際，清朝政府取消了長(zhǎng)期實(shí)行的封禁政策，設(shè)置邊務(wù)督辦、墾務(wù)局等機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)內(nèi)地居民前往邊疆地區(qū)墾荒定居。同時(shí)，在邊疆地區(qū)興辦交通、開礦等實(shí)業(yè)。

四是發(fā)展文化教育事業(yè)。清朝政府在東北、內(nèi)外蒙古、新疆、西藏大力發(fā)展文教事業(yè)，推廣新式學(xué)堂教育，開辦報(bào)業(yè)館、印書局等文化實(shí)業(yè)。據(jù)西藏學(xué)務(wù)局1911年的統(tǒng)計(jì)，自1904年至1911年初，西藏地區(qū)先后設(shè)立了19所新式學(xué)堂。

五是編練新軍、實(shí)行警政。清朝政府在東北、內(nèi)外蒙古、新疆、西藏大力編練新式陸軍，開創(chuàng)新式武備學(xué)堂，并在各地設(shè)立巡警局，加強(qiáng)國(guó)防力量，保障社會(huì)治安。

六是鼓勵(lì)通婚、厲行同化。清朝政府先后取消了滿漢、蒙漢之間的通婚禁令，以及對(duì)滿人、蒙人使用漢字的禁令；改革戶籍制度，允許八旗加入地方戶籍，緩和日漸緊張的族際關(guān)系。

七是改革中央集權(quán)體制。清朝政府宣布預(yù)備立憲，設(shè)立資政院，實(shí)行內(nèi)閣制；改革中央政府，改理藩院為理藩部，負(fù)責(zé)蒙藏回疆諸地事務(wù)。

從救亡圖治的角度而言，“清末新政”無疑具有積極的歷史意義。但是，清朝政府的一系列重大失誤，最終導(dǎo)致新政的結(jié)局事與愿違、適得其反。

第一，就戰(zhàn)略而言，清朝政府進(jìn)退失據(jù)，錯(cuò)失新政主導(dǎo)權(quán)。由于沒有施行新政的全局規(guī)劃和統(tǒng)一綱領(lǐng)，新政最初是以皇帝上諭的形式要求軍機(jī)大臣、大學(xué)士、六部、九卿、出使各國(guó)大臣、各省督撫“各就現(xiàn)在情形，參酌中西政要，舉凡朝章國(guó)故，吏治民生，學(xué)校科舉，軍制財(cái)政……各舉所知，各抒所見”。如此草率頒行、率意而為，實(shí)際上將各地新政的策劃、執(zhí)行大權(quán)全盤交給封疆大吏，各地督撫、將軍、都統(tǒng)借機(jī)大肆擴(kuò)大地方政治、經(jīng)濟(jì)、軍事自主權(quán)。等到清朝政府意識(shí)到地方勢(shì)力尾大不掉、勢(shì)必威脅中央統(tǒng)治，急于收攬地方權(quán)力之時(shí)，已悔之晚矣，實(shí)際上為辛亥革命后的軍閥割據(jù)埋下了歷史伏筆。以內(nèi)蒙古改設(shè)省治為例，光緒三十一年（1905年），清朝政府曾飭令“體察情形、通盤籌劃”在蒙古地區(qū)改設(shè)行省的奏議，熱河、察哈爾都統(tǒng)和綏遠(yuǎn)將軍相繼提出在內(nèi)蒙古地區(qū)設(shè)立行省的方案，無不是以擴(kuò)大自己的管轄范圍、擴(kuò)張自己的軍政勢(shì)力為優(yōu)先考量。

第二，就策略而言，清朝政府四面出擊、四面樹敵，犯了政治大忌。新政既沒有適當(dāng)照顧蒙藏等邊疆地區(qū)的特殊性，也沒有尋求蒙藏宗教、地方勢(shì)力的理解支持，更不可能動(dòng)員各族群眾積極參與。對(duì)中央和皇帝權(quán)威的過度強(qiáng)化，反而遭到王公、喇嘛、活佛、土司、寺院等宗教、地方勢(shì)力的強(qiáng)烈抵制，不但激化了族際矛盾，也為外國(guó)分化、干預(yù)和分裂勢(shì)力圖謀分離運(yùn)動(dòng)制造了便利條件。以川邊改革為例，駐藏大臣有泰認(rèn)為，川邊問題一是土司問題，二是寺院?jiǎn)栴}。駐藏幫辦大臣鳳全在實(shí)施新政的過程中，既打壓土司、改土歸流，又抑制宗教、限制寺院，最終釀成“巴塘之亂”，嚴(yán)重?fù)p害了清朝政府對(duì)于川邊地區(qū)的實(shí)際控制。

第三，就思想而言，清朝政府內(nèi)崇皇權(quán)、外媚強(qiáng)敵，不但沒有形成近代國(guó)家的主權(quán)意識(shí)和民族平等思想，反而拋棄了古代中國(guó)處理族類政治的歷史經(jīng)驗(yàn)和政治智慧。清朝政府在東北、內(nèi)外蒙古、西藏、新疆等地實(shí)行的新政，是在“各國(guó)競(jìng)爭(zhēng)，殖民為要”的思想指導(dǎo)下實(shí)施的，將“移民實(shí)邊”等同于西方國(guó)家的“殖民”行徑，一味強(qiáng)化中央對(duì)邊疆地區(qū)的控制，貿(mào)然、驟然改變了以往的政教關(guān)系和羈縻制度。不僅如此，內(nèi)憂外患的政治危局使清朝政府急躁冒進(jìn)、不自量力，大小官員無不以為新政“急起直追，已嫌太晚”，“遲早皆應(yīng)舉辦，今事機(jī)迫切，尤為刻不容緩”，全然不顧新政的很多內(nèi)容和做法已經(jīng)超出了清朝政府的財(cái)政承受能力和政治承受能力的現(xiàn)實(shí)，失敗也就在所難免。在英國(guó)軍事入侵西藏時(shí)，清朝政府不僅不支持西藏地方政府抗擊強(qiáng)敵，反而采取“任其戰(zhàn)任其敗，終不能了局”的旁觀態(tài)度，無異于助紂為虐，從此埋下了西藏分離的禍根。

清朝政府的新政措施不僅沒有達(dá)到預(yù)期目的，反而引發(fā)了中央與地方之間激烈的政治、軍事沖突，激起了外蒙古、西藏宗教保守勢(shì)力的強(qiáng)烈反抗，促使十三世達(dá)賴?yán)锖桶耸勒懿甲鸬ぐ筒扇「蛹みM(jìn)的分離主義行動(dòng)，導(dǎo)致蒙漢、藏漢、滿漢之間的關(guān)系日益緊張，造成惡劣的后果。

第一，中央與地方關(guān)系全面惡化。清朝政府的新政雖然一度“熱火朝天”“轟轟烈烈”，但是并沒有全局規(guī)劃和統(tǒng)一綱領(lǐng)。為了加強(qiáng)對(duì)東北、內(nèi)外蒙古、新疆、西藏等地區(qū)的控制，清朝政府強(qiáng)行對(duì)傳統(tǒng)行政體制進(jìn)行根本性變革。在東北地區(qū)，清朝政府廢除封禁制度，改設(shè)奉天、黑龍江、吉林三省。在新疆地區(qū)，清朝政府削弱伯克制度，增設(shè)府縣。在內(nèi)蒙古地區(qū)，清朝政府籌劃改革傳統(tǒng)的盟旗制度、設(shè)立行省。在西藏地區(qū)，清朝政府試圖重設(shè)政府機(jī)構(gòu)，重構(gòu)權(quán)力版圖。這些改革措施對(duì)內(nèi)外蒙古地區(qū)的王公、貴族和西藏噶廈政府、土司而言，無異是一種巨大挑戰(zhàn)，激起內(nèi)蒙古、外蒙古和西藏地區(qū)保守政治勢(shì)力的激烈反抗。清朝政府與西藏地方政府在川邊歸屬和改革問題上的分歧，最終演化為中央與地方之間的直接沖突和軍事對(duì)抗。新政不僅沒有加強(qiáng)和鞏固中央對(duì)地方的統(tǒng)治，反而因?yàn)轶E然改變了既有的行政體制而打破了地方尤其是邊疆民族地區(qū)原有的力量平衡，實(shí)際上弱化了中央政府對(duì)于地方的有效控制。

第二，政治與宗教關(guān)系全面惡化。根據(jù)西藏黃教勢(shì)力廣被于蒙古的實(shí)際，清朝政府長(zhǎng)期采取“崇信黃教”的政策，借助宗教勢(shì)力強(qiáng)化對(duì)蒙藏地區(qū)的控制。但是，八世哲布尊丹巴在“庚子之變”期間聽信謠言、引狼入室，十三世達(dá)賴?yán)镌凇坝⒉貞?zhàn)爭(zhēng)”期間輕啟戰(zhàn)端、臨陣出逃，令日漸衰敗的清朝政府對(duì)黃教勢(shì)力失去了信任和耐心。加之清朝政府以為蒙古之“積弱”、西藏之“愚昧”皆因宗教蒙蔽所致，所以在極不恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)、以極不恰當(dāng)?shù)姆绞襟E然改變了長(zhǎng)期采取的“崇信黃教”政策：一方面限制達(dá)賴?yán)铩⒄懿甲鸬ぐ偷茸诮填I(lǐng)袖的政治權(quán)力，試圖在蒙藏地區(qū)實(shí)現(xiàn)政教分離；另一方面抑制喇嘛寺院，嚴(yán)格控制寺院的喇嘛人數(shù)，甚至在川邊地區(qū)扶持法國(guó)教堂，其結(jié)果是將蒙藏地區(qū)的宗教勢(shì)力推向了中央政府和改革新政的對(duì)立面。十三世達(dá)賴?yán)锖桶耸勒懿甲鸬ぐ透?jìng)相尋求英、俄勢(shì)力支持，謀求獨(dú)立，清朝政府則先后兩次褫奪達(dá)賴?yán)锏姆馓?hào)，籌劃“永廢達(dá)賴之制”，并降低八世哲布尊丹巴的政治地位。皇權(quán)政治與宗教勢(shì)力之間的聯(lián)盟關(guān)系徹底崩潰瓦解。

第三，蒙漢、藏漢關(guān)系全面惡化。為了緩和族際關(guān)系、消除族際隔閡，清朝政府先后取消了滿漢、蒙漢之間的通婚禁令和滿人、蒙人使用漢字的禁令，還改革戶籍制度，允許八旗居民加入地方戶籍。但是，這些措施相對(duì)于其他新政措施所造成的沖擊而言，取得的效果實(shí)在微乎其微。就蒙漢關(guān)系而言：在外蒙古，實(shí)施新政的一切所需都由蒙古各部供給，蒙古王公又轉(zhuǎn)而向所屬百姓攤派，導(dǎo)致“蒙民不堪其擾，相率逃避，近城各旗，為之一空”；同時(shí)，內(nèi)地商人把持了外蒙古的經(jīng)濟(jì)命脈，無論是活佛喇嘛還是王公貴族，幾乎都成為內(nèi)地商人的債務(wù)人，對(duì)內(nèi)地商人的怨恨情緒日漸轉(zhuǎn)化為對(duì)漢人的不滿。在內(nèi)蒙古，清朝政府徹底取消了長(zhǎng)期實(shí)行的封禁政策，設(shè)置邊務(wù)督辦、墾務(wù)局等機(jī)構(gòu)，開荒拓墾，同時(shí)大力興辦交通、開礦等實(shí)業(yè)，一些蒙古王公為了謀取經(jīng)濟(jì)利益也招募內(nèi)地居民圈地墾荒，移民放墾政策在加強(qiáng)了族際交往與經(jīng)濟(jì)交流的同時(shí)，也導(dǎo)致草原資源大量流失，造成蒙古牧民的經(jīng)濟(jì)損失，蒙漢之間的矛盾與沖突日漸增多，蒙漢關(guān)系開始惡化。就藏漢關(guān)系而言：在西藏，清朝政府“以漢治藏”，借助川軍在川邊地區(qū)強(qiáng)行改土歸流，并護(hù)送駐藏大臣入藏駐防。川、藏之間發(fā)生的多次軍事沖突，滿漢官吏腐敗，以及川兵在駐防期間紀(jì)律松弛、燒殺擄掠所造成的惡劣影響，直接導(dǎo)致漢藏關(guān)系的全面惡化。