【編碼】2016-11

【案號】全國政協第十二屆第四次會議第1099號提案

關于“發展網絡約車，深化體制改革創新，建構開放多元的公共出行體系”的提案

【提案緣起】

共享經濟是過去一年里備受關注的一大熱點，我和同事們去美國參訪也被遍及全美的Uber所震懾，回來不久我就成了一個“滴滴控”。在使用滴滴的過程中，我注意到其在制度和政策上存在種種問題，通過調研了解，我形成了初步的提案思路；畢業后到滴滴公司工作的我的一位學生線偉華，給我提供了很多幫助，使我對網約車的實際運營有了更加深入的了解。在深入調研和反復討論基礎上，此案得以形成。

【提案正文】

近年來，以網約車為代表的“互聯網+”便捷交通新業態迅猛發展，改變了公眾的出行方式，在帶來巨大經濟和社會效益的同時，為深化現行出租車管理體制的改革創新帶來了重要契機。

網約車全稱網絡預約租車，是指以互聯網平臺為依托，整合社會閑置車輛，通過大數據計算，高效匹配出行供求的一種新型業態。我國網約車起步于2010年，經過五年多的發展，形成了滴滴出行、嘀嗒、易到、神州和優步等網約車服務平臺，涌現出租車、專車、快車、順風車、巴士、代駕等多項移動出行服務類型，現已覆蓋全國400多個城市，每天為1000萬人提供服務。據統計，全國3億多群眾已普遍接受了使用網約車、有計劃出行的消費習慣。我國“互聯網+”新興業態出現了活力迸發、引領世界的可喜局面。網約車是我國分享經濟活動中最具代表性的新型業態。其主要特征和優勢有以下幾點：一是“方便使用、無需擁有”的分享模式，在消費者沒有私家車的情況下實現高效、便捷出行；二是體現了“供給側結構性改革”的內涵，發掘了群眾未被滿足的需求并緩解了公共出行供給不足的痛點，提供更好的出行體驗與個性化服務；三是通過移動互聯網、大數據和云計算等技術，實現供需的合理匹配，為優化城市交通管理創造新模式；四是依靠乘客服務評價體系實現司機信用管控與收入調節，為參與網約車的司機提供了增收渠道和安全服務的激勵；五是降低自駕出行比例，減少城市道路擁堵和車位空間需求，在提高公眾出行效率的同時減少汽車尾氣排放；六是釋放出多元靈活的新型就業機會，緩解了就業壓力。

網約車的發展對現行出租車的運營管理體制提出了挑戰。我國的出租車行業從20世紀90年代在各大城市發展起來，成為城市公共出行鏈條的重要環節。但隨著經濟社會的快速發展和城市形態出現變化，傳統的出租車運營模式遭遇瓶頸，管理體制僵化低效，行業改革舉步維艱，致使供需矛盾日益突出，不良服務屢見不鮮，形成了監管機構改革難、群眾出行打車難、司機從業壓力大等局面。深化出租車行業改革早有共識，但行動遲緩。據統計，我國主要城市出租車數量在過去十年間基本增長停滯，整體運力增長緩慢與公眾日益增長的需求間的矛盾日益尖銳，在大城市表現尤為突出。以北京為例，過去十年間北京常住人口增長800多萬人，但出租車保有量卻一直停留在6萬多輛。據調查分析，在日常早晚高峰時段，北京出租車的訂單需求量遠超可供運力的三倍之多，致使“黑車”泛濫，成為城市交通管理的痼疾。同時，因出租車數量管控造成的市場壟斷導致行業成本居高不下，制約著目前經濟低配車型的進一步升級。網約車作為一種新業態的出現，在擠壓傳統出租車市場的同時，為出租車體制改革提供了重要契機。

為此，我們提出如下政策建議。

第一，近期不宜出臺全國性的管理制度，應鼓勵各地開展多層次的“先行先試”的政策試點。習近平總書記近期在談到深化改革時強調：中央通過的改革方案要落地生根，“必須鼓勵和允許不同地方進行差別化探索”。具體到交通問題上，我國不同城市的人口規模、經濟發展水平、擁堵程度、道路資源以及出行的供求狀況大不相同，不能采取“一刀切”的方式將傳統監管方式簡單運用到基于互聯網的新興業態中。更重要的是，網約車作為新興業態正處在蓬勃發展初期，需要有一個寬松并具實驗性質的試點過程。建議在承認網約車運營合法性的基礎上，通過各地“先行先試”，推動網約車與現行出租車運營模式的融合，在比較各種不同模式的成效與不足并評估各種方案的基礎上，形成更加完善的政策方案。

第二，建議按“政府管平臺，平臺管人車”的方式規范管理網約車。在“互聯網+”與傳統行業融合發展的當下，要轉變思路，充分利用互聯網平臺，探索新的監管方式。互聯網平臺可幫助政府實現更安全有效的管理：一是互聯網平臺可運用大數據技術，掌握司機、乘客基本情況和出行交易信息，能快速處理車輛、人員準入審核，確保服務安全、透明、高效；二是互聯網平臺直接與市場掛鉤，通過市場調節監控服務水平，使司機自覺維護服務水準和安全，為乘客提供更滿意的服務；三是互聯網平臺易于建立全面、全程、全方位的保險機制，增強對交通當事人的安全保障；四是互聯網平臺通過信息化手段管控司機的在線時間和連續工作時間，通過大數據供需匹配降低空駛率，提高司機的服務質量和工作效率，并降低事故發生率。建議在“互聯網+交通”領域，要繼續推進簡政放權，轉變監管思路，改事前審批為事中、事后監管，探索建立“政府管平臺，平臺管人車（司機和車輛）”的監管模式，構建監管部門、網約車平臺、出租車管理公司等多方合作伙伴關系。

第三，發揮大數據優勢解決交通難題，在“互聯網+”平臺上構建新的監管體制。互聯網與大數據將成為國家在現階段發展創新的重要支撐。大數據的應用能力是政府科學治理能力的體現。網約車平臺除本身的服務供給外，同時能累計城市海量出行大數據。若監管部門與運營企業能實現數據共享，將會形成城市公共交通基于大數據應用的先進管理模式。當前應重點考慮推動監管部門與運營企業的大數據平臺整合，充分發揮大數據應用潛能，為城市公共交通的精準治理和動態管理提供技術支撐，進而逐步建立城市智慧交通體系。

第四，成立行業型社會組織，發揮行業治理和社會監督作用。應積極推動和支持覆蓋面更廣的行業型社會組織的建立，不僅覆蓋網約車，也應覆蓋傳統的出租車，為兩種業態的融合牽線搭橋，充分發揮行業治理和監管作用。行業型社會組織作為政府與企業、消費者之間的重要中介和橋梁，可通過制定行業規范、運用綜合性的互聯網平臺等手段，在政府、企業、消費者之間建立公開、透明和多方參與的行業治理與監管機制。

第五，整合多方力量，探索建構開放多元的公共出行體系。歸根到底，網約車的發展表達的是在移動互聯網時代跨界融合、多元共治、分享共贏的大趨勢。在未來的公共出行體系中，不僅應有網約車、出租車、行業型社會組織，還應有包括各級政府、各類社區、各層次消費者，以及各類媒體等在內的多元主體的協力共治，在探索共享經濟的實踐中，努力打造一個面向未來的開放多元、共享共治的公共出行新體制。

【提案結果】

該提案提交后，很快得以立案。網約車的合法化與監管問題受到社會的普遍關注。2016年6月28日，交通運輸部針對提案的內容作出了答復。答復中強調，提案中在分析交通出行領域呈現的新特點和發展新趨勢的基礎上，對交通運輸部開展的深化出租汽車行業改革相關工作給予了積極評價，提出了規范網約車管理、深化體制改革、構建城市公共交通體系等建議，具有參考價值。在政策制定過程中，交通運輸部對網約車新業態始終秉持鼓勵創新、依法規范的態度。首先，關于地方先行試點問題。對網約車新業態，交通運輸部一直鼓勵各地因地制宜、先行先試。中央現在提出的頂層設計和管理政策較為合適。其次，關于“政府管平臺，平臺管人車”問題。從目前各地網約車暴露出的問題看，網約車平臺企業普遍對實際情況和車輛的審核把關不嚴，沒有也難以實施有效的管理。下一步，交通運輸部將積極推動相關政策盡快出臺，堅持優先發展公共交通，適度發展出租汽車的工作思路，構建城市綜合交通運輸體系。

2016年7月28日，為更好地滿足社會公眾多樣化出行需求，促進出租汽車行業和互聯網融合發展，規范網絡預約出租汽車經營服務行為，保障運營安全和乘客合法權益，交通運輸部聯合公安部等七部門公布《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》。2016年12月21日，北京市《網約預約出租車經營服務管理細則》正式對外發布。北京市依舊延續了此前“京車京人”的規定，此外細則還規定網約車司機的駕駛證件須為北京市核發，接入網約車平臺的個人和車輛必須經過審核，具備相關資質后方可上路參與營運。