【編碼】2016-10

【案號】全國政協第十二屆第四次會議第2224號提案

關于建立健全困境兒童社會保護制度的建議案

【提案緣起】

困境兒童問題近年來牽動全社會的關注。2013年“南京幼女餓死”等極端事件凸顯了我國在困境兒童社會保護方面存在制度缺陷。近年來圍繞困境兒童問題我們在許多地方開展了較為深入的實證調研。我指導的博士后陳靜為此在湖北巴東進行了為期一年的田野研究。這一提案基于她的實證觀察和思考，經過反復討論修改而成。

【提案正文】

幼有所依的福利思想在我國歷史上源遠流長。新中國成立后，我們很快確立了以國家為主導的困境兒童養護制度和兒童慈善救助體系，兒童福利供給主體呈現單一化特征，民間兒童救助事業在相當長時間內艱難而隱秘地游走在制度的邊緣。改革開放以來，隨著經濟發展和社會轉型，兒童成長的內外環境發生了深刻變化。伴隨“一胎化”出現家庭萎縮及家庭保障功能弱化、婚戀價值觀變化及離婚率攀升、婚外生育、性別歧視、教育觀念和實踐中存在的問題、環境污染、食品安全風險、家庭和社會對兒童價值認知的改變等種種因素，在影響兒童成長環境的同時，帶來了各種社會問題。各級政府和社會各界也通過種種方式，一直在探索關于困境兒童的關愛和政策支持，積極探尋兒童救助的各種可能路徑和方式，從失學兒童、流浪兒童到留守兒童，從孤兒到事實孤兒，從孤殘兒童到困境兒童。據悉，民政部近期正在積極探討出臺困境兒童救助和社會福利的相關政策，一些地方政府如重慶、浙江、山東、天津和江蘇等，已相繼出臺了保護和保障困境兒童權益的政策措施。

但是，究竟如何界定、分類和識別困境兒童？在保護和保障困境兒童方面，政府、社會和市場的角色如何區分，其分工與協作如何達成？這些問題尚未達成共識。有鑒于此，我們根據調研分析，提出如下政策建議。

第一，科學界定和分類困境兒童，建立精準識別和信息化的動態管理機制。

民政部門目前對困境兒童的界定主要是從孤殘貧病兒童社會救助和福利服務實踐中總結概括的，應將性別、發展和廣義的社會福利等融入困境兒童的內涵及相應的政策定義中。困境兒童是指年齡在0到18周歲之間，身體殘障或精神智障，合法權益受到侵害，沒能及時和充分享有基本的教育、醫療和生活照顧等服務，因家庭、學校或社區教育方式偏差導致身心健康受到嚴重威脅、成長環境受到污染或安全保障缺失的顯性和隱性弱勢兒童群體。具體應包括棄嬰、殘障兒童、事實孤兒、留守兒童、流浪兒童、貧困失學兒童、罹患特殊疾病兒童、心理行為偏差或障礙兒童、語言障礙以及發育障礙兒童、學業成長壓力兒童等。應充分考慮地區經濟、社會、文化發展不均衡的因素，因地制宜地對“兒童利益最大化”和“兒童優先”原則進行操作化，對兒童成長環境進行綜合等級評估，將兒童的生理和心理需求、兒童成長的社會性需求、兒童的安全保障等相關因素納入評估指標體系，并納入政府法治化的兒童福利服務管理中。要及時出臺具體的評估指標體系并建立困境兒童動態管理信息體系，由兒童家庭、學校、社區和第三方評估機構聯合對兒童的成長環境及兒童需求進行及時評估并建立個性化檔案，為不同年齡段和不同類型的困境兒童保護措施的制定提供科學依據。同時，要注意保護兒童及其家庭的隱私，從呵護兒童成長和鼓勵家庭增能的角度出發，為兒童及其家庭提供安全和有尊嚴感的關懷、預防和發展性服務。

第二，盡快起草和頒布《兒童福利法》。

目前，我國保障困境兒童相關權益的制度安排散見于《憲法》《未成年人保護法》《預防未成年人犯罪法》等法律中，兒童法律制度體系比較分散。兒童社會政策碎片化，各項福利制度銜接不夠緊密，民政、公安、財政等部門和婦聯團委等群團組織之間缺乏有效的聯席聯動機制，政府和社會在兒童權益保障方面的職責權限不夠清晰，缺乏有效的第三方監督評估機制。為此，我們建議要加快起草和頒布《兒童福利法》。通過專門立法，一方面確立國家在兒童福利保障和兒童社會保護中的責任，另一方面確立兒童的獨立法律人格，明晰兒童在家庭和社會中的法律地位，父母在親子關系中的權責以及在父母缺位的情況下兒童監護人的權任。統籌現有的各項困境兒童保護措施，對不同年齡階段和不同類型的困境兒童實行分類救助和保護，增進各項具體制度的有效銜接。通過對困境兒童的信息化動態管理體系的建立，優化政府職能部門和社會組織的協同聯動救助和保護機制，加強社區困境兒童保護機制的建設，充分發揮社區在困境兒童救助、支持和保護中的基層核查和保障作用。

第三，大力倡導關愛母親和優生優育。

要注重兒童健康成長環境的建設，著力改善嬰幼兒成長的自然和社會環境，包括安全的食品供給、健康完整的母愛、健康的家庭和環境友好型社區。應正視女性在兒童照料中所付出的艱辛勞動的經濟價值，通過相關政策激勵并加強女性對兒童安全成長的責任意識，重視提升女性在兒童照顧中的知識和能力，并通過婦女津貼和家庭津貼等制度安排給予適當的經濟補償。加強城鄉婦女的優生優育，包括健康檢查、孕期檢查、圍產期保健、產后護理及保健等，從源頭上避免和減少殘障兒童的出現；完善現行生育保險制度，保障婦女尤其是農民工婦女和貧困失業婦女等弱勢女性群體在懷孕、分娩和撫育嬰幼兒期間享有充足的物質供給和生育醫療服務，切實保障孕產婦的心理和精神的安全健康，為嬰幼兒營造安全健康的成長環境；設立貧困母親專項救助制度，對育齡貧困婦女進行及時統計和動態管理，為經濟貧困婦女和家庭提供持續的生活救助和嬰幼兒教育知識和技能輔助；等等。

第四，建立多層次和網絡化的困境兒童社會救助與社會支持保護體系。

充分調動市場和社會力量參與困境兒童社會保護的積極性，以困境兒童的福利服務需求為導向，為民辦幼兒園、民辦學校提供資金和政策支持，因地制宜地孵化培育優質的民間兒童養育機構。從“希望工程”到“母親水窖”和“真愛夢想”，社會組織以“柔性力量”在參與困境兒童及家庭的救助保護中發揮著積極的作用。要加強和改善政府和社會力量對學齡貧困兒童助學、貧困和殘障兒童醫療救助服務、事實孤兒的院舍式助養、流浪兒童的生活照料和教育輔導以及留守兒童關愛等方面的已有救助政策和項目，更要加強對生存環境惡劣、生存資源匱乏的嬰幼兒的關注和支持。

第五，加強專業化和多層次的兒童社會工作人才培養工作。

在夯實“四社聯動”機制的基礎上，充分發揮兒童社會工作的優勢，創新困境兒童社會保護機制，通過兒童社會工作者在兒童保護中整合鏈接資源與提供服務，確立“家庭—學校—社區—政府—社會”的協同保護機制，為不同類型和不同年齡段的困境兒童提供及時和準確的服務。

【提案結果】

提案提交后，很快得以立案。民政部社會福利與慈善事業促進司對此提案高度重視，多次與我聯系溝通，并表示正在積極研究出臺相關政策。一些地方政府如重慶、浙江、山東、天津和江蘇等，也陸續出臺了保護和保障困境兒童權益的相關政策。2016年6月，經李克強總理簽批，國務院印發《關于加強困境兒童保障工作的意見》，針對困境兒童生存發展面臨的突出困難和問題，從保障基本生活、保障基本醫療、強化教育保障、落實監護責任、加強殘疾兒童福利服務等五方面提出了具體措施。