第一節 秦漢宰相制度得失及其比較

秦漢宰相制度

一、秦丞相制度之沿革。相之一字，指稱人主之宰輔，遠在三代時已有之。但上述之相，僅為宰臣職位之俗稱，并非官名。以相名宰輔之官，其事殆始于春秋時的齊國；至丞相之官，則創始于秦。《史記·秦本紀》云：“武王二年，初置丞相，樗里疾、甘茂為左右丞相。”當時丞相“掌丞天子，助理萬機”（《秦會要》卷十四《聽官上》）。論其地位，實為宰相之職。秦雖以丞相為宰相之任，然秦之丞相制度，殆非一成不變。就同時擔任丞相之人數言之，秦初置丞相之時，固分左右；但自此以降迄乎始皇初年，蓋均只置一相。及始皇二十六年，秦滅六國，統一天下后，方設二丞相以協助始皇總理國政。《史記》卷六《秦始皇本紀》載：“始皇二十八年……乃撫東土，至于瑯琊……丞相隗狀，丞相王綰后，與議于海上。”泊乎二世二年七月，左丞相李斯下獄，右丞相馮去疾自殺，乃以趙高為中丞相，于是秦復只設一相。

其次，秦設丞相后，就其名稱言之，亦間有變易，蓋秦為尊崇宰臣起見，往往改稱丞相為相國。《史記》卷七三《穰侯傳》載：“昭王三十二年，穰侯為相國………三十六年，相國穰侯言客卿灶欲伐齊……于是魏人范睢自謂張祿先生，譏穰侯之伐齊，乃越三晉以攻齊也，以此時奸說秦昭王……于是昭王悟，乃免相國。”又，秦尚有中丞相之名，《全秦文》卷一云：“高，諸趙疏屬，為宦官，始皇舉為中車府令，后兼行符璽令事。二世即位，遷郎中令，拜中丞相。”此乃因趙高為宦者。而宦者古亦謂之中人，故于丞相之上，冠以中字也。

二、秦丞相之權力。秦于中央政制方面，所實行者乃“丞相集權制”。而在“丞相集權制”之下，丞相既“典天下誅討賜奪，吏勞職煩”，又“秉社稷之官，總百僚之任”，故對國家任何政事，均可管治。以此，其權力極大。秦丞相不但擁有內政、外交、教育、財政、交通及司法等方面的權力，對武事亦可過問，且往往親自將兵征討，儼然為文武百官之長。不過終秦之世，其丞相所握之實權，如分別觀察，亦時有升降。《通典》卷二一《職官三宰相》載：二世已誅李斯，乃拜趙高為中丞相，事無大小，皆決之。秦于左右丞相同時并置之時，左丞相較右丞相尤為重要，如甘茂（左）之于樗里疾及李斯（左）之于馮去疾（右），此皆因“秦以左為上”也。

三、漢代宰相的地位。

1.漢代宰相的秩祿。漢制，宰相金印紫綬，其秩祿皆號稱萬石。例如丞相集權時期（成哀以前）的丞相，及三公并相時期（西漢末年與東漢時期）的大司馬、大司徒、大司空，或太尉、司徒、司空等，其秩祿多為萬石。考之史乘，所謂萬石，并非每月獲一萬“石”谷之俸給，而系依月計算，每月以各得谷三百五十斛為標準。不過，其時系以十升為斗，十斗為斛。又，其時之石，本“斗”之極數，而非“量”之極數，用之于百官俸祿，亦不過表示品級之差而已。

唯此有三點值得注意者：

第一，兩漢時代，凡為宰相者，其秩祿固號稱萬石之官，未必即系宰相，如兩漢的太尉，東漢的大將軍，即其適例。

第二，御史大夫在未改名為大司空前，與丞相、太尉雖亦有三公之稱，但御史大夫之秩祿乃中二千石，并非萬石。

第三，兩漢之世，官吏俸祿除用谷外，似亦有用錢者。至于東漢，則“凡諸受俸，皆半錢半谷”，例如中二千石原月俸一百八十斛者；延年中，月奉錢九千，米七十二斛是也（見《后漢志》卷二八及劉昭注補）。

四、漢代宰相的位次。漢代的丞相、相國、左右丞相及三公（大司馬、大司徒、大司空，或太尉、司徒、司空），雖先后迭為宰相，然其位次，實稍有不同。就丞相與相國言之，《歷代職官表》二云：“始皇尊呂不韋為特置相國，則相國在丞相之上……漢初，丞相與相國迭為廢置，則不過一官異名，與秦制稍異。”觀此，似乎漢初之丞相與相國在位次上無甚差異者。但《前漢書》卷三九《蕭何傳》云：“韓信謀反國中，呂后用何計誅信……上已聞誅信，使拜丞相（何）為相國，益封五千戶，令卒五百人，一都尉為相國衛。諸君皆賀。”《資治通鑒》卷十二《高帝九年》云：“更以丞相，何為相國。”可知其時高帝拜丞相蕭何為相國，在動機上，殆與始皇之尊呂不韋為相國，并無二致，亦有尊之之意。固然漢于設相國時，不置丞相；設丞相時，不置相國，二者有彼此替代之關系。然論其地位，當時之相國猶為高于丞相也。何況西漢之相國乃綠綬，非如丞相之為紫綬也。

五、就左右丞相言之，漢同時設置左右丞相之時，右丞相之地位，實較左丞相為高，此則與秦制之尚左者，稍有不同，蓋“秦以左為上，漢以右為尊”也。再就三公并相時，宰相之位次言之，元壽二年五月以前，蓋為丞相、大司馬、大司空；自此以后，則為大司馬、大司徒、大司空。逮乎東漢，大司馬旋改為太尉，大司徒及大司空亦皆去大，而為司徒、司空，然其位次固仍為太尉、司徒、司空也。但須注意者，兩漢之世，若純以官位之序次言之，則宰相之上，往往尚有更高之官，如西漢之太師、太傅、太保，及東漢之太傅，皆號稱上公，位居三公上。然凡此諸官職，與實際政治關系甚少。再者，兩漢之大將軍，論其地位，有時亦在三公之上。然由于皇帝之殊寵，或由于外戚之擅權，又當別論。

秦漢宰相制度之得失

秦漢宰相制度，略分為兩大時期：哀帝以前，為丞相獨相時期；哀帝以后，則為三公并相時期。按當時三公并相之理由，一為末俗文弊，政事煩多；二為宰相之才，不能及古，而丞相獨兼三公之事——此所以久廢而不治（《前漢書·朱博傳》）。實則古者三公為相，并非三公并相之謂。宰相之才，不能及古，亦或系當時實際情形，但不能以此謂其時之人，不能及古。故此，則其問題不在于多人并相，而在于如何擇相。再者宰相并非治事之官，如因末俗文弊、政事煩多，只宜增置庶官，又何必多設宰相？所以所舉兩種理由，均不謂然。而實際上，三公之所以并相，換言之，三公并相制度之所以通行東京一代者，主由時君欲“輕相權”與“分相權”之一念所致。漢西京制度，多承秦舊；迄于光武之世，始大事改革。光武在我國史上實為比較富有政治頭腦之君主，而獨于西京末年所建之制，其重點乃在于中央政權的穩定，蓋鑒于數世失權，大臣竊命之故。帝且進而“以吏事責三公”，而以《尚書》筦其文書之任；而所選以為三公者，又“務于清愨謹慎，循常習故之人”。于是以后宰相之權益輕而益分。嘗試論之：獨相之利多而弊少，并相之利少而弊多。唯考其實，亦各有利弊。例如獨相則權重，宵小懼伏；并相則權輕，宵小诪張。獨相則權集，職事為一；并相則權分，職事難明。

漢東京中葉以后，“外戚宦豎，請托不行，意氣不滿，立能陷人于不測之地”。蓋以宰相權輕，曾無彈正能力之故。昔西京時，“文帝之于鄧通，可謂至愛，而猶展申屠嘉之志；夫見任如此，則何患左右小臣哉”。至于“職事難明”之弊，此在三公并相之初，議者即以為言，哀帝旋亦從司空朱博之言而罷之。未幾，復相三公而“正其分職”。但宰相主為行使政權，而行政權實為不宜分者，即強分之，亦難求其至當。所以自后彼此職權仍紊亂而相陵越。安帝時，帝舅大鴻臚耿寶薦中常侍李國旡于太尉楊震，皇后兄執金吾，閻顯亦薦所親，震均拒而不許，司空劉授聞而辟之；旬日之間，皆見拔擢。三府意見，竟自相逕庭若此。蓋“任一人則政專，任數人則相倚。政專則和諧，相倚則違戾”。此又勢所必至者也。秦中丞相趙高，指鹿為馬，壅蔽君上，而促秦亡，或不免以此為一相集權之弊。果其說然也，則漢西京之亡，不于一相秉政之時，而于三公并相之后，王莽以大司馬當國，旋竊漢室，大司徒孔光、馬宮輩受制若嬰兒，將何以解？故論秦漢宰相制度，實以初期丞相制——不獲君上繼續信任之時，則去相位；得君上信任而在相位之時，則其權綦重而不分，權責分明，最得政權。

秦漢宰相制度之比較

一、宰相名稱之比較。秦武王二年，初置丞相，樗里疾、甘茂為左右丞相，故丞相之名自秦始。漢初宰相官名，一仍秦之舊制，唯“漢初丞相，與相國迭為廢置，不過一官異名，與秦少異”。此外則“秦以左為上，漢以右為尊”。

二、漢三公的轉變。

1.成帝時，接受何武建言，“賜曲陽侯根大司馬印綬，置官屬，罷驃騎將軍，以御史大夫為司空，封列侯，皆增俸為丞相，以備三公官”，于是丞相、大司馬、大司空為三公，并為宰相。

2.元壽二年，“正三公官分職，以司馬為大司馬，宰相改為大司徒，御史改為大司空，并為宰相，丞相之名廢”。

3.光武二十七年，帝復以“王莽曾為大司馬”而改為太尉，于是太尉與司徒、司空為三公，并為宰相，以終東漢之世。

三、宰相之出身及其履歷。

自秦孝公相衛鞅后，客卿仕秦執政者，先后相繼。孝公卒，惠王立，張儀以魏人為相；惠王卒，武王立，甘茂以楚下蔡人與樗里疾并為左右丞相；及其后，李斯亦以楚上蔡人為相。除以甘茂為相未經客卿一級外，他如范睢、蔡澤、李斯，均莫不由客卿一級而為相者。客卿之官，本非僅秦有之，然秦客卿之官獨多，以上舉者，或以客卿而為相，或經由客卿而為相。迄于漢初遂開布衣宰相之局，如蕭何、曾參，或為主吏掾，或為獄掾，蓋均不過秦時縣政府中之胥吏而已。縱觀漢之宰相，除張蒼嘗為秦御史，官職稍尊外，其余多為布衣之士，此則與秦大相異者。

四、宰相之職權。

秦與西漢，“宰相之職，無所不統”；漢仍秦制，“事無大小，輒決于丞相”。左丞相陳平答文帝：“宰相者，上佐天子理陰陽、順四時，下育萬物之宜，外鎮撫四夷諸侯，內親附百姓，使卿大夫各得其所職焉。”哀帝曰：“丞相者，朕之股肱，所與共承宗廟，統理四海，輔朕之不逮，以治天下也。”

然漢東京三股肱職權之分別，在性質上，實只相當周六卿之職而已。終西京之時，太尉雖握兵權，而置官之時甚暫，兵政之功課，丞相兼之；東京太尉官常置，但其所掌，僅“四方兵事功課而已”，而兵權則在大將軍之手。是以雖躋太尉于首相，通而論之，宰相職權，并不因此有所增加。至若司空所領，在西京時，原屬九卿之職，而立于丞相監督之下；今以分屬司空，復躋司空以并丞相，此又使宰相之職權，至西京時大為減削。下面就秦漢宰相之職權，具體言之。

1.對于君主方面。

諫諍。最重要者則為“封還詔書”與“不肯平署”兩種。君主下一詔書命宰相辦理某事，而宰相認為不可者，則可封上詔書。此種做法，謂之“封還詔書”。臣下有所奏請，已由君上裁可，案經丞相，宰相不肯贊同，則可拒絕簽字。此種“不作為”，謂之“不肯平署”。宰相之“封還詔書”與“不肯平署”行為，是君主專制時代，君主行動自由之一種較有力之牽制。

被咨詢。君主為恐招引諫諍起見，輒于事先咨詢宰相。宰相之于君，遇咨詢時，可者贊成之；不可者，陳己所見。

“替否”之職。遇不咨詢或未咨詢而已認為不可時，則應起而諫止之。

“獻可”之職。宰相居恒當盡思慮，隨時建議。

2.對于百官方面。宰相為百官之長，國家官吏，除極少數外，莫不直接、間接隸于宰相之下。是以宰相對于百官方面之職權，最為廣泛，自九卿以下官吏之引用或薦舉，則宰相與有權焉。

東漢時，三公并相，用人之權已分。太尉持而不許，司空辟而用之；三府意見，自相逕庭。此實東京末年宰相用人權日見削弱之有力因素。

3.就法制而言。宰相所言之變，亦法制上之變耳。有秦一代，凡為相者，其權均重，其唯一條件在得君上之信任。未有不得君上信任之時而猶能為相者，亦未有為相之時而其權不重者；其在失位之際，則判若天淵。蓋終秦之世，在外與六國、內與王族之斗爭中，宰相職位，適用為統一海內之先鋒，及擁護王權之前衛。故人君遴相，不用則已，用則必重其權——此實為秦相權甚重之基本原因。

至漢興，一仍秦制，相權亦重；然自景帝以后情形突變。武帝時，宰相之才，不復如前，昭、宣以后，侵蝕宰相之權者，則為將軍，蓋漢將軍為中朝官，而宰相為外朝官。中朝官位最親密，其位親權重，或受遺詔輔少主，或有定策之功，或且有元舅之親——此實為將軍侵蝕宰相權力之基本原因。

五、宰相之官屬及其權限。

宰相官屬，漢初一仍秦制，丞相除置長史、司直，另有御屬，掌佐丞相舉不法。自三公并相后，大司馬屬官有長史、掾史、御屬、令史，·大司空屬官有長史——均為宰相屬官。此系西漢時宰相官屬及其權限之大概情形。自入東京，三公去“大”字，稱為太尉、司徒、司空，并為宰相。太尉屬官多人，其中有長史、掾史、御屬、署諸曹事、主府史署用。司徒屬官有長史、掾屬、令史及御屬、助督錄諸州。司空屬官有長史、掾屬、令史及御屬。此乃東漢宰相官屬及其權限之大概情形。

六、秦漢宰相獨相與并相之利弊。

秦漢宰相制度，如上所述，略分為兩大時期。

哀帝以前，為丞相獨相時期。哀帝以后，則為三公并相時期。

三公并相之理由，不外以為：

末俗文弊，政事煩多。宰相之才，不能及古，而丞相獨兼三公之事——此所以久廢而不治。

實則古者三公為相，并非三公并相之謂。宰相之才，不能及古，亦或系當時實際情形，但不能以此謂其時之人不能及古。故其問題不在于多人并相，而在于如何擇相。再者，宰相并非治事之官，如以末俗文弊、政事煩多，只宜增置庶官，又何必多設宰相。所以所舉兩種理由，均不謂然。而實則三公之所由并相，退一步言之，主由時君欲“輕相權”與“分相權”一念所致。

西漢制度，多承秦舊，迄于光武之世，始大改革，蓋鑒于數世失權，大臣竊命之故。而所選以為三公者，又務于“清愨謹慎，循常習故之人”。于是以后之宰相權益輕而益分。

宰相主為行使政權，而行使政權實為不宜分者；即強分之，亦難求其至當。所以自后彼此職權仍紊亂而相陵錯。故論秦漢宰相制度，實以初期之丞相制——不獲君上繼續信任之時，則去相位；但君上信任而在相位之時，則其權職重而不分——權責分明，最得政體。至若二世之相趙高，此乃擇人之誤，非其制度之失。

第二節 魏晉南北朝宰相制度得失

建制沿革

魏晉南北朝之官制，蓋承漢代而漸變。漢初官制多沿秦舊，秦則沿自列國之世，不盡宜于統一之局。其后乃隨時勢而遷移，此自西京至南朝之末皆然。漢末魏武掌握實權，建安十八年，魏國初置丞相；二十一年改為相國；黃初元年改為司徒；甘露五年，復置相國。蜀章武元年，置丞相。建興元年，開府，以諸葛亮為相，軍國事無大小皆決于丞相，亮薨因闕。吳黃武初亦置丞相；寶鼎元年，分置左右；建衡中復舊。蓋皆復西漢制，以丞相助國政。

晉受魏禪，不置丞相，惠帝后省置無恒，宋亦不常置。《晉志》卷六載：“丞相相國，亦秦官也，晉受魏禪，并不置；自惠帝以后，省置無恒。為之者趙王倫，梁王彤，成都王穎，南陽王保、王敦、王導之徒，皆非復尋常人臣之職。”“元帝永昌元年，以王敦為丞相，轉司徒；荀組為太尉。以司徒官屬并丞相府。導薨，罷丞相，復為司徒府。宋世祖初以南郡王義宣為丞相，而司徒府如故。”（《宋志》）至齊不用人，以為贈，不列官（《南齊志》）。自宋齊以至梁陳，并相因襲，或為丞相，或為相國，多非尋常人臣之職（《通典》卷一九）。

后魏亦置丞相或相國。和平六年，以太尉乙渾為丞相居諸王上，事無大小，皆決于渾（《魏書·帝紀》）。武定之末，齊文宣為東魏相國，總百揆（《帝紀》）。大統之際，周太祖為西魏大丞相，亦總庶政（《周書》）。北齊亦有之。后周依周禮置大象丞為天官，以五府于天官，其后又置左右丞相（《周書·帝紀》、《通典》）。按自魏晉以來，宰相但以他官參掌機密，或委知政事者則是矣，無有常官。其相國、丞相，或為贈官，或則不置，自為尊榮之位，多非人臣之職；其真為宰相者，不必居此官。

三省組織的形成

中書在漢代已有其職，職事與尚書相聯，官名亦多互見。至魏文帝復置中書監，令掌詔命文書、萬機要密，地在樞近。自此歷魏晉以至于南北朝，中書省掌機衡之任，而尚書之權遂替。故魏晉以降，參贊機要，乃移于中書與門下，尚書僅執行政務而已，故實有類于西漢末期以來，尚書之于丞相與御史二府。北朝中書省職亦極重要，位遇頗隆。魏末之襄輔政職，門下機事、總管等屬移歸中書，實權逐漸發展；但其發展的趨勢，不如南朝迅速。

門下省淵源于漢之侍中寺。最初侍中本為加官無員，漢末魏初，遂置常員四人。其時九卿卑落，侍中職權發展，如光祿勛及少府所須之官逐漸隸門下，由侍中總領或為門下省職。其在北朝后魏，則門下的職權尤重。

尚書職權發展到魏晉南北朝，又成為過渡的狀態。魏晉政事轉歸中書，尚書遂又變為純粹受成的執行機關。其在北朝，亦為入座尚書，三十六曹之制，同為法定的分行政務機關，而政令的決定又多在門下，故事實上，尚書亦是居于受成的地位。

缺點方面

魏晉南北朝時代的相制亦有缺點。魏晉以來，政治意識墮落，政府變成私人權勢之爭奪場，君主和宰相不再相輔而相制。權臣篡竊，即剝奪相權，歸之私屬；然君臣猜忌無已，私屬所居，馴為要位，又不得不別用私屬以為防。就其時之王室言，雖則削去相位，似乎更于專制，結果王室亦僅等于私家。如是則王室、私人之間，亦只與封建時代的宰相一般，政府解體，君權相權均不存在。

與秦漢之比較

一、漢代的中央政制大抵因襲秦代，政府的高官包括三公，即丞相（亦名相國或大司徒）、太尉（亦名大司馬）、御史大夫（司空）。丞相是皇帝的副官，輔助君王，總理政務，是文官首長。太尉總理全國軍事。御史大夫掌監察，輔助丞相來監察一切政治措施，是副丞相。當時最高行政長官實是丞相，丞相亦即宰相。

二、丞相為皇帝私臣，全國一切行政，又為他所職掌。皇帝化家為國，丞相乃皇帝之管家，因而兼管全國政務。皇帝是國家唯一的領袖，而實際政權不在皇室，而在政府；代表政府的是宰相。因此皇帝是國家的元首，象征此國家之統一；宰相是政府的領袖，負政治上一切實際的責任。而宰相是采用領袖制的，換言之，漢代宰相一人掌握全國行政大權。

三、宰相制度自漢代至魏晉南北朝有一個很大的轉變，就是中樞機構漸由外廷轉到內朝。換句話說，就是宰相的實權已轉到內廷的中書、門下等官手里，而三公僅是一班“備員位高，畏權遠勢”的虛官罷了。

四、大抵東漢以后，尚書已成“總典紀綱，無所不統”，“出納王命，敷奉萬機”的中樞機構。曹魏以后，設中書監和中書令，并管機密事務，于是中書又變成政治中樞。到南北朝時代，門下省的侍中掌理詔令機密，于是門下侍中又當樞機之任，所以這一個時期的中央政制，可說是由秦漢的三公制（司徒、司馬、司空）轉到隋唐的三省制（中書、門下、尚書）的一個過渡時期。

第三節 隋唐中央政制與厘革

隋承魏晉南北朝之混亂局面，尤其在中央政治制度方面，貢獻殊大，可以說是處于厘整時期，其具體變化可以分為下列幾點說明。

三省制之厘整與演變

中書、門下、尚書三省，在魏晉南北朝時期已開始發展，但職司之分合，省與省及省與諸寺間之糾葛頗多。例如南朝政多出于中書，北朝則政多出于門下，其間亦頗有畸輕畸重之不同。至隋一天下，厘革為中書（內史）出令，門下（納言）審議，尚書執行。其時之政事堂則屬門下而成為政治重心，似仍沿北朝政出門下之風氣而來。但大體上，三省已成為中樞鼎立政局之機構。但此局面至（唐高宗）永淳以后，逐漸變化。

一、中書依君主左右而掌詔令、文書之出納，其地位親信，故隨君權之增大，中書省事任遂重。門下的審議職權，本有中古貴族控制君權之作用，到此時君權既逐漸增大，而貴族之勢力又逐漸式微，事實上其職權變為空虛。政治重心既移于中書，故在永淳二年，中書令斐炎遂以政事堂移于中書省。玄宗開元二十一年，中書令張說又改政事堂為中書門下，其政事印改為中書門下之印。于是門下省之實職遂為中書所侵并，而門下省之存在，僅具形式而已。

二、尚書都省自唐廢尚書令以后（太宗為秦王時嘗為尚書令，嗣后諱此職），左右仆射成為真宰相，唐高祖武德至武后長安四年以前，得議政事。但自以同中書門下三品，參知政事、同平章事等各種敕加之名號所組織之新君主幕僚制度發達后，由于習慣累積之結果，左右仆射照例亦須帶同中書門下之名，其不加同中書、門下、平章事及參知政事等名者，遂不得入政事堂議政而失其宰相地位。如豆盧欽望自開府儀同三司拜左仆射，因不言同中書門下三品，而不敢參議政事，即為一例。其后雖詔加軍國重事，但一般普通軍國政務，則仍不得參與謀議。至睿宗景云中，韋安石除左仆射東都留守，不帶同三品。以后僅除仆射者，非真宰相，遂為故事。至此尚書都省完全成為奉承之公文收發總機關而已。而三省鼎峙之中樞機構，其實質之轉移，乃三省制度之一變，亦即政事由中書、門下、尚書三省，而集于中書一省。其轉變之時代，乃初唐開始轉入中唐之時期。

中央政務機構之厘定

尚書六部組織在南北朝時，尚書諸曹與諸寺間之職權，時多分合繚繞；門下省的職權與諸卿諸寺之間亦有同樣現象。至隋代加以根本之厘整。如分行政務之尚書諸部，前代官名曹數之變易增減，頗無定準，至隋文置吏部、禮部、兵部、都官、度支、工部六尚書，旋又改度支為民部，都官為刑部，每部分領四司。唐因之，分行次第漸確定為吏、戶、禮、兵、刑、工，所管四司，均以本行名僻為頭司，余為子司。其官司之制置，經隋煬之整理，各部均置尚書一人，而以侍郎副尚書，各司置郎中員外郎與主事等員以分其職。唐因之而略有增省，故諸司與諸監之整理，亦自隋而立其規模。我國教育行政之獨立發展，可說自此始。門下省本為侍御職掌發展而來，至隋尚領殿中局監掌諸供奉。煬帝即位，始分門下、太仆二司，取殿內監名以為殿內省，而門下省始純粹為審議之機關。其余諸寺諸監，在前代每與尚書諸曹以及門下省職繚繞不清者，亦于隋文時開始整理，大加厘革于隋煬，因襲損益于初唐。其官司之制置，自少卿以下諸員職，亦自此比較成為確定組織。故就中央分行政務之機構而論，尚書六部組織確定于隋，此下沿襲至明清，本質上沒有變化。而諸寺諸監后代相沿雖有改并廢置，但與尚書諸曹不復有繚繞不清之現象，實始自隋代。

新君主幕僚制度之產生

宰相制度發生變化，此種情形濫觴于隋而盛于唐，中唐以至五代更為普遍。隋時內史、納言為真宰相，但同時亦以他官參與，如柳述為兵部尚書參掌軍機事，楊素為左仆射與高颎專掌朝政，裴矩、裴蘊均以黃門侍郎知政事。至唐代，此情形更為普遍，君主可以用參掌機務、參知機務、參掌機密、參議朝政、知政事、參知政事、兼知政事、知門下省事、同掌機密、同平章事、同中書門下三品、同中書門下平章事、朝章國典、參議得失、同知軍國事、平章軍事等各種名義敕加臣僚，使其得以參與最高級的謀議，而形成君主最高級的幕僚制度。此制之初起及其發展初期，并無固定形態，各種名稱均臨時隨敕而來，員數亦無定制；但稍久慣積之后，便逐漸向制度化之途徑演進。于是逐漸有一部分名稱比較常用與漸趨固定，如平章事、同平章事、同中書門下三品、知政事、參知政事等，漸次較其他官名習用為多；同中書門下平章事，其后更取得品位，進而至于升品。且員額方面，也隨而有固定員數。自中唐以下，同中書門下平章事的宰相，逐漸成為四員之常額。又自宮殿館院諸內職發達之后，首相帶太清宮使；次之相帶弘文館大學士，監修國史。集賢殿大學士之制度，亦漸次成立。而前此在法定方面，具有真宰相地位之三省長官，實權方面漸見卑落，甚而僅居幕僚奉承地位者。可見三省制在唐代并不是在政治上發揮長久影響力之一種制度。

中唐后諸院館之發展

中唐以后，諸院諸館之發展，亦影響到上述之中央政治制度。考諸院諸館之制置，最初或本為宦官于禁中典掌樞密（樞密院），或為宣達特殊懿旨與主掌禁中財物（宣徽院），或為君主游憩與文學待詔供奉之所（翰林院），或為君主之書齋與侍讀之地（弘文館），但由于依附君主權力與親近關系，而逐漸取得政治上之重要地位。自中唐以下，諸院諸館之職權與組織逐漸擴大，在中樞政制中占顯著地位。如樞密院起于內官居中典掌軍機文書，元和中，內官典樞密劉光琦與內官梁守謙等，即已招權攬事，宰相頗加容忍，其后又逐漸加以朝服儀式。此情形發展至五代時期，則組織愈大而任事愈重，且多以讀書人為之。五代晉天福中，雖曾一度廢樞密院以其事委中書，但至開運元年依舊復置。其組織方面有使、副使、判官、學士與其他員吏，與中書對掌大政；而其親密與重要則過于中書。如翰林院初本為陰陽、相士、射覆、棋格五等各色技藝之待詔所，也可以說是皇帝之娛樂場，而文學之士不過其中一種而已。但發展之結果，漸成為文學人士之貯備所，白麻草制皆出其中，君主政令亦質其謀議，而中書舍人專掌詔誥之職掌遂為其所移。五代晉天福五年雖罷翰林學士院，以其公事歸還中書，但至開運元年復置，且更進而逐步發展，翰林學士之朝服班序、稟給、入直、起居等各種制度儀式亦相繼成立。自后翰林院之制置，歷代相沿相革，在中樞政治中占極重要地位。又如宣徽院，其始不過內官居禁中掌財物或經理宣達君主之特殊恩賜與懿命者。中唐以下，如宣徽南院使王居方等已頗能影響禁中，甚而參與皇儲廢立之事。至五代時，宣徽院使之品位僅次于樞密使，儀制上漸具欄笏，組織上則供奉宮殿值人數已多。下至宋元，此制又成為中樞之重要機構。其余諸殿諸館學士之設立，亦多興起或特別見重于唐五代時期。此種新制度之產生，一方面分解并代替了舊有之中樞制度，另方面卻又具備著宋元諸代政制之胚胎。故就隋唐中央政制而論，隋代與唐初是對前代政制相繼厘整時期，中唐以降至五代則又為新制產生與急速演變發展之期。其更重要之變化，則為君主行政首長與分行政務機構（六部與諸卿）間，帶有幕僚性質之官員受到重視而掌握中央大權。

第四節 唐代三省制得失的分析

三省制之沿革

一、中書省。中書之名，起于西漢，與尚書同職異名。東漢以還，尚書成為總持中央庶政官司。曹魏時，尚書益加崇重，故不得不另設官司，以質起草章奏命令。《晉書·職官志》載：“魏武為魏王，置秘書令……典尚書奏事。”可見其職掌乃如秦漢尚書之典丞相奏事，乃一掌理文翰機關。文帝受禪，始改稱中書，并置監令。《三國志·魏志·劉權傳》載：“黃初，改秘書為中書，以劉權為監，孫質為令。”又《通典》卷二一“中書省”條說：“中書之官久矣，謂之中書省，自魏晉始焉。”《通典》卷二二“尚書”條說：“魏置中書省，有監令，遂掌機衡之任，而尚書之權漸減。至晉時，中書監始為真宰相。”梁陳以降，其地位愈稱華貴；然其職權，自宋以后，反漸落歸中書舍人之手。此乃由于魏晉六朝以來，政治屬于高門華族，天子無法指揮，因而倚重寒門出身之中書舍人。故宋、齊、梁、陳之世，中書舍人號為恩幸，擁高權威，如齊之茹法亮；中書舍人權勢煊赫，而中書令監反覺清閑。

二、門下省。長官為侍中，始于秦時，本屬丞相府，至西漢則為加官，東漢屬于少府。論其地位，本甚卑微，分掌乘輿服物，下至褻器虎子之屬，然以常在天子左右，故得披閱尚書奏事。《后漢書·朱穆傳》載：“漢家舊典，置侍中、中常侍各一人，省尚書事。”又得參與機密，出宣詔命。《后漢書·竇憲傳》說：“和帝即位，太后臨朝……出宣詔命。”降至魏晉，其權更大。《三國志·魏志·程昱傳》云：“內有侍中尚書，綜理萬機。”至晉代，轉稱華貴，論其地位，則已經如同宰相，于是逐漸發展成為一獨立之機構，以侍中為首領，號稱門下省。《通典》二一“門下省”條說：“門下省，后漢謂之侍中寺。《晉志》曰：‘給事黃門侍即與侍中俱管門下眾事，或謂之門下省’。”東晉以還，門下權力，日益增大。《文獻通考》卷五十“門下省”條云：“東晉以來，天子以侍中位在左右，多與之議政事，不專任中書；于是又有門下，而中書權始分矣。至南北朝，大體皆循此制。”其在西晉以迄南朝，侍中所掌，多為諫爭輔弼與禁令，然亦號為宰相。其在北朝，則侍中之權更大。《通典》卷二一“宰相”條云：“后魏尤重門下省，多以侍中輔政，則侍中為樞密之任。北齊……秉持朝政者，亦多為侍中。”

三、尚書省。秦漢時，尚書屬少府卑官，職權則收發文書，組織狹小。武帝游宴后庭，其權始稍擴展。元成以后，益加委用，組織愈形發展。至東漢，竟以尚書代替三公，成為全國政治總樞。《后漢書》云：“尚書出納王令，藏收四海；權尊勢重，責之所歸。”魏晉以后，《三國志·魏志·桓階傳》說：“魏世事統臺閣，重內輕外，故八座尚書，即古六卿之任也。”《宋書·職官志》載：“秦有尚書令、尚書仆射、尚書丞，至漢初，并隸少府，漢東京猶文屬矣。”至曹魏，則尚書臺已全脫離少府而獨立。《三國職官表》云：“尚書令總典綱紀，無所不統，所居曰尚書臺，出征則以行臺從。漢猶隸少府，魏時政歸臺閣，則不復隸矣。”

及晉時，尚書已完全吞并九卿權力，故謂九卿可并于尚書，下達六朝，則尚書已發展至六部；而尚書臺之名，則改稱尚書省。《隋書》載：“尚書省置令、仆射各一人，又置吏部、祠部、度支、左民、都官、五兵六尚書。”《通典》載：“北齊尚書省亦有錄、令、仆射，總理六尚書事，謂之都省，亦謂之北省。”總言之，尚書發軔于秦漢，發展于東漢，中歷魏晉六朝，遂發展成中央最高行政機構；長官為尚書令，副貳為仆射，下則各部尚書。

三省制之組織

一、尚書省之組織。

1.六部尚書。武德令為吏、禮、兵、民、刑、工等部，貞觀令為吏、禮、民、兵、刑、工等部。光宅元年改為六官，準周禮分，其后復舊，吏、戶、禮、兵、刑、工遂成固定次第。又故事以兵吏及左右司為前行，刑、戶為中行，工、禮為后行，每行各管四司。

2.職權范圍。

a.尚書都省。總領六部所設諸司。尚書令一人，總領百官，儀刑端揆。

b.吏部尚書。此名稱有數變，曾有司列太常伯、天官尚書等名。其職責為考天下文吏的班秩階品，甄別選人的書判考試之事等。

c.部尚書與三司。官名屢改而最后復為戶部尚書之名，員一人。三司為度支、戶部、鹽鐵司。戶部尚書掌天下田戶輸錢谷之政令，三司則掌地方財務。

d.禮部尚書。官名屢改，還復舊名。初掌國家禮儀、祭夏之事，開元中，貢舉遂為禮部最重要的職掌。

e.兵部尚書。官名頗有改復，卒復舊名。掌天下武官選授與地圖甲仗諸政。

f.刑部尚書。官名屢改，還復為刑部尚書。掌律令格式，手定刑名，案復大理與諸州，應奏之事及徒隸、關禁等政令。

g.工部尚書。官名屢有改復，而員職不易。掌天下百工屯田山澤之政令，以四司分司其事。

二、中書省之組織。

1.官司組織與沿革。唐武德九年因隋舊制，三年改為中書省，龍朔三年改為西臺，后為中書省。光宅元年改為鳳閣，神龍復舊，開元七年改為紫微省，五年復為中書省，五代因之。中書省設置的官司有中書令、中書侍郎、中書舍人、右散騎常侍、右補闕拾遺、起居舍人、通事舍人。

2.職權范圍與演變。中書令掌侍從獻替，制敕冊命，敷奏文表，授冊，監起居注，總判省事。凡立言出令有七種：一是冊書，二是制書，三是慰勞制書，四是發敕，五是敕旨，六是論事敕書，七是敕牒。皆宣署申覆而后施行。這類軍國的政令，為中書令最重要的職掌。

3.中書侍郎掌貳令之職，侍從獻替，制敕冊命，敷奏文表，判省事。凡邦國的庶務，朝廷的大事，均可參議。凡臨軒冊命大臣，令為之使，則持冊書以授之。凡四夷來朝，監軒則受其表疏，升于西階而奏。若獻贄幣，則受之以授予所司。

4.中書舍人之職，專掌詔誥，其任極重，后漸為翰林學士院所移。

三、門下省之組織。

1.官司組織與沿革。唐武德初，因隋舊制，為門下省。龍朔二年改為東臺，咸亨元年復為門下，光宅元年改為鸞臺，神龍元年復為門下省。開元元年改為黃門省，五年復為門下省，五代因而未改。門下省置官司有侍中、侍郎、給事中、散騎常侍、諫議大夫、起居郎、拾遺補闕、典儀贊者……

2.職權范圍與演變。侍中掌侍從、負寶、獻替、贊相禮儀、審署、奏抄、駁正違失、監封題、給驛券、監起居注，總判省事。這許多職務當中，有些部分是侍中初起卑賤時的供御事務，逐漸禮儀化而成為其職事之一。侍郎掌貳侍中，凡大祭祀，則從升壇以陪禮。皇帝盥手，則奉巾以進。凡元正冬至天子視朝，則以天子下祥瑞奏聞。又審署奏抄，駁正違失，通判省事。唐政事出于省，中書出令，門下審復，尚書執行；故門下之職，實為中樞行政系統中重要的一環。但其后制度變化，常以同中書門下平章事，或同中書門下三品以綜理中書門下政務，而為實際的宰相。因此，侍中的實職漸移，而中書門下漸趨綜合之勢。

三省制之優點

一、宰相權分三省，皇帝濫用之權還政府。中書省首長為中書令，門下省主管長官為侍中，尚書省長官為尚書令。唐分官階為九品，第一、二品官，均處元老之列不負實際行政責任。三品以下，始為實際負責官吏，中書令、侍中及尚書令同列三品官；隋唐以前同是內廷官，到唐代則全由內廷官變為政府外朝的執政長官，與前性質不同。此因過去宰相權力被皇帝奪去，皇帝把他們的私屬像中書、門下、尚書之類以代行政府宰相的職權，這是魏晉時候的事。到唐代，又把以前宰相職權正式分配給三省，把皇帝濫用之權重交還政府。

二、限制三省的職權，杜絕偏重的流弊。隋代對于中央最高機關的尚書、中書、門下三省，并未能明白厘定其職權，以及相互間的關系，到太宗時，乃明確規定三省的職權，使其發揮制衡作用，以杜絕偏重的流弊。其后又創立三省首長聯席議政的辦法，以解決互相間的爭執。這類改革，都是前代所無。

三、三省各部的職權劃分，使其互相牽制，君主易于指揮。唐代三省之職權定為“中書主出命，門下主封駁，尚書主奉行”。唐代三省職權這樣劃分，其用意是使三省各有所司，并使朝中一切措施，首先經中書省周密設計，再經門下省仔細審議，然后交尚書省切實施行。如此程序，固使一切措施不易乖張，同時亦可使三省互相牽制。任何一省不能把持，皇帝自易指揮。

四、制度宏大兼精密，較前朝進步。三省制之優點，在互相牽制，中書發令，門下審核，尚書施行，故曰三省分權立制。安史亂后，百五十年而唐始亡，多少尚賴此客觀制度存在之功。且尚書之官，各有所職，倘無折中，則恐互相推避，互相炫匿。即使總攝以宰相，宰相亦慮有未周，見有所偏。故乃先之以中書舍人之雜判，庶得盡群謀而伸公論；又繼以給事中之駁正，復得塞違而繩愆。此等制度，可謂宏大又兼精密。

一則，六部乃政府的機關，而九卿則是王室的；從九卿轉變到六部，正是政府逐步脫離王室獨立之明證。

二則，漢初封建郡縣并行，中央直轄部分有限，后雖逐步統一，而郡國守相之權尚大，千里王畿僅如一省；隋唐則九州攬于一握，考課、獄訟、兵財諸端，繁不勝記。總以六部，分以郎署，中央政府之擴大，為時勢演進所必然。于是六卿之上，必有佐天子以總理之人。一相嫌于專擅，且亦事冗不給；多相則不委，不專責，易生異同，以致撓敗。尚書置左右仆射，分判六部，各治三官，可免上述之弊。而尚書唯在政務之推行。至于出命覆奪，尚有中書、門下。故曰三省之于宰相，六部之于九卿，不能不說是政制上的一大進步。

五、“政事堂”的設立，以解決互相間的爭執。三省權力分立徹底實行后，往往發生許多爭端，審查、制定和執行法令者因非同一人，難免有審查者吹毛求疵，制定者好高騖遠，而執行者敷衍了事之弊。為補救此弊，故設立了“政事堂”以為三省議政的機關。從此，皇帝直接發出的命令，若未經政事堂通過，在當時是違法的。這樣，經中書、門下甚至尚書有關人士，先行聯席會議，可免中書所出之令，遭門下涂改封還時所產生之麻煩，而使爭執得到解決。

六、避免宰相篡位之發生。由于漢代宰相權力無所不包，無所不管，在理論上尚不失為良制，但事實證明，若天子選擇不得其人，或是年幼昏庸的天子在位，為相者很易利用大權培植黨羽，發動政變，篡奪皇位。故唐室開國后，規定三省各有專司，使其分負責任，又使其互相牽制，不易包攬朝政，做成篡弒之局。從此以后，在中國史上很少再有宰相篡位的事發生。

七、任用中書舍人，使國家朝政對民間有所裨補。中書舍人之任用，唐代尚有一限制，就是要做過地方官的始可充任。究此原因，由于舍人職掌草詔，所規定事項，往往對人民自身、財產有直接影響，能有地方官之經驗，必深察人民疾苦，草詔時，留心顧及，不致有違失。

總而言之，中央政府之組織，最忌政出多門，施政不能一貫；但又最忌政職由一人獨攬，招致權奸篡奪。唐代三省制，中書門下議大政，尚書省依議專責施行，既無專權獨攬之弊，亦無政出多門之患，可謂良制。

三省制之缺點

一、三省職權之混淆。尚書省之六部尚書，雖隸于仆射，若天子使參與朝政，仍為宰相之任。故宰相一旦參與朝政，當然政務繁多，本部工作，恒另置一人攝之。各部尚書，若為天子所重，使其參與朝政，對于議論重大政策，自無可厚非，但往往以某部尚書參攝諸事，豈不侵越仆射之權任？因此，像這些職權混淆、體制紊亂的人事運用，誠難令人滿意。更有尚書郎中，在各部有專司，天子恒使其知制誥。蓋天子“制誥”之事本由中書舍人掌之，今以尚書郎中為之，縱其屬天子所親信，但就制度上言，絕非良制。

二、宰相有增無減，議政之時，甚難知所抉擇。丞相乃是決定國家政事和執行國家政策的機關，而非一議事機關，惜唐代宰相，是合議制度的宰相，睿宗時，已有宰相十有七人，其后，更屬有增無減，因而議政之時，甚難知所抉擇。

三、唐代宰相名稱改變太多，舊的宰相機關猶未撤除，新的宰相機關又已成立，故史家謂其名稱尤為不正。《新唐書·百官志》說：唐世宰相，名稱尤為不正。唐初因隋制，以三省之長——中書令、侍中、尚書令共議國政，此宰相之職。其后以太宗嘗為尚書令，臣下避不敢居其職，由是仆射為尚書省長官，與侍中、中書令號為宰相。其品位既崇，不欲輕以授人，故嘗以他官相攝，而假以他名。自太宗時杜淹以吏部尚書參議朝政，魏徵以秘書監參朝政，其后或曰參議得失、參知政事之類，其名雖非一，然皆為宰相之職。

四、宰相為爭寵而互相排擠。唐代宰相多，為了在天子面前爭寵，凡天子親重之臣，或守正不阿之士，則想盡方法排擠。如《唐書》二二四《楊慎矜傳》載：“（楊慎矜）擢戶部侍郎，仍兼中丞，林甫疾其得君且逼己，乃與謀陷之。”蓋得君親重者，易為所陷；守正不阿者，易為所擠。至于被陷或被擠，未嘗不是由于君主昏庸，聽讒言所致。于是宰臣之中便產生了保身全己茍位取容之人。

五、擁有進退同僚權力之缺點。唐代宰相，有可以進退同僚的權力，如韓休之引李林甫為宰相，陸贄之轉趙璟為門下侍郎等事例。漢代丞相擁有奏請任免一切官吏的權力，唯一的限制，就是不能推薦將相之官，因為這是天子特別保留的權力，目的在防止大臣互相引進朋黨以成其私。唐代一方面采用合議制度的宰相，另一方面又使宰相可以進退同僚，則誰不愿意引進與自己有關系之人，以爭取議事時的勝利？無怪中唐后，宰相互相黨同伐異，以致釀成朋黨之禍。

六、宰相多而朋黨傾軋。唐制不僅中書、門下兩省長官為當然宰相，長安四年以前，即尚書、左右仆射亦為當然宰相。以后凡加同平章或同三品者均為宰相。宰相既多，雖可收集思廣益之效，但亦不能無朋黨傾軋之嫌。中宗之世，以宰相樹立朋黨，使天子孤寂堪憐。德宗之世，以宰臣樹立朋黨，甚而造成天子奔波之患。文宗之朝，宰臣朋黨較輕，僅傾軋，不致為患。宰臣之中，一旦發生朋黨，政事便無是非。同黨者雖非亦是，異類者縱是亦非，于是黨同伐異之風必然產生。此實為唐宰相制之一弊端。

七、合議制度之缺點。丞相乃是決定國家政策和執行國家政策的機關，而非一個議事的機關。所以仲長統氏曾經說過：“任一人則政專，任多人則相倚。政專則和諧，相倚則違戾。和諧則太平之所見也，違戾則荒亂之所起也。”不幸的唐代宰相，即為合議制度的宰相，睿宗時，已有宰相十有七人，其后更有增無減。因而議政之時，譬如筑室道謀，甚難知所選擇。《資治通鑒·唐紀》“文宗開成三年”說：“每議政之際，是非蜂起，上不能決也。”

八、中書省之組織，令為二人，使此制有毛病。唐既采合議制，宰相、三省長官為當然宰相，復有加同三品、平章事之宰相，且宰相可多至數人，則中書省令，置一人有何不可？即以中書省本身言，乃一主制頒詔之樞紐，主官為一人，甚可保守機密，且效率亦高。倘云政事繁復，一人難以監督，則有二侍郎足可辦矣。故置二令，實屬不宜。因二令官階既同，孰肯服從對方？輕則權限爭議，重則互相傾軋。徜二人性行不協，更難收拾。

三省制破壞之原因

一、帝皇對此制之破壞。

1.太宗時常兼將相之事。天子所象征者，為國家的統一；丞相所掌握者，為事權的統一。權力如此完整，效率當然高。唯相權太大，雖然利于國家，而不利于天子。換言之，因君權不易控制相權，所以對丞相制度有所改革，其方式為以內朝壓制外朝，以近臣代替大臣。始則以尚書代替丞相，繼則以中書代替尚書，終則以門下制衡中書。以宮中私臣，轉為府中政要，全系天子的私心；相權因之割裂，相制因之墮落。貞觀之初，天下初定，大政多由太宗自決，曾謂：“朕為人主，常兼將相之事。”可知唐代宰相自始就為天子的幕僚，并非政府的首長。換言之，漢代宰相為“官”，唐代的宰相為“職”。官有固定的權力，天子不得任意干擾；職為承辦大臣而已，其事權大小端視天子的賦予。故在唐太宗時，宰相僅屬皇帝的幕僚而無實權。

2.唐玄宗過度倚賴宰相，致相權過于獨尊。唐行三省制，其主要目的在利用三省互相制衡以避獨裁之發生，但玄宗既過度倚賴宰相，又不欲宰相間有不和現象，否則，必罷之。如李元纮、杜暹議事多異同，罷去二人相位；李林甫、張九齡、裴耀卿不和，于是罷張九齡、裴耀卿之相位。在此情形下，一相當寵，群相必須相從。于是造成相權之過度獨尊，而此當寵之相對當時實際政治影響甚大，如此可以明了李林甫、楊國忠能掌握大權，欺君誤國。《通鑒》卷二一五“天寶元年”條：“李林甫為相，凡才望功業出己右，及為上所厚，勢位將逼己者，必百計去之。尤忌文學之士，或陽與之善，啖以甘言而陰陷之。世謂李林甫口有蜜腹有劍。”

《唐史論斷》“用李林甫平章事”條：“林甫任用浸久，內則起大獄，引楊國忠使倚貴妃勢以害忠良，致其權力；外則保任蕃將，使專節制，利用夷狄賤類，無入相之路，養成祿山兇威。則天寶之亂，林甫致之也。”故《舊唐書·崔群傳》謂：“安危在出令，存亡系所任。玄宗用姚崇、宋璟、張九齡、韓休、李元纮、杜暹則理；用林甫、楊國忠則亂。人皆以天寶十五年，祿山自范陽起兵是理亂分時，臣以為開元二十四年罷賢相張九齡，專任奸臣李林甫，理亂自此分矣。用人得失，所系非小。”

二、宰相兼領外職所引起之弊病。其原意在控制領導權，如《舊唐書》一〇六《李林甫傳》云：“國家武德、貞觀以來，蕃將如阿史那杜爾、契苾何力，忠孝有才略，亦不專委大將之任，多以重臣領使以制之。”夫臣之重莫如宰相，因此“重臣領使”即等于宰相領使。既可領使，當然亦可兼領其他中央方面之重職。所以一名宰相，便兼領許多中央或地方要職。就以戶部尚書平章事為宰相本職言，其兼領有“司徒”、“御史大夫”、“鴻臚卿”、“太原尹”、“北京留守”、“河東節度副大使”等六職之多，試問如何能夠兼顧？除此之外，宰相濫兼職務之嚴重弊病還有：宰相兼領與其性行不合之職務，則不能達到政治的目的；宰相兼太多，無法監督，造成部下弄權舞弊。

宰相兼傾他職之風一盛，到了僖宗之際，竟有三省長官集于一身之事。三省長官集于一身，等于發令、審查、執行之權由一人獨攬。蓋三省制度之破壞，至此亦云甚矣。

三、君主畏權旁落而引用近臣。唐代宰相制盛時，由“三省”負責，天子畏君權旁落，懼宰相竊命，乃欲收其權于近臣，常用中朝的近臣來抑制外朝的宰相，歷時既久，近臣便奪取宰相的職權。因之，原來的宰相乃退處閑曹，居于備員之地位；而該中朝官卻漸次變成外朝官，成為真宰相。唐中葉以后，三省權移于翰林；開元二十六年，改翰林供奉為學士，后更禮遇益親，至號為“內相”。中央政權由外廷轉到內廷，這是皇權集中趨勢所致。

四、唐代翰林學士分割宰相的權力。唐代翰林學士分割宰相的權力，起于玄宗時。初置翰林待詔，又號翰林供奉；后又改翰林供奉為學士，別置學士院，專掌內命，凡拜免將相、號令征伐皆用白麻。按玄宗以前，中書舍人權任尚重，自玄宗始，乃以翰林學士與集賢院學士分掌制詔書敕。玄宗此一措施，使唐代相制大為改變。蓋翰林學士既非正官，又無品秩，純系天子的私臣，如此則等于以天子的私臣，取代中書舍人的職權；而中書舍人隸屬宰相，是則無異于相權被割裂。從此翰林院地位益固，舍人職掌日萎，翰林院的尊貴寵榮，儼然駕乎政事堂之上。總之，學士入相后而參與國家大政，乃是行使宰相職權；學士未入相而參掌詔令，則為侵奪宰相職權。以論唐代相權之分割，翰林院則為分割機關之一。

五、宦官侵奪相權。宦官之竊柄弄權，亦始于玄宗。唐代闈禍所以特烈的原因之一，因政府沒有一位強有力的宰相；而閹禍特烈的結果，相權自然為其侵奪。例如：“宣宗崩，內官定冊立懿宗，入中書商議，命宰臣署狀。宰相將有不同者。夏侯孜曰：‘三十年前，外大臣得與禁中事；三十年以來，外大臣固不得知。’遂率同列署狀。”

綜上所述，可知相權之大者，皆遭宦官竊奪。逮甘露之變后，宦官氣勢益盛，迫脅天子，下視宰相，陵暴朝士如草芥。總之，宦官侵奪相權之禍，正如陳寅恪先生說：“唐代自玄宗后，政柄及君權漸轉入闈寺之手，終至皇位之繼承權歸其決定；而內朝之禁軍，外廷之宰相，俱供其指揮。由之進退，更無論矣。”

六、尚書省長官與門下省長官互相兼攝。唐三省制度中，最不良的現象，是使尚書省長官與門下省長官互相兼攝。因尚書仆射及各部尚書職掌奉行詔敕，奉行之良瓠，門下省有審查及“駁正違失”之責。倘使兩省長官互相兼領，以人性之情“護短”，審查之作用，必然喪失。自太宗以來，這現象不一而足。是可知專制君主，唯重信人，不重制度；雖有良制，不能善為運用，于斯足已知矣。

七、三省事權相混淆。前之唐制，以三省長官為宰相，后以尚書令省而不置，尚書、仆射非加同三品或同平章事不為宰相。因此，除中書門下兩省長官之外，他官為宰相者皆須加職（同三品，同平章事），故同一時期宰相恒有數人。如中宗末年，朝中宰相有十人之多。然于這數名宰相中，一二人為天子器重，使之決事，這只不過是天子私人之情好，并非制度上之規定。本來宰相“更直掌事”之制，原意甚佳，唯于休沐之際，倘非大事，逕由直事宰相一人假署同列之名奏上，就有了問題。如：

1.既行“更直”之制，應由當值者負責，徜再假署同列之名以進，則不免責任混淆。

2.所謂“大事”一節，各人之認定不一，在程度上多有出入，茍不發生問題則已，一旦發生責任問題，同列被假署者，必然推卸責任，最后導致事態惡化。

八、武則天對三省制之破壞。一切政治制度之維持，必須依賴執行者之奉法精神。至武則天光宅以后，宰相之除拜如此之濫，任遇如此之輕短，宰臣不僅為以見重于屬僚，兼且可自信自守，于是君橫臣怰，群小弄權。本來中書出令，門下省審，是三省制實行之要義，不過此時卻有：

1.一切庶政不問巨細，悉取斷于君主。按唐制，庶官五品以上，宰相商議奏可，而除拜之；六品以下，吏部銓選人才授職，然后上書。今武后不問賢愚，未經臺閣，悉加擢用。雖曰存撫使所舉，不經常格考試；然所舉眾多，非一二人也，此亦可推見三省之廢職。

2.制敕不經兩省，憑斜封授官之風大盛。制敕不經兩省，墨敕斜封之盛，尤以中宗時為甚。神龍以來，群邪作孽，法綱不振，又有買賣官爵，甚至中書省長官。亦又憑斜封授官；墨敕斜封之濫，至于斯極。

3.政事堂論事細粹，失輔宰之體。政事堂諸相會議，僅屬虛名，所論爭之細粹，尤失輔宰之體。制敕既非出于中書，大政少于政事堂合議，寵者得從中壟斷，如陸元方再為宰相，則天將有遷除，每先以訪之，必密封以進。又如李昭德于德惠為則天所寵任，而宰相豆廬欽、陸元方并委曲從之；以至諸司奏事，每于晝旨將行之際，所論事之細粹出人意表。

4.以中宮官掌制令，可見中書舍人失職。按唐制有內外制命，將相任免，常由君主自決，而以內命出之。貞觀初，碩儒學士常召入書制，其后多以中書舍人值宿者為之，雖曰內命，仍以內官掌之，未有以宮官而掌制者。不過，至武后中宗時，以上官昭容專掌制令，不特中書舍人廢職，此亦中書省職權低落之一證。

5.吏部銓選之亂，亦可見門下省之失職。武則天初年，任官已極濫；圣歷后，由于官吏之任用，往往不經吏部之銓選，亦可窺見門下省長官之職廢。

九、延英殿論政。唐宰相議事在“政事堂”，但與天子論政卻在“延英殿”，不過延英殿論政似在晚唐時開始，若無政可論則“問對”。結果，有些宰相唯尸其位不敢發言，有些則借機攻擊同僚。據《新唐書·陳夷行傳》：“（文宗）遷（夷行）至工部侍郎。開成二年，進同中書門下平章事……會以王彥威為忠武節度使，史孝章領邠寧，議皆出嗣復（宰相楊嗣復議）。及夷行對延英，帝問：‘除二鎮當否？’對曰：‘茍自圣擇，無不當者。’嗣復曰：‘茍用人盡出上意而當，固善。”若小不稱，下安得嘿然？’夷行曰：

“‘此奸臣數干權，愿陛下毋倒持太阿，以授人。’”

三省制之影響

一、對當代的影響。

1.尚書省的地位提高。當時唐之尚書六部上承君朝之制命，制為制令，頒下于寺監，促其施行，而為之節制。事實上，六部長官為政務要官，故地位特榮隆，甚至可說唐的宰相，完全是基于漢時宰相勢力的對比，而形成尚書地位提高，且能奪取實權。

2.翰林學士的地位亦因而提高。唐中葉后承旨為“儲相”之位。翰林學士本為天子私人以侍天子隨時之詔者，非外司官。顯為以外司官兼之者，自諸曹尚書下至校書郎皆得與選，班次各以其官。故就大致言之，亦為外司四品以下也。

3.當朝的滅亡。唐中葉以后，其他侵奪相權的力量，又有樞密使。樞密使初置于代宗永泰時，以宦官充任，最初僅于內廷承受奏表。德宗時，權勢漸盛；到憲宗時，已能參與機密，左右朝政。因此唐室大權，操于內廷。宦官之所以兇橫，雖然由于他們掌握禁軍，也因他們占據這么一個要職。外廷的宰相，變成傀儡，他們必須獲得內廷宦官的支持，才能安于其位。直到唐末，藩鎮的勢力最強，外廷大臣借藩鎮的力量，消滅宦官，才結束這種局面，但唐室也跟著滅亡。

二、對后世的影響。

1.唐代宰相的權力因被瓜分，后更被“學士院”、“樞密使”、“計相”等分其職，故宰相權力削弱，而無形中卻鞏固了君主集權勢力。故權臣篡竊，不易成功，而唐以后王室的傾覆，多由于異族或外來的勢力侵略，與藩鎮割據勢力所造成，不像以前的帝王常遭權臣的廢立與篡竊，也即是形成君主集權的政體。

2.由于唐代三省中，尚書省六部組織用人、職務分配等，于《唐六典》一書，有詳盡之記述，此書因而成為中國歷史上行政法規之巨典。下及宋明清各代，均重視此寶貴法典，奉為圭臬；千余年來，國家推行政務，大抵以此書為典范，無大變更。

第五節 漢唐宰相制度之比較

時代背景之比較

一、漢代宰相的時代背景。秦漢是中國歷史上第一個正式的統一政府。秦以前的中國，只是一種封建的統一。直至秦漢，中央方面始有一個像樣的統一政府，而其所轄的各地方，已經不再是封建性的諸侯列國并存，而是緊密隸屬于中央的郡縣制度下的行政區分。在一個統一政府里，更不能沒有一個領袖；中國歷史上的政治領袖，就是皇帝。但從前封建時代，政府和家庭，有分不開的關系，現在則不然。組織政府的是一個一個人，不再是一個一個家，因此，皇室和政府是應該分開的。皇帝雖是國家唯一的領袖，然實際政權已不在皇帝而在政府，故此，政府需要一個新的領袖，這就是宰相。依照文字學原義，丞相是副貳意；所謂相，也就是副。丞相正名定義，就是一個副官，皇帝實際上不能管理一切事，所以由宰相來代表。在封建時代，替天子諸侯及一切貴族公卿管家都稱宰。到了秦漢統一，由封建到郡縣，古人稱“化國為家”，一切貴族家庭都倒下了，只有一個家卻變成了國。于是他家里的家宰，也就變成了國家的政治領袖，故宰相本來只是封建時代貴族私官之遺跡。

二、唐代宰相的時代背景。初唐的各種制度，大體是承襲隋代的。中央政府的各種職官，諸如三公、三師、三省、九寺等，其組織及職權，莫不沿襲隋制。高祖時固然是“率由舊章”，即使太宗也沒有什么革命性的創作，只是把隋制加以充實或局部修改，使它更趨完善嚴密而已。唐代的三省，仍是中央最高行政機關；三省的首長，即中書省之中書令，門下省之侍中及尚書省之尚書令，均為宰相之職。若論此三省之來歷，尚書本是皇宮內廷秘書；中書依官名論，也即是在內廷掌理文件之意；侍中則是在宮中侍奉皇帝。故就官職名義言，這三個官，原先本都是內廷官，而到唐代則完全由內廷官一變而為政府外朝的執政長官，和以前性質完全不同。家宰和相在春秋時代，僅系封建貴族的家臣，但到秦漢則化私為公，變成了政府正式的執政官。此后，宰相失職，卻又有另一批皇帝內廷私臣變了正式執政官，即如唐代之三省。何謂失職？因宰相職權，本該領導政府統治全國的，后來此項職權被皇帝奪去，皇帝把他們的私屬，像中書、門下、尚書之類，用來代行政府宰相的職權，這是東漢以后魏晉南北朝時期的事。到唐代，才把以前的宰相職權正式分配給三省，于是三省的首長便成為唐代的宰相。

相權之比較

一、漢宰相采領袖制，而唐則采委員制，故漢相權較唐為重。

漢代是由宰相一人掌握全國的行政大權，但其權力之大小，仍須決定于皇帝本人對政治的興趣。由于宰相是皇帝所委任，必須向皇帝負責，因此，事實上皇帝是行政最高領袖。理論上，皇帝須經常視事，裁決國家的大計，但皇帝不向任何人負責，所以他視事的范圍和程度，全由他本人的意志或興趣來決定，宰相的權力也因此輕重不一。遇到政治興趣濃厚的皇帝，宰相除聽命辦事外，便沒有大權力；相反的，如皇帝對政治不感興趣，一切托付宰相，宰相便成為全國的主宰。如漢初的幾位皇帝，因受無為政治主張的影響，對政治都不十分積極，雖也聽事，卻頗能持其大端，因此宰相權重。到武帝時，因為他本人想大有作為，親自過問的事較前倍增，相權也就隨之低落。不過在正常情況下，漢宰相的權力是極重的。

唐代則把政權分別操掌于幾個部，由許多人來負責，凡事經各部門之會議而決定。唐代把相權均分于三省，中書制定法令，門下審查法令，尚書執行法令；因此，三省的首長——中書令、侍中及尚書令均是宰相。但因三省權力的徹底化，往往發生許多爭端，就是審查、制定和執行法令者因不是同一人，則難免有審查者吹毛求疵，制定者好高騖遠，執行者敷衍了事之弊。于是設立了“政事堂”以為三省議政的機關。最初政事堂設在門下省，后來移到中書省，改稱為“中書門下”。三省長官雖為宰相，但其他官吏也可由皇帝指派參決大政。太宗時，命杜淹以吏部尚書參議朝政，此后任何官吏只要在他的原有官銜之下，加上一個“參議朝政”或“平章政事”，其后更確定為“同中書門下三品”及“同中書門下平章事”之名號，就有資格參與政事堂會議，成為實際的宰相。因此唐代宰相數目之多，為歷代所少見。西漢二百年間，宰相僅有四十五人；而唐代二百九十年間，宰相竟多至三百六十九人。睿宗時，宰相同列者竟至十八人。宰相的數目既多，其權力自然因此而削弱，所以唐代相權，平均不如西漢為重。

二、漢代宰相下有九卿，是政務與事務合而為一；唐代之下則有六部，只負責政務。

漢（東漢以前）宰相之下有九卿，即太常、光祿勛、衛尉、太仆、宗正、少府、廷尉、太鴻臚、大司農。太常掌宗廟禮儀，光祿勛掌宮殿掖門戶，衛尉掌宮門衛屯兵，太仆掌輿馬服御，宗正掌皇室宗籍，少府掌山澤租稅（皇室經濟），以上均是皇帝的事務；至于廷尉則掌刑辟，太鴻臚掌客之事，大司農掌谷貨出入（政府經濟），這些都是政府的政務。由此可知，漢代宰相下之九卿，是政務與皇室事務合而為一。

唐宰相之下有六部，即吏、戶、禮、兵、刑、工六部。吏部主管人事任用，戶部主管民政戶口，禮部主管建設，這些都是管理國家政務的機構。至于皇室的事務則撥歸九寺，即太常、光祿、衛尉、宗正、太仆、大理、鴻臚、司農、太尉。政務與皇宮事務分離，這是唐代宰相制度之一大特色。

三、漢代相權為中書、門下、尚書所奪；唐代相權則為翰林學士及次要官吏之有“平章”、“同品”品銜者所奪。

漢代宰相制盛時，政務由宰相一人負責。至武帝時，由于他要多管事，他的侍從和隨員隨之大增，這批人便漸漸奪了宰相之權。武帝晚年又把聽事之地點，從外廷遷至內廷，更加減低了宰相的重要性。漢代的皇宮，可分前后兩部，前部為“省”，即“外廷”，是皇帝私人燕居之所。武帝既于內廷決事，宰相因位尊望隆，不便隨時出入內廷，因此皇帝與宰相無形中疏遠起來；而經常襄助皇帝處理國事的人，乃是一部分特許出入禁中的朝臣，以及經常侍從皇帝左右的士人和宦官，如侍中、尚書、散騎、中常侍、給事中等，這批人便形成了“內朝”，內朝之領袖便是武帝本人。內朝已決定的事，交給宰相去辦，因此宰相漸變為聽命于內朝的執行官，失去參與國家最高決策的權力。內朝的尚書原屬少府，本是皇帝的一個私人秘書組織，其首長為尚書令，職不過千石。但因有宣布詔定和閱讀奏章的權力，乃漸變為發布命令的機關。武帝以后，尚書的權力更大，至東漢光武帝，因鑒于西漢外戚的僭竊不設置輔政將軍，同時為了皇帝更徹底問政起見，把大權集中于內朝的尚書，于是相權更形低落。東漢時宰相改稱司徒，掌考討民政建議制度等事；御史大夫改稱司空，掌營建及水利；太尉改為常置，掌全國兵士的考課。總之，東漢的三公，已差不多是“坐而論道”，而尚書漸成為實際的最高行政機關，于是漢代的相權便轉移到尚書的手中。

唐代初期，政務全由“三省”負責；但中葉以后，由于皇室自身把持政權，相權便時遭剝奪。武后、中宗、睿宗三期，由于武后、韋后、安樂公主、太平公主等人壟斷朝政，以至三省無法充分行使其職權。當時的宰相，只能茍且寬容，以保祿位而已。當時一切政事，均取決于宮中，政事堂諸相的聯席會議，徒擁虛名，所議的僅是些極其瑣碎的事。直至玄宗，三省才恢復舊觀。安史亂后，相權又被削弱，中書省的職權首先遭到破壞。中書省的六名中書舍人，不但負責制詔的起草，且可對國家政事條陳意見。舍人每有建議，皆同連押署，稱為“六押”，而由皇帝作最后的裁奪。及安史亂起，一切務從權便，因而廢除六押的制度，舍人乃變成純粹的文翰之臣，不再參與機務，其重要性乃大為降低。其后漸至舍人不設常員，中書省等于名存實亡。門下省也跟著變質，門下省的首長，有時獨主大政；中書省的官員，有時又可在門下兼職。兩省職掌，日趨潦亂，完全失去原來的立法意義。此外政事堂也發生變化。政事堂原為宰相議政之所，自開元末至天寶，李輔國、楊國忠，相繼擅權，改為私家處決機務，政事堂之制盡廢。中書舍人的職務既廢，代之而起的為翰林學士。翰林學士的職掌，本與中書舍人不同，只掌理四方表疏，撰寫應酬文字和將相制命，中書舍人則草議和署行詔敕。安史亂后，詔敕有時不經中書，而由翰林學士起草。德宗因酷愛文學，與翰林學士益加親密。他出奔奉天時，以翰林學士陸贄等參決大政，時人稱為“內相”，與政事堂分庭抗禮。此后翰林學士，日宜親重，成為宰輔的儲備人員。除翰林學士外，又有樞密使侵奪相權的力量。樞密使初置于代宗時，以宦官充任，最初僅于內廷承受奏表。德宗時，權勢漸盛。到憲宗時，已能參與機密，左右朝政。文宗以后，樞密使更成為朝廷大臣，內可決定詔書，外可與宰相同議政事。戰爭時，皇帝詔令有時不經宰相即由樞密使直接下達軍前。因此唐室大權，操于內廷；外廷的宰相，反變成傀儡。

制度優劣之比較

由于漢宰相是采用領袖制，而唐代宰相則采用委員制，故兩者之優劣有很大之差別。現分述如下。

一、漢宰相制容易導致君主或宰相專政，唐制則否。

由于漢代宰相制并無明文限制相權或君權，遂容易造成宰相或君主專制。宰相權盛時，即皇帝對政治沒興趣的時候，全國政務時由宰相一人負責，這便是宰相專政。遇皇帝欲有所作為時，政務則轉入皇帝手中，成為君主專制。

唐宰相制則無專政之弊。唐時，一度命令的頒發必須經過三省。其過程是先由中書舍人向政府提出建議，然后由中書侍郎在眾多建議中選出較重要的給政事堂議論，議好后便呈交皇帝檢察。當皇帝認可時，便在其中寫“可”，不同意時則交回中書省。故此皇帝無提議權，只有贊同權。而皇帝簽“可”后，交門下侍中審查。若門下侍中不同意，便把議令發還中書省；相反，則交門下省之給事中付印，然后交尚書省執行。于是在唐代無人可以獨專政權。

二、唐宰相制下，政府能接受更多之意見；漢宰相則否。

唐制除三省長官外，其他較低級的官員也可參知機務，只要在他的原有官銜下，加上一個“參議朝政”、“平章政事”或“同中書門下三品”、“同中書門下平章事”之名號，便有資格參與政事堂會議。因此唐宰相制度下，政府能接受較多之意見。

漢宰相制度下，并無“政事堂”那樣的議政地方，而較低級的官員亦無機會參知政務，故政府所得的意見是有限的。

三、唐宰相制容易引致朝臣意見不合，漢則無此弊端。唐制有會議制度的缺點，原因是丞相乃是決定國家政策的機關，而非一個議事的機關，所以仲長統氏曾經說過：“任一人則專政，任數人則相倚。專政則和諧，相倚則違戾。和諧則太平之所見也，違戾則荒亂之所起也。”以上之一段話，正說明漢唐宰相制之別。

四、唐宰相制度下，政府效率較低；漢則較高。

唐宰相制度下，每一道命令，必須經過“政事堂”之議論，費時頗久。除此之外，更有其他麻煩處，如中書省擬好命令送達門下省，如遇門下省反對，即予涂歸封還，如是則此道命令等于白費，亦即皇帝之“畫敕”也等于無效，故政府之效率較低。

至于漢代的宰相，可直接向皇帝提出意見，無需經過“政事堂”的議論。若皇帝同意后，便可施行，很少遇到反對。

五、唐宰相制度引致朋黨之爭，漢制則無。

唐宰相有可以進退同僚的權力，如韓休之引李林甫為宰相，與陸贄之轉趙環為門下侍郎。唐代一方面采用會議制度的宰相，另一方面又使宰相可以進退同僚，則誰不愿意引進與自己有關系的人，以爭取議政之時的勝利。無怪中唐以后，宰相黨同伐異，以致釀成朋黨之爭。

漢代宰相雖擁有奏請任免一切官吏的權力，但仍有限制，就是不能推薦將相之官。因為這是天子特別保留的權力，其目的在于防止大臣互相引進朋黨以遂其私。因此，漢代的宰相無法形成朋黨。