第九章 國家作用的新定義：“守夜人”

把我所需要的東西給我，那你也能得到你所需要的東西。

——亞當·斯密

天賦自由權

國家在經濟生活中應該起什么作用最為合適？可以從斯密經濟學中得出一個前提，這就是政府的作用要建立在企業和個人天賦自由權基礎之上，而且，政府發揮作用的目的是如何保證企業和個人的天賦自由權得到充分實現。

重商主義出于國家獲取金銀貨幣的目的，賦以國家管制經濟的職能。在國內獎勵有利于出口取得貨幣的產業，而對另一些產業則課以重稅。對國外，保護和扶持本國的制成品出口產業，抑制外國的進口和本國原料谷物的出口。重商主義提倡國家管制經濟的理論依據是什么？重商主義的系統理論家、英國人斯圖亞特認為，是人民需要受指導和控制。他在1767年發表的《政治經濟學原理研究》一書中寫道：

“一國人民的精神，是由關于道德、政府和生活方式三個目標的一整套被人們接受的見解形成的。這些見解一旦被任何社會普遍采納，和被長期經常的習慣所證實而永不發生疑問，這就構成一切法律的基礎，規定每一政府的形式，并且決定一個社會的風俗習慣。”

“在（政府）的每一新的措施中，必先按人民的精神以審查，如果發現（政府心目中的）計劃的執行還不成熟，就必須予以推遲，完全保持秘密，并且用盡一切辦法準備使人民愛好這種革新。”

在斯圖亞特看來，似乎是因為政府已構成人民精神的一部分，因而依靠政府管理已成為人民的一種習慣。人民離不開政府！

斯密得出的結論恰好相反。企業和個人的天賦自由權不需要政府的管理，而要求廢除一切加予經濟的、阻礙天賦自由權實現的政策法規。他認為：

“……凡是一種學說，如要對于特定產業，予以異常的獎勵，違反自然趨勢；以社會上絕大部分的資本，投入這種產業，又或要對于特定產業，加以異常的限制，違反自然所趨；強迫一部分原來要投在這產業上的資本，離去這種產業，那實際上，都是顛倒他所要促進的大目的。那只能阻礙社會富強之進步，不能使它增加。”

國家扶植一種產業而抑制另一種產業的做法，只是對國家富強的一種限制，只有取消國家的干預，天賦自由權才會得以實現，社會經濟才能有效地運行：

“一切特惠的或限制的制度，一經完全廢除，最明白最單純的天賦自由權利制度，將自然而然地自己樹立起來。每一個人，在他不違反正義的法律時，都應任其完全自由，在自己的方法下，追求他自己的利益，而以其勤勞及資本，加入對任何其他人或其他階級的競爭。監督私人產業，指導私人產業使之最合宜于社會利益的義務，君主們應當完全解除。這種義務的履行，極易陷于迷惘；要行之得當，恐尚非人間智慧或知識所能做到。”

固然，參與經濟生活的個人都是追求自身的最大利益，但并非社會利益就會因此而受到影響，并不需要國家來代表社會利益，對個人或企業的利己行為予以干預和調節。每個人雖然通常“沒有促進社會利益的心思，他們亦不知道他們自己曾怎樣促進社會利益”，但他們行為的實際結果則使社會利益得以實現。斯密說：每個人，“……亦只是為了他們自己的利益。在這場合，像在其他許多場合一樣，他們是受著一只看不見的手的指導，促進了他們全不放在心上的目的。他們不把這目的放在心上，不必是社會之害。他們各自追求各自的利益，往往更能有效地促進社會的利益；他們如真想促進社會的利益，還往往不能那樣有效。”

斯密奉勸國家不要去操心社會利益是否會因為個人的利己主義行為而受到損害。“用不著法律干涉，個人的利害與情欲，自然會引導人們的社會資本，盡可能按照最適合于社會利害關系的比例，分配到國內一切不同用途。”

當然，參與經濟生活的個人或企業也需要幫助，但這也絕不是說要國家出面扶持。與其如此，“不如去打動人家的利己主義，并且向他們表明：為了他們自己的利益，應該做他所要求的事情，這樣他反而更容易達到自己的目的。每個委托別人辦事的人，正是這樣向人提議的。把我所需要的東西給我，那么你也能得到你所需要的東西……我們獲得飲食，決不是依靠肉店、酒店和面包鋪老板的恩惠，而是由于他們維護自己的利益。我們并不要求他們大發慈悲，而是向他們的利己主義去聲訴，所以我們永不向他們申說我們自己的需求，而只是講他們的利益。”

斯密引吭高歌經濟自由，把財富的增進規模與經濟自由直接聯系起來，認為有多大的經濟自由，就有多大的財富增長規模。世界上有些文明古國，如中國在很久以前，“財富就已完全達到了該國法律制度所允許的發展程度，”但在后來的漫長年代卻一直停滯不前，就是因為制度限制了經濟的進一步發展。而像英國這樣的國家，由于經濟的逐漸趨向自由，而呈現蓬勃生機。當然，英國的重商主義政策有的已得到廢除，但有的還在繼續發生作用。如對勞動自由流動的種種人為限制，扶植一種產業而抑制另一種產業的做法，貿易保護等。這些因素使英國的財富增長不能達到最大的規模，所以也都必須徹底消除。

不過，斯密并不主張把政府管制立即撤銷。他說，當涉及能雇傭非常多的職工的產業時，必須逐漸改變這種管制：

“人道主義……要求一步一步地、小心翼翼地、時有戒心地、慢慢恢復自由貿易。如果驟然撤廢高率關稅與禁令，較低廉的同種類的外國貨，即將迅速流入市場，把我國無數人民的日常職業與生活資料，驟然剝奪了去。”

但斯密感覺到，因驟然撤銷政府管制引起大量失業問題的嚴重性，并“不像一般所想象的那么厲害”。外國競爭不一定摧毀本國的產業。而且即使如此，也不能因此斷言，那些突然失去他們日常職業的人們將沒有其他職業可就。

在當時的英國，斯密有理由懷疑，驟然實行自由貿易是否會對他英國的產業造成很大危害，因為當時的英國已是世界上最發達的國家。但是，另一方面，對最為發達國家驟然的自由貿易，斯密尚且有這樣的擔心，對于落后的人口大國，在很短的時間內實行自由貿易，絕大部分產業必定會受到強烈沖擊，無以數計的人將隨著舊技術設備工廠的垮臺而失去職業。而且，巨大的失業大軍也不可能在短期內重新就業，因為要適應新情況，他們需要培訓。斯密的擔心，在一個落后的人口大國，是一種會必然出現的事實。所以，對于落后大國而言，要毫不動搖地堅持“一步一步地、小心翼翼地、時有戒心地、慢慢恢復……”，不然，就會冒本國產業被沖垮的巨大風險。

自由企業制度中的政府職能

在斯密的學說里，最合適的經濟應該是完全自由競爭的經濟，勞動、資本和商品可以在行業之間、地區之間自由流動，參與經濟生活的個人受經濟利害關系的制約，且又比任何他人或政府更了解他本人所從事的經營的情況，能夠作出最為明智的決策，找到資本最有利的用途。雖然這樣的經濟人關心的是自己的利益，但他們的行為卻是不可避免地促進社會利益，并且要比那些有心要增進社會利益的人做得更好。其間有一只無形的手在管理經濟，使之井然有序。任何干預，特別是那些自稱有權干預的人的干預，只會損害經濟，根本不要指望這會增進國家財富。這是斯密學說的核心。

斯密設計的自由企業制度中，政府主要是充當“守夜人”的角色。在外，保證國內經濟活動不受外國侵略的損害；在內，保證每一個人不受他人欺侮。斯密說道：君主的義務，首在保護本國社會的安全，使之不受其他獨立社會的暴行與侵略；君主的第二個義務，為保護人民不使社會中任何人受其他人的欺侮或壓迫，換言之，就是設立一個嚴正的司法行政機構。

要做到第二點，斯密認為司法公正極為重要。而要做到司法公正，司法權與行政權的關系要處理得當。他寫道：

“司法權如不脫離行政權而獨立，要想公道不為世俗所謂政治勢力所犧牲，那就千難萬難了。肩負國家重任的人，縱無何等腐敗觀念，有時也會認為，為了國家的重大利害關系，必須犧牲個人的權利。但是，各個人的自由，各個人對于自己所抱的安全感，全賴有公平的司法行政。為使各國人感到自己一切應有權利，全有保障，司法權不但有與行政權分離的必要，且有完全脫離行政權而獨立的必要。”

“守夜人”的職能其實還算不上經濟職能，用我們的話說，還只是“上層建筑”的職能，屬于政治職能范圍，盡管它與經濟的發展關系很大。至于國家要不要參與經濟活動，斯密的態度也不是完全否定的。雖然他反復強調每個人追求自己私利，必定會導致社會整體利益的最大增進，但是，斯密也看到還有一種情況。有的經濟活動因為無利可圖，私人不可能會去投資，可對社會整體利益來說，則有必要去投資。所以，斯密所說的追求個人利益的行為必然促進整體利益的原則在這里并不適應，需要有國家來加以促進。這樣，國家就有了另一種職能：

“建設并維持一定的公共土木事業及一定的公共設施這種事業與設施的利潤，在由大社會經營時，雖常足補償所費而大有余，但若由個人或少數人經營時，就決不能補償所費，故其建設與維持，決非任何個人或任何少數人所利于從事的。”

他說，一般而論，“商人的性格與君主的性格這兩不相容的程度，那是無以復加的”。這里所指的君主的性格實際上就是國家的性格。在斯密看來，由國家經營，企業不可能成功，因為國家與商人在性質上完全不同。“我相信，各種政府經營商業成功了的，怕只有這種（郵政局）企業”。

不過，斯密認為教育是個例外。他對于勞動分工的某些不利后果，印象很深：“一個人如果把他的全部生涯消磨于少數單純的作業上……他就沒有發揮其理解力的必要……這一來，他自然要失去做這項努力的習慣，使人性變成那樣的愚鈍和無知。”這樣的人，沒有能力對國家的利益作出判斷或在戰時捍衛國家，除了已經習慣了的職業以外，不能完成任何其他工作。由于有這樣的看法，斯密自相矛盾地支持政府采取行動。他說：“在一切改良的、文明化了的社會中，政府如不費點周折，加以防止，勞動貧民，即人民大多數，就必然會陷入這種狀態。”挽救的辦法，就是由政府為“普通人民”提供教育的便利。他建議設立各教區學校，由政府負擔部分經費（而不是全部經費），教師的報酬一部分就來自于學生的交費（但收費要低廉，務使“一個普通勞動者”也能負擔得起）。否則，教師“馬上便會習為怠惰”，忽視自己的職責。

后來的經濟學家，大體上都因襲斯密關于政府職能的主張。在世界各國的實踐中，國家在公共事業和設施建設方面的作用，只有范圍大小和程度輕重的差別。國家要在私人不能辦或不愿辦，而又有利于社會整體利益、長遠利益的方面發揮作用，已成為當今發達國家普遍接受的原則。

“小政府”與賦稅

斯密經濟學說可以得出的另一個結論就是“小政府”。政府不干預管理經濟，經濟才得以按照自然的秩序最大限度地發展，這當然是他得出小政府結論的重要根據。但還有更重要的理由。

在斯密的分析中，除了生產勞動者、土地所有主、資本家或企業家以外，就是政府公務員以及相關的其他社會人員，再加上家庭傭工。這些人員都屬于非生產階級。而“增加一國土地和勞動的年產物的價值，只有兩個方法，一為增加生產勞動者的數目，一為增進受雇勞動者的生產力”。一國社會在勞動力資源一定的情況下，勞動力，特別是優秀的勞動力，過多地任職于政府機構，對財富的增進不利。

當然，用于生產勞動的人數不是要增加就可以增加的，除了勞動力數量足夠外，還要有資本用來雇傭勞動者。資本越多，可雇傭的勞動者越多。而要多形成資本，需要多積蓄，少奢侈浪費。根據斯密的看法，除了工資、地租、利潤以外，其他一切收入都來源于工人、土地所有主和資本家的收入。非生產者人數越多，從他們那里拿走的收入越多，也就越不利于這三個階級的資本形成。他說：

“地大物博的國家固然不會因私人奢侈妄為而貧窮，但政府的奢侈妄為，卻有時可把它弄得窮困。在許多國家中，公眾的收入，全部或幾乎全部都是用來維持不生產者。……這些人，因為他們一無生產，不得不仰給予別人勞動的產物。如果他們人數增加到不應有的數額，他們可能在某一年消費掉這么多的上述產物，以致反無足夠余量來維持能在次年有所再生產的生產性勞動者。于是，下一年的再生產一定不及第一年。”

小政府能大大減少政府開支，從而減少來自生產領域的三個階級的稅收，有利于資本的不斷增加。

總之，斯密的思想是非常明確的，財富的增長需要盡量地減少非生產人員，最大地增加生產人數，而經濟的運行實際上又根本不需要政府插入其間，大社會所需要的只是一個小政府。這個小政府精明而又公正，給每個人提供安全保證，和在公用事業和設施方面為每個人創造便利。

斯密要求政府小，當然會要求賦稅少。他主張把政府的開支縮減到最低限度，因為政府的費用是非生產性支出，過多的開支是一種浪費。他公開聲稱：政府的浪費，“無疑曾阻礙英格蘭在財富和與改良方面的自然發展。”

斯密在賦稅問題上，規定了幾個原則。首先是平等原則：“一國國民，各須在可能范圍內，按照比例于各自的資力，即按照比例于各自在國家保護下享得的收入，提供賦稅，維持政府……所謂賦稅的平等不平等，就看對于這種原則的尊重或輕忽。”另外，斯密贊成累進稅，也就是按納稅人的收入征課比例遞增的稅：“富者不僅按照收入比例，而且超過此比例為國家提供費用，哪能說是極不合理的事呢！”

除了平等原則外，斯密堅持賦稅必須是確定的，不得任意變更；各種賦稅完納的日期及完納的方法，必須給予納稅者以最大的便利；最后，征課賦稅時必須經濟。一切賦稅的征收，除了繳入國庫以外，須要使人民于除納正稅外，不再受其他苛索。

啟示：政府開支的原則應是“支出≤收益”

我們從斯密的國家學說里能夠學到的東西，不是什么事情國家可以做，什么事情不可以做，而是人民需要一個開支盡量小的政府，這對于財富增長才是最重要的。因為，“地大物博的國家固然不會因私人奢侈妄為而貧窮，但政府的奢侈妄為，卻有時可把它弄得窮困。”以重商主義時期的西班牙和法國為例。西班牙曾經非常富有，但國家的非生產性開支日益龐大，如戰爭、大量的寺廟和僧侶、王室和貴族的攀比消費，吸走了工商業發展所需要的資金，結果西班牙窮困了。法國與西班牙的情況大體類似。戰爭、貴族的巨大奢侈消費，由此向人民無窮榨取，再加上不適合的稅收制度，法國被吸干了，民窮財盡。

政府開支是非生產性開支，這種非生產性開支的必要性，要用給人民帶來大于、至少等于政府開支的利益來衡量。“所有公共消費本來都是價值的犧牲，而這種損害只能從滿足任何社會需要所產生的利益得到補償，所以賢明的政府，絕不可為用錢而用錢，而必須仔細研究，每一次滿足社會需要所產生的利益，是否超過為獲得該滿足而犧牲的價值。”西班牙、法國的教訓，是國家的財政支出沒有給國家帶來相應的利益，是財富的凈損失，所以最后損害了人民，拖垮了國家。

政府的開支來源于人民的稅負。負賦被計入生產經營成本，越大，成本越大，利潤越小，投資者越沒有積極性。“一個稅負沉重的國家，好比一個在許多自然困難下從事生產的人。他花了很大的生產費用，但所得的產品卻很少。個人的努力、資本以及土地只得低微的報酬，換句話說，花很大代價，得很少報酬。”

非生產性開支過大的弊端，不僅是吸走生產投資、人民消費所需要的資金，而且會造成政府的浪費，引起人民的反感，使政府脫離所需要依靠的人民。配第早就說過，“當人們想到征收來的貨幣被花于宴樂、排場、粉刷凱旋門等等上面的時候，就會深感不滿。”

有的人可能被凱恩斯主義的消費促進經濟的理論搞糊涂了，在政府開支上收不住手，在向人民收稅上，以稅收額攀比政績。這是非常危險的。如果國家創造了許多財富，但卻被無謂的消費掉了，到頭來我們可能付出的非常巨大，而獲得的卻很小，比如說，人民本來付出的是可以獲得一個雞蛋的努力，而實際獲得的卻是一個安鶉蛋，久而久之，人民就會有意見。

所以，我們應該謹守政府開支必須為人民帶來相應利益的原則，非常科學而慎重地使用財政支出，盡可能地減少“政績工程”、“炫耀性工程”，和名目繁多的接待、“考察”支出，把國民收入盡可能多地花費在工商產業，花費在有益于人民生活提高，有益于國家長遠發展等方面。