一、中國收入分配體制現狀及存在的問題

收入分配制度改革的重要性，不僅體現在中國這個文明古國的文化里蘊含“不患寡而患不均”的治國經驗、崇尚“天之道，損有余而補不足”的哲學本體、追求“老有所終，壯有所用，幼有所長，矜寡孤獨廢疾者皆有所養”的大同理想，也因為在改革開放的最初設計中把“共同富裕”標注為改革的最終目標，更因為改革收入分配制度、促進分配公平是一個關系到經濟轉型和社會穩定的時代命題。落后的消費結構只能催生落后的生產結構，“生存型”的消費結構難以支撐“發展型”的生產結構，收入分配格局制約著經濟結構轉型升級。貧富差距的拉大，還會帶來社會的撕裂，使更多人產生“相對剝奪感”，滋生出扭曲的社會心理，不利于社會和諧穩定。古人云：“天下之患，最不可為者，名為治平無事，而其實有不測之憂。坐觀其變，而不為之所，則恐至于不可救。”亞里士多德在兩千多年前就提出：“內訌總是由要求‘平等’的愿望這一根苗生長起來的。”發展經濟學先驅、諾貝爾經濟學獎得主、英國經濟學家阿瑟·劉易斯（ArthurLewis）指出：“收入分配的變化是發展進程中最具有政治意義的方面，也是最容易誘發妒忌心理和社會動蕩、混亂的方面，沒有很好地理解為什么這些變化會發生以及會起到怎樣的作用，就不可能制定出切實可行的政策。”

（一）初次分配缺乏效率

初次分配是指生產要素直接創造財富并獲得報酬的分配。任何經濟活動都離不開勞動、資本、自然資源、技術和管理、商業模式等生產要素。在中國特色社會主義市場經濟制度建設過程中，破除了傳統計劃經濟體制下平均主義的分配方式，在初次分配領域中，初步形成了以按勞分配為主體、資本、技術、管理、商業模式等要素按貢獻參與分配的分配制度，有力地調動了各種生產要素發展的積極性。改革開放后，我國經濟總體效率的提高和國民經濟快速發展，與初次分配的體制進步有緊密聯系。但是，我國初次分配的體制機制仍有許多不完善之處，突出表現為要素資本化過程中同股不同價，資本收益沒有被合理分享、勞動者報酬在初次分配中占比過低，就業機會公平仍有諸多不足之處，行業之間、企業內部收入差距較大，還存在勞務派遣引起的同工不同酬現象，有些人通過不正當手段無償或低價占有和使用公共資源而“一夜暴富”，初次分配領域進一步深化改革任重道遠。

1．要素資本化過程中同股不同價，資本收益沒有被合理分享

我國要素資本化的特殊性決定了這一過程中會出現各種各樣的復雜情況，大量收入分配不公現象也由此產生，是造成我國收入分配不公的主要來源。土地、礦產資源、國有企業、公共產品等領域資本化過程中創造了大量的新增財富，但作為資源要素的所有者，國家和全體國民并沒有公平地享受到資本化帶來的收益，大量財富被擁有經營權或實際控制權的少數人占有。要素資本化的相關領域成為公眾不滿和社會矛盾的焦點，歸納起來，突出體現在以下四大領域。

第一，土地資本化收益沒有被公平分配。土地資本化收益被開發商、地方政府及利益集團過度占有，農民和集體的利益被嚴重侵蝕。土地資本化為城鎮化建設提供了重要的資金來源，加快了城鎮化的發展。但是，土地資本化過程中擁有土地所有權的村集體和村民，并不擁有充分的控制權和收益分配權，以至于無法得到公平、合理的收益份額。集體土地需要通過地方政府征用變為國有，才能進入市場交易，這一過程中常常出現非法、不合理征占土地現象，甚至出現暴力強拆、嚴重侵害了產權所有人的權益；補償價格遠遠低于市場價格，土地征收補償金往往只有每畝3萬～5萬元，而土地的實際市場價值則高達幾百萬元，嚴重侵蝕了產權所有人的利益。土地資本化收益分配已經嚴重不平衡、不公平。有調查研究顯示，集體土地用途轉變增值的收益分配中，政府得60%～70%，村經濟組織可得25%～30%，產權所有人只得5%～10%。這實際上也是導致土地出讓金成為地方財政的重要來源，2010年全國土地成交總價款（國土資源部口徑統計）達到2.9萬億元，安徽、陜西、重慶等省（市）土地出讓金占地方財政收入超過40%。土地資本化中的分配不公導致了村民和集體利益受損，產生了一批暴富的房地產老板，刺激了“土地財政”，由此引發的收入分配不公極易激發社會矛盾，造成上訪、自焚、爆炸、沖擊地方政府等群體事件頻繁出現。

第二，礦產資源資本化收益被部分人過度占有，國家和全體國民利益受損。礦產資源資本化收益主要被礦老板占有，形成暴富群體，國家和全體國民利益受損。很多礦產資源的開采權授予采取行政劃撥、協議定價的方式，而“招拍掛”的市場交易制度仍不完善，低價轉讓甚至無償掠奪、低成本開采、極低的礦產資源使用稅，加上地方保護和尋租腐敗等問題突出，導致少數人控制了屬于全民所有的礦產資源，從而獲取高額利潤甚至暴利，相關管理部門也從中獲取灰色收入，嚴重侵蝕了國有資源所有者權益。2010年甚至出現山西平魯價值數億元煤礦以1萬元轉讓。礦產資源稅和資源補償費嚴重偏低，例如，目前煤炭資源稅標準為0.3～5元/噸，不到價格的2%；天然氣資源稅標準為7～15元/千立方米，不到價格的3%；石油資源稅平均僅為每噸26元，也不到價格的2%。過低的資源使用稅導致國家分享的增值收益比例太小。礦產資源資本化收益的分配不公，產生了一批暴富的煤老板、鐵老板、銅老板等。這些暴富群體的奢華生活與低收入群體的困難生活形成鮮明反差，成為社會不滿的焦點。

第三，國有企業資本化收益沒有被全體國民合理分享。國有企業資本化收益被企業實際控制人、相關利益群體和內部職工瓜分，國家和全民沒有得到合理分享，反而承擔大量補貼。國有企業改制及資本化大大提高了企業效率，實現了從“包袱”到“財富”的轉變。但是，在這一過程中由于分配機制不健全，資產所有者缺位和受委托人監管不力、收入分配不公導致了相關利益群體受益，使國有資產的真正所有人利益受損。國有企業資本化過程被內部人控制，出現侵吞或低價變賣國有資產現象，企業高管巨額年薪與經營績效沒有完全掛鉤，企業內部職工以高工資、高福利享受壟斷收益。而且，國有企業同時享受著資源要素、融資貸款等多方面優惠，大部分企業利潤卻被少數人分享。例如本世紀初的2001—2009年國有及國有控股工業企業累計獲得利潤總額為58462億元，但是，僅有很少比例上繳國家，2009年國有企業利潤實際上繳僅約6%，2010年更是只有2.2%，其余利潤都在企業內部分配。國家收繳紅利也主要在企業體系內部轉移，公共財政基本上沒有獲得國有資本的收益，更沒有惠及全民。而且，國有企業還享受了資源要素方面的優惠和財政補貼，相當于得到了全體國民的補貼，2001—2009年國有及國有控股工業企業應繳納地租25787億元，占國有及國有控股企業名義凈利潤總額的64%；少繳納的石油、天然氣和煤炭等自然資源租金約4977億元；2007—2009年國有及國有控股工業企業獲得財政補貼約為1943億元。此外，部分國有企業大肆涉足房地產行業，2009年136家央企中，70%以上的企業都涉及到房地產業務，產生了一個又一個央企“地主”；部分國有企業利用政策和信貸優勢將巨額資金投入股市、樓市、金融衍生品、大宗商品等非主營業務中，加劇了資產泡沫，進一步惡化了居民收入分配。國有企業資本化過程中缺乏完善的收益分配機制，存在嚴重的分配不公問題，少數利益群體幾乎可以說是直接剝奪了國家或全體國民的財富，引發了社會公眾越來越強烈的不滿。

第四，公共產品資本化過程中形成了資產無主化造成社會公眾權益受損。部分公共產品資本化使實際控制機構和內部職工得到超額收益，公眾為此需要承擔高額費用，權益受到嚴重侵害。部分公共產品領域的資本化運作加快了我國基礎設施建設，打破了經濟增長瓶頸，促進了經濟快速發展。但是，這一過程中也衍生出諸多分配不公現象，集中體現為公共領域被少數人和利益集團實際控制，資本化的溢出性收益權在部門內部分配。而且，這些公共領域往往關系到生計和安全，少數實際控制人擁有較高的談判籌碼，容易與權力部門結合形成壟斷權力，導致公共服務的高收費。部分高速公路成為利益集團把持的“創收機器”，名義上的公路成為實際上的“私路”，公共產品的屬性被改變。據公開資料顯示2009年首發集團公路收費高達32億元，而日常養護支出僅6679.3萬元，上市公司寧滬高速2010年收費公路毛利率就高達74%，四川成渝和五洲發展營業利潤率分別為66%和67%。高速公路的暴利直接結果便是職工收入的超高，而且嚴重偏離了職工的人力資本水平。2010年寧滬高速人均稅前收入達到年薪10.5萬元，擁有大學本科以上學歷的不到一成，五洲發展的收入更高，人均稅前收入14.5萬元，近八成是一線人員和后勤人員。公共產品資本化的超額收益本質上就是社會公眾承擔的高額費用，被少數實際控制人占有，這種嚴重分配不公已經激化了社會矛盾。此外，要素資本化過程中還滋生了“權力資本化”。由于巨大的利益誘惑，相關監管制度仍不完善，國有資源要素在市場交易中存在著不同程度的尋租腐敗、權錢交易以及機會主義等行為，如某些政府部門或官員利用土地、礦產資源、企業上市、建設規劃等審批權進行尋租，官商勾結分食要素資本化收益。要素資本化過程中滋生的“權利資本化”具有嚴重的破壞性，成為資本化收益分配不公的重要因素，而且更容易引發公眾不滿、激化社會矛盾。

2．初次分配中各領域內不合理現象愈演愈烈

第一，勞動報酬占初次分配比重自20世紀90年代中期以來呈下降趨勢。研究顯示，1995年之后中國初次分配中勞動者報酬占GDP份額呈現持續下降的趨勢，從1995年的45.69%下降至2007年的39.16%。盡管不同研究使用的數據及計算方法略有不同，但其基本結論是一致的。導致勞動報酬占初次分配比重下降的原因是政府財政收入的過快增長，對居民勞動報酬產生了一定的“擠出效應”。僅對城鎮職工工資增長率與財政收入增長率對比，統計資料顯示，1996—2010年，按現價計算的中國財政收入增長率平均接近19%，職工工資總額增長率平均為12%，職工人均工資增長率平均不足14%。如果將排除在統計口徑之外的廣大農民工的工資增長率計算在內，勞動報酬增長率肯定還會更低。工資增長落后于財政收入增長直接導致勞動報酬占初次分配比重的下降。

第二，行業間收入分配存在一些不合理、不公平的現象。收入較高的行業普遍具有行政性壟斷的特征，如電力、煤氣、石油、金融和保險業等。這些行業的員工都具有明顯高于其他行業的貨幣和實物收入。2006年7月11日，由國資委統計評價局編制的一份統計年報顯示，石油石化、通信、煤炭、交通運輸、電力等12家企業員工工資是全國平均工資水平的三四倍。另據國家統計局的數據，電力、電信、金融、煙草等行業職工的平均工資是其他行業的兩三倍，如果再加上工資外收入和職工福利待遇上的差異，實際收入差距可能在5～10倍之間。北京市地稅局發布的數據顯示，北京市2007年年收入12萬元以上者共有25.5萬人完成了自行納稅申報，這些人主要集中在金融保險、電信、電力等行政性壟斷行業。

第三，事業單位和國有企業內部收入分配關系有待理順。其中，事業單位內部收入分配存在的主要問題包括工資水平較低，缺乏外部競爭力；單位內部的工資分配不夠公平，缺乏激勵約束性，主要體現在兩個方面，一是職工間的工資差距不夠大，二是決定職工間工資差距的因素不夠合理。智本因素參與分配不足，國有企業內部收入分配矛盾的焦點主要是高管人員與普通職工之間的差距過大。據官方調查資料顯示，2002年中央企業主要負責人平均薪酬與全部職工平均薪酬相比為12.7倍，2003年為13.6倍，而到了2007年這一差距達到20倍左右。資料顯示，2007年中央企業主要負責人薪酬最高水平達到118萬元，如果把這些人員公款消費形成的隱形收入計算在內，其收入水平還會更高。

第四，居民收入渠道過窄，財產性收入和其他要素收入所占比例過小。在初次分配過程中，居民除可以獲得以工資為主體的勞動報酬外，還可以通過各種投資獲得財產性收入，如購買股票獲得股息和分紅，購買企業和政府債券獲得利息等。由于中國目前資本市場有待完善和發展，居民的財產性收入在初次分配中的比重還不高。統計資料顯示，2004—2012年在居民初次分配形成的收入結構中，財產性收入平均只有5.42%，其他要素收入約為13.96%。

第五，在初次分配的很多領域還存在大量非正常或非法的尋租性收入（一般稱為“灰色”或“黑色”收入）。具體如各類經濟主體偷稅漏稅獲得的收入。以個人所得稅為例，目前中國個人收入所得稅的流失情況大有愈演愈烈之勢，偷漏稅規模從1995年以來不斷擴大，1995年偷漏稅總量為28億元，至2003年竟然達到1012.65億元，增長35倍。據估計，近年來中國每年因偷漏稅損失的金額都達到1000億元以上。還有各類經濟主體走私販私的收入，中國海關的統計顯示，2005年全國共查處各類走私案件1090件，涉及案值高達85億元。2010年，全國海關共立案偵辦走私犯罪案件1360起，案值252.2億元，涉嫌偷逃稅額35.8億元。此外還有社會影響比較大的以貪污和賄賂為主要形式的各級黨政機關和企事業單位負責人的腐敗問題。20世紀80年代早期查處的一些黨政官員的腐敗案件，案值一般在幾萬左右，幾十萬元、上百萬元的案件很少。而到了20世紀80年代末，尤其是90年代后，案值在幾十萬元甚至幾百萬元的也屢見不鮮，個別案件的案值在上千萬元甚至達億元。統計資料顯示，2005年檢察機關立案偵查的貪污腐敗案件涉及案值64億元，查處縣處級領導干部1748人，司局級領導干部178人，省部級以上領導干部6人。2011年全年共立案偵查各類職務犯罪案件32567件涉及44506人，人數同比增加1%，其中貪污賄賂大案18464件，涉嫌犯罪的縣處級以上國家工作人員2524人。

（二）再分配層面缺乏公平

一個社會的最終收入分配結果是否合理、合意與政府的再分配制度和政策正向攸關，政府在再分配過程中的作用空間彈性較大，不同政府功能和角色客觀地決定著政府作用的主要領域。合理而充分地發揮政府在收入再分配中所占的比例和結構，進而影響經濟主體的決策行為。中國再分配環節主要以稅收、社會保障、轉移支付為主要手段，存在問題包括以下幾個方面：

第一，稅收制度降低收入差距效果不明顯。稅收是公共產品的總價格，稅制結構影響著經濟主體的活躍范圍和活躍度。一般認為，間接稅（以流轉稅類的增值稅、消費稅、營業稅為主）存在著依需求彈性、供給彈性不同而具體情況各異的稅負轉嫁和歸宿問題，市場競爭條件下，一般間接稅的主要歸宿（即稅負承擔主體）是消費者，所以稅制中能夠比較有效、有力調節收入再分配的稅收工具，不是間接稅，而是稅負不能轉嫁的直接稅（特別是個人所得稅和財產稅）。從國際的理論和實踐共識看，直接稅的設計就是要服務于按照“支付能力”原則的“抽肥補瘦”式的再分配。直接稅與間接稅至少是稅制中的“雙主體”，不少國家（如美國）直接稅是“雙主體”中分量更重的第一主體。而在中國的現行稅制中，間接稅構成了近70%的收入來源，直接稅比重明顯較低。其中又以企業所得稅為主，而個人所得稅中，又只對工薪收入施行最有“抽肥補瘦”調節功能的超額累進征收，而且這一機制目前僅覆蓋約7%～8%的工薪階層（對全體國民的覆蓋面則更低，約為2%），個人所得稅收入占稅收總收入之比僅有寥寥幾個百分點；至于財產稅，在我國稅收收入中的占比更低，特別是在居民住房保有環節，除剛啟動不久的“房產稅”兩地試點之外，沒有稅收，“遺產”稅和“贈與”稅完全付諸闕如。

第二，從支出的角度來看，中國財政直接用于民生支出的比重較低，再分配功能較弱。在總的財政支出中，醫療、教育、住房等公共支出嚴重不足；社會保障制度不健全，低收入群體受到的保護程度更低。目前，中央政府的轉移支付所占比重雖然很大，但轉移支付多為項目支出，缺乏調整收入差距的再分配效應。一般來看，在發達國家財政支出中，用于民生的支出比例通常超過50%，其中有相當大的比例直接用于向中低收入人群傾斜的支出上。例如，美國財政支出占GDP的比例為32%，其中能夠縮小收入差距的部分占GDP的比重為8%，日本的這一比例為12%，發達國家的這一比例普遍在10%以上，平均為15%。中國直接用于向中低收入群體的民生支出占GDP比重不足1%，公共財政支出沒有在調整收入分配中起到“填谷”的作用。當前，我國社會保障制度仍然不健全，制度設計忽視調節收入分配功能，沒有起到縮小收入差距的作用。自20世紀80年代中期開始的社會保障制度改革是以養老保險、失業保險、醫療保險改革為重點進行的，在社會救濟方面，主要是建立最低生活保障制度。到目前為止，以養老、失業、醫療和最低生活保障為主要內容的城鎮社會保障體系框架初步形成。截至2010年，城鎮基本養老、醫療保險參保人數分別達到23549萬人和40147萬人，農村社會保障體系也在積極探索中，至2010年有7277萬農民參保。同年，農村居民最低生活保障人數達到4760萬人，城市居民最低生活保障人數是2345萬人。總之，社會保障作為市場經濟條件下維護公民權利、調節貧富差距和促進社會與經濟協調發展的公共政策，在我國正發揮著重要的作用。雖然實現公平是我們的目標，但隨著社會統籌協調發展的戰略進一步深入，社會政策內部卻出現了許多不公平的問題。

一是基本養老保險不公平。首先，機會不均等。機關事業單位的臨時聘用人員與進城務工的農民工不能享受基本養老保險制度，只有機關事業單位的正式工和城鎮各類企業職工、個體勞動者才能享受。制度上的缺失使得這兩類人員不能獲得養老保險金。其次，結果不均等。由于過去沒有實行養老金的收繳，現在有大量的農村老人與部分城鎮老人沒有養老金；另外標準不均等，性別、出生日期和就業單位的不同都會造成養老保險金的不同，在這方面養老保險制度沒有調節好收入分配，有時甚至還擴大了收入差距。

二是失業保險制度運行不到位。首先，現行的失業保險制度未能實現廣覆蓋，最需要幫助的人難以得到該制度的援助和服務。1993年發布的《國有企業職工待業保險規定》基本上只限于國有企業職工，而非國有企業的職工則不能享受失業保險。其次，待遇水平低，難以保障失業家庭的基本生活需求。我國的失業救濟金只有在職職工工資的20%左右，有的地方甚至只達到了10%。失業救濟金過低，連失業人員的基本生活都得不到保障。最后，失業保險統籌層次過低，基金的整體承受能力不夠強，從而造成一些地區失業保險基金嚴重不足，而另一些地區則存有大量的結余，導致地區之間調劑能力沒有充分發揮出來。比如，在一些經濟落后的地區，失業保險基金征集困難，地方政府也沒有足夠的財政能力，使得一旦出現問題，失業人員的保險金就不能到位。

三是醫療保障制度不合理。改革開放后，政府為更好的解決醫療衛生領域問題，制定了一些相關制度，但還是存在一些問題。首先，現行城鎮醫療保險制度的目標人群只包括就業人員及符合條件的退休人員，將絕大部分少年兒童、相當一部分老人以及其他無法就業的人員排除在外。這樣的制度導致上述人群的醫療需求難以得到制度上的保障，個人及家庭面臨的醫療風險難以化解，從而帶來經濟、社會方面的消極后果。其次，公共衛生投入等保證社會安全和公平的措施嚴重不足。根據世界衛生組織的報告，中國醫療的公平系數排在全球的倒數第四位，屬嚴重失衡國家。在衛生醫療總費用的構成中，政府投入的比例由1991年的22.84%下降至2008年的24.73%，社會投入比例由39.67%下降至34.85%，而個人醫療支出由37.5%上升至40.42%。據衛生部第三次衛生服務調查，目前50%以上的城市人口、87%的農村人口無任何醫療保障。

綜上所述，雖然中國收入差距擴大和其他國家在經濟快速發展過程中所呈現出的特征并無二致，但不同的是，發達國家通過再分配調整后有效地抑制了收入差距擴大并把差距調整到了比較合理的水平，能夠保障人們的基本生存需求。與發達國家相比，缺乏再分配手段的調節作用是中國當前收入差距不斷擴大且難以下降的主要原因。

（三）三層次分配中社會普遍服務功能不完善

三層次分配社會普遍服務不完善主要體現在我國財政基本公共服務支出缺乏保障機制、投入遠遠落后世界平均水平以及中央和地方基本公共服務財政支出責任錯位這三個方面。

1．我國財政基本公共服務支出水平不斷提高，但缺乏保障機制

在30多年的改革開放過程中，我國財政支出也隨著經濟快速發展出現了飛速增長。從1978年的1122.09億元至2012年的125952.97億元，我國國家財政支出增長了112倍，但是在新中國成立初期，受計劃經濟體制影響，我國財政一直扮演著建設型財政的角色，國家財政支出對經濟建設的支持具有明顯作用，經濟建設費用支出占財政總支出的比例一直在50%以上，在“十二五”期間達到最高的65.2%。改革開放后，隨著我國計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌，政府也提出了建設“公共財政”的改革目標，包含在基本公共服務中的文教、科學、衛生及社會保障支出從1978年的131.57億元增長至2006年的11787.76億元，增長近90倍，支出比例從11.73%上升至29.16%，而經濟建設費用支出占財政總支出的比例從1978年的64.08%逐年下降至2006年的26.56%。我國文教、科學、衛生及社會保障支出比例從2003年開始超過經濟建設費用支出比例，且差距逐年拉開。2007年以后，《中國統計年鑒》中財政收支科目實施了較大改革，特別是財政支出項目統計口徑變化較大，與往年數據不可比。但我們可以看到，在2007—2011年我國財政支出中，教育、社保及醫療衛生三個基本公共服務領域的財政支出比例在不斷提升。總之，我國的財政支出結構己經發生明顯變化，財政支出越來越向民生領域傾斜，財政支出的公共性、公益性特征日益凸顯。但是，在1991—2006年，我國文教、科學、衛生及社會保障支出的年均增長率在10%～30%不等，其中1994年及1999年增長率超過30%，而2003年的增長率低于10%。可見，我國基本公共服務的財政支出增長率波動較大，這說明我國財政基本公共服務支出沒有形成穩定的增長機制，基本公共服務支出安排容易受到其他項目的擠壓。

2．我國基本公共服務投入落后世界平均水平

改革開放以來，我國的基本公共服務財政支出增長迅速，但是與世界其他主要國家相比還存在明顯的不足。我國財政長期以來一直以經濟建設為支出主體，與其他支出項目相比，經濟建設費用支出一直到2005年還是我國財政支出中所占比重最大的一項為27.46%，而2001年世界低收入國家的這一比例為18%，中等收入國家為15.7%，高收入國家為11.8%。長期的建設型財政政策限制了我國政府對公共服務的投入，造成了我國公共服務基礎薄弱，這與因居民生活水平不斷提高帶來的公共服務需求全面增長形成矛盾，并成為我國社會發展面臨的一個主要矛盾。我國2011年人均GDP為5432美元，根據國際貨幣基金組織和世界銀行的相關數據，中等收入國家，即人均GDP在3000～6000美元，在醫療衛生、教育和社會保障方面的公共支出占財政支出的比重平均為54%，而我國2011年的數據僅為31.2%，甚至低于人均3000美元以下的中低收入國家（其比例為42.7%），從而導致我國居民在基本公共服務方面的支出明顯增加。2010年我國城鎮居民用于教育的消費支出比重為4.9%，而發達國家平均水平不到4%，其中德國和英國分別為0.88%和1.51%，美國和日本分別為2.28%和2.18%；我國居民用于醫療衛生消費支出比重為6.48%，而發達國家平均不到5%。財政教育經費占GDP的比重是國際公認評價各國教育投入的主要指標，但是長期以來我國財政教育支出占GDP的比重較低，增長速度緩慢，且持續在低位徘徊。根據世界經濟合作與發展組織的統計數據顯示，2005年發達國家的財政教育經費占GDP的比重平均為5%左右，其中美國4.8%、英國5.0%、荷蘭為4.6%、法國為5.6%，發展中國家平均為4%左右，其中墨西哥為5.3%、巴西4.4%、俄羅斯3.8%。我國在公共教育和醫療方面支出占GDP比重均顯著低于世界平均水平，特別是我國醫療支出占GDP比重還沒達到世界平均水平的一半，低于低收入國家的平均水平。可見，雖然我國已經進入中等偏上收入國家行列，但是在提供基本公共服務方面的投入與相同收入水平國家相比，差距仍然很大。

3．我國中央和地方基本公共服務財政支出責任錯位

按照公共服務的層次劃分和區域性不同，政府提供的公共服務在中央政府和地方政府間有一定比例劃分。從1978至2011年，我國中央政府的財政收入處于持續上升狀態，由15.5%增加到49.4%。地方政府的財政收入則處于持續下降狀態，由84.5%下降至50.6%。與此形成鮮明對比的是，中央的財政支出是呈下降趨勢的，1978年中央的財政支出是47.4%，到了2011年就只有15.1%了，而地方財政支出卻呈增加趨勢，從52.6%到84.9%。當前中央財政收入己占到全國10萬億元財政收入的一半，但支出卻不到全國財政支出的20%，而地方政府收入不如中央政府，卻承擔了全國財政支出的大頭，一些本應由中央政府出資的項目成了地方政府進行補貼，造成地方政府事權過多，財權過少，民生政策資金不足的現狀，即所謂的“事權與財權不對稱”現象。我們可以看到，地方財政對我國教育、社會保障和就業及醫療衛生基本公共服務的支出占到95.38%，中央財政在這三方面的支出僅為4.62%，特別是醫療衛生方面的支出只有1.11%。其中，地方財政本級支付含有當年中央對地方的專向轉移支付，2011年三項基本公共服務專項轉移支付為8159.29元，占到總支出的23.97%，其中對教育的轉移支付占全國財政支出比例最低（13.76%），社會保障和就業最高（37.93%），但總體來說，我國基本公共服務財政支出主要靠地方財政支持。因此，在我國分稅制改革后，基本公共服務的供給責任主要落在了地方政府身上。地方財力決定了我國基本公共服務的供給水平，而地方有限的財政能力則容易導致公共服務投入容易被其他項目擠占，導致我國基本公共服務水平存在地區間及城鄉間的差距。

（四）四層次分配倫理調節功能缺失

在傳統的慈善分配中，捐贈者通過慈善捐贈直接獲得受贈者的感恩和社會的贊揚；在現代市場經濟條件下，慈善分配是一種如同馬克思說的那種商品之間等價交換的分配形式。倫理調節下的第四次分配是基于一種內化于社會成員內心的道德共識而自發實施的調節方式。與發達國家和中等發達國家相比，我國的經濟發展水平還處在較低的層次，以道義為特征的倫理調節在分配體系中還處于初級水平。美國施惠基金會（Giving USA Foundation）最新發布的年度報告顯示，2015年美國慈善捐贈總規模達到了3733億美元，來自企業、個人、基金會和遺產的捐贈總額較2014年增長4%。全部捐贈當中，2646億美元來自個人，增長3.8%；基金會捐贈586億美元，增長6.5%；企業捐贈184.5億美元，增長3.9%；遺產捐贈317.6億美元，增長2.1%。相比之下，2015年，中國慈善捐贈總額為1100億元，境內接受國內外社會捐款捐物總額共計1108.57億元，僅占全年GDP的0.16%，人均捐贈額僅為81.69元。當前，我國倫理調節分配體系遠沒有完善，包括政府沒有擺正在慈善事業發展中的地位、慈善事業缺乏完善的法律保障、慈善組織的發展不完善以及社會整體慈善意識有待于進一步提高等。

1．政府沒有擺正在慈善事業發展中的地位

政府主導的或與政府有著密切聯系的慈善機構維持壟斷格局。這是當前我國慈善事業的一個不爭的事實。我國自古以來肩負救濟大任的是政府，政府成了社會福利的唯一提供者。新中國建立以后，我們實行高度的計劃經濟，政治上的高度集權和經濟上的高度集中，造成了一切社會福利和社會救助都由政府來負擔，不允許也不會有游離于政府之外的社會組織承擔救助的任務。但是，隨著社會主義市場經濟的發展和社會利益格局的變動，政府必然會面臨越來越多的問題，僅僅依靠政府的能力是有限的，社會中需要幫助的人群廣大，慈善事業函待全社會的共同關注與介入。現實中，民間組織想介入慈善卻困難重重。我國慈善組織的注冊登記在很大程度上反映了政府的意志和選擇，即讓許多民間組織徘徊在慈善大門之外的“雙重管理體制”。《基金會管理條例》規定，民間組織須由登記管理機關和業務主管單位雙重管理。所有的慈善機構必須有上級主管單位，而主管單位必須是政府及其授權的組織。實際情況是對于這種既無利可圖又增加責任甚至承擔風險的事情，很少有單位愿意承攬。很多民間組織為找不到主管單位而犯愁，因為無法注冊就沒有合法地位。在一個開放和多元的社會，國家實際上沒有能力控制所有的慈善團體，雙重管理只能導致限制與放任并存的結果，讓更多的社會資源徘徊在慈善大門之外，有些組織不得不注冊為企業法人，需要像其他企業一樣繳稅，造成了慈善資源的極大浪費。

2．慈善事業缺乏完善的法律保障

雖然我國在慈善公益方面己頒布了許多法律法規，并在黨和政府的相關文件中明確了慈善公益事業的地位，但跟現實的發展需要還是存在著一定的差距。目前，對慈善機構及其行為起到規范作用的法律法規主要有《中華人民共和國公益事業捐贈法》《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》《中華人民共和國企業所得稅法》（以下簡稱《企業所得稅法》），《個人所得稅法》及財政部、國家稅務總局、海關總署和民政部等部門制定的有關規章等。

以上的這些涉及慈善的立法層次都比較低，目前，中國尚沒有專門規范慈善公益組織的針對性法律法規，《慈善法》或《慈善事業促進法》至今尚未出臺，相關規定還是散見于特別法和行政法規規章之中。從整體上看，我國有關慈善事業的法律法規滯后于慈善事業發展的迫切需要，已經成為制約慈善事業更好更快發展的重要因素，許多慈善活動的開展無法可依，同時，即使是已經頒布的有關法律、法規，亦因缺乏具體的、可供操作的配套政策而難以落實。目前的稅收政策對非營利組織的資助不利。表現在對非營利組織的征稅辦法不協調、不規范；對非營利組織活動限定不明確，容易造成稅收優惠政策的濫用；捐贈稅收制度不健全，激勵作用不明顯；免稅手續復雜，效率偏低。《企業所得稅法》（2008）第九條規定：“企業發生的公益性捐贈支出，在年度利潤總額12%以內的部分，準予在計算應納稅所得額時扣除”；《個人所得稅法實施條例》（2008）第二十四條規定：“捐贈額未超過納稅義務人申報的應納稅所得額30%的部分，可以從其應納稅所得額中扣除。”但是，當捐贈數額較大時，比如對于企業來講，因其超出年度利潤總額12%以外的部分仍需繳稅，而且捐贈越多，納稅越多，一定程度上降低了企業捐贈的積極性。中國的免稅程序煩瑣效率低，社會公眾為之付出的時間成本太高，往往令人望而卻步，煩瑣和低效率使得免稅措施無法真正得到落實。而且，中國至今沒有開征遺產稅、贈與稅等特殊稅種，這也正是中國富豪不入慈善之門的根源所在，他們更愿意積累財富留給子孫后代。

3．慈善組織的發展不完善

第一，慈善組織的自身能力不足。慈善組織的能力是一個綜合的概念，它具體包括一個慈善公益組織的戰略管理能力、慈善資源的動員和管理能力、創新能力、社會公共關系互動能力、綜合運作能力和可持續發展能力等。目前中國慈善組織自身發展中遇到的最大問題之一就是組織自身能力不足。慈善機構普遍缺乏慈善專業化人才。組織能力是需要高素質人員來支持的，而據一項調查顯示，目前我國慈善組織工作人員的性質是：專職人員占60.03%，退休和兼職人員占39.97%；年齡結構：50歲以上的占52%，31歲至49歲的占32%，30歲以下的僅占16%；學歷結構：大專以下的占66%，本科以上的僅占34%。顯然，這樣的結構是難以提高組織的自身能力的。因此，提高慈善從業人員的專業化水平是當務之急。慈善機構普遍缺乏經營管理理念。目前我國內地慈善機構在推出公益項目后，缺乏科學的操作程序，不能利用一切宣傳渠道對慈善項目進行推廣，增加民眾和企業對項目的認可，所以，盡管我國現在各種慈善機構和募捐的活動確實不少，但公眾對多數慈善公益活動的認知程度并不高。這說明慈善機構缺乏積極性和主動性，對慈善項目缺乏經營理念，還習慣于坐等善款上門，甚至采用行政攤派的方式募集善款。在使用善款時也缺乏有針對性的、長期的救助措施，往往是救濟款發放完畢救濟就宣告結束，至于善款是如何使用的，是否符合捐款人的意志或者善款的功效，慈善組織并不進行跟蹤，所以，對善款最終的使用效果沒有相應的監督，也影響了慈善組織的作用。

第二，慈善組織的公信力不足。慈善事業的完善發展需要社會的廣泛認可，而這種認可便有賴于慈善組織較高的社會公信力。但實際情況卻是，目前中國的慈善組織普遍缺乏公信力，時常面臨社會公眾的審慎和質疑。慈善組織的公信力主要來自規范的制度，其本身制度建設滯后是其公信力不足的主要原因。由于我國沒有慈善事業的基本法律，慈善組織制度、財務會計制度、信息披露和公開制度、理事監事及顧問制度、機構的活動領域和救助項目等普遍缺乏相應的法律依據，慈善活動難于規范。目前，我國的慈善組織的宗旨和章程往往形同虛設，缺乏可操作性，并不具備實際的指導意義，不僅影響了慈善組織的工作效率，而且嚴重損害了機構的公信力，不利于今后工作的開展。

第三，對善款管理和使用的公開性和透明度不夠，使用效率不高。慈善組織的公信力是建立在“透明的玻璃口袋”上的，但由于我國慈善基金會的半官方化及我國慈善事業的公示和監督體制尚未健全，導致部分慈善機構善款的使用隨意性大，沒有及時進行信息公開，甚至出現貪污、擠占、挪用的現象，慈善組織對于慈善資源的使用效率不高，使用不當甚至背離捐贈人的意愿，傷害了捐贈人的感情，影響了其對慈善組織的信任，從而降低了慈善組織的公信力。

4．社會整體慈善意識有待于進一步提高

新中國建立初期，我國存在著一定數量的慈善機構，這些機構曾在近代歷史上對救災、扶貧、助學和醫療等方面做出很大貢獻。但是，在新中國成立之后的很長一段時間里，慈善一直被作為“帝國主義和國民黨反動派欺騙人民的工具”、作為“極具偽善性和欺騙性的事物”看待，是受到國家力量批判的。直到改革開放以后，特別是20世紀90年代中后期，慈善事業在中國才開始逐步發展起來，但他們大部分是直接依托于各級政府的民政部門建立的，與政府有著內在的關聯。政府在慈善事業中扮主角，使個人和社會都對政府產生了極強的依賴心理，人們對慈善比較陌生。雖然最近幾年慈善事業被黨的文件提出ˊ，被國家領導人重視，但這種依賴思想在人們頭腦中己經根深蒂固，短時間內難以改變，這是導致慈善意識缺乏的原因之一。同時，慈善意識的表達需要一定的經濟基礎，受經濟社會發展水平的限制，我國的大部分人口僅僅解決基本生活問題，愛心的表達還是小范圍的或者愛心表達的行為還不夠充分，而這也是影響慈善意識提高的一個關鍵因素。