第3節 農村社區民主建設概述

在建設有中國特色社會主義的偉大事業中，農村社區建設的地位日益重要，因此，如何民主地科學地建設農村社區被提上了重要日程。農村社區民主建設的提出，是我國改革開放的產物，也是我國社會經濟發展的產物。它的提出，適應了農村社區服務發展及工作發展的需要，適應了農村基層政權建設工作發展的需要，適應了農村政府轉變職能的需要，同樣也適應了建設社會主義新農村的需要。我們要探索和構建具有中國特色的農村社區民主建設理論體系，并以此為依據建立相應的有效的管理機制，把我國農村社區建成為一個安定團結、適合居住且能夠為村民謀福利謀發展的文明社區。

農村社區民主建設突出的是“民主”二字，指的是在農村社區的建設中，要把政府指導和群眾參與緊密結合起來，全方位地利用社區資源，發展社區事業，從全局上解決社區的各種問題，在社區事務的層次上實現村民的自我管理、自我教育、自我服務，從而提高社區成員的生活水平，實現社區的全面繁榮，進而促進社會的共同進步。它要做到想群眾之所想，急群眾之所急，解決群眾的問題并善于利用群眾的集體智慧造福于社區。農村社區民主建設具有幾大社會功能，包括服務功能、建設功能、整合功能、凝聚功能、穩定功能、發展功能等。它們的綜合發揮，很好地表現出了農村社區民主建設的作用和力量。

那么，如何很好地進行農村社區民主建設呢？

在進行農村社區民主建設時，首先要充分認識并實現村民自治。村民自治是農村社區民主建設之關鍵和精髓所在。它是指村民通過選舉產生村民委員會，作為本村的基層群眾性自治組織，辦理公共事務和公益事務。村民自治是在社區事務的層次上實現村民自我管理、自我教育和自我服務的直接民主，內容上包括四大民主：民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。在制度上，則體現為村民選舉制度、財務公開制度以及村民會議和村民代表會議的議事制度，而其中以村民選舉制度最為重要。而這四大民主也正是農村社區民主建設的關鍵內容，可以細述如下：

1．全面推進村級民主選舉

就是按照《中華人民共和國憲法》、《村民委員會組織法（簡稱“村組法”）》（參見附錄二）和各地的《村民委員會組織法實施辦法》、《村民委員會選舉辦法》等法律法規，由村民直接選舉或罷免村委會干部，任何組織或個人不得指定、委派或撤換村民委員會成員。民主選舉既是農村社區民主建設的關鍵，又是搞好社區民主建設的基礎，是實現社區民主的首要問題。民主地選舉出群眾所擁護的村委會領導班子，是民主決策、民主管理、民主監督的前提和基礎，也是社區民主建設最重要的環節。民主選舉要堅持公平、公正、公開的原則。民主選舉有個衡量村委會候選人是否合格的標準，即候選人要是“思想好、作風正、有文化、有本領、真心實意為群眾辦事的人”。選舉必須在嚴格的規范和正當的程序下進行，基本程序包括：

（1）建立選舉組織機構；

（2）選舉動員和選民登記；

（3）提名初步候選人；

（4）通過預選確定正式候選人；

（5）引入競爭機制，公開競選；

（6）設立秘密畫票間進行投票選舉；

（7）計票與確認選舉結果。

2．全面推進村級民主決策

民主決策，就是按照有關法律法規，在農村設立村民會議或者村民代表會議，研究決定村中大事和村民共同關心的問題，按多數人的意見做出決定。民主決策是社區民主建設的核心，它是其他民主運行的關鍵所在。《中華人民共和國村民委員會組織法》明確規定：凡是涉及村民利益的問題，村民委員會必須提請村民會議討論決定，方可辦理。村民會議的主要職權有創制權、選舉權、決策權、監督權和否決權。它是本村村民參與最多、規模最大的會議，能夠最直接、最權威地表達村民的利益、要求和愿望，因此也是農村社區民主建設中最高級、最完善、最具權威的組織形式。但是，由于我國農村的一些現狀，比如說，我國現有的行政村是在原來生產大隊的基礎上設立的，規模較大、人數較多；在一些山區農村，村民居住分散，土地經營分散，活動缺乏規律，人員流動性大，這些使得村民會議很難經常召開，因此，人們在實踐中又創造出了一種村民會議的特殊形式——村民代表會議。村民代表會議一般在大村設立，每15戶左右挑選1名代表，或者由各村民小組推選若干人，村民代表的任期與村委會成員相同。村民代表會議是實行村務決策的有效的組織形式，它便于組織與實施，也便于村民的參與，從而有效地保證了村民行使當家作主的民主權利。由于村民代表會議有點類似全國人民代表大會的常務委員會，因此，村民親切地把它稱作“小人大”。

3．全面推進村級民主管理

民主管理，就是發動和依靠群眾，共同管理村內事務，維護村內秩序。從各地的實踐來看，民主管理主要體現在通過村民會議或者村民代表會議，讓村民就村內事務發表意見，直接參與管理；依據黨的方針政策和國家法律法規，結合本地實際，全體村民討論制定村規民約和村民自治章程，讓村民和村干部自我約束、自我教育、自我管理。制定出適合的村規民約和村民自治章程且按章執行對社區民主建設有很大的促進作用。從廣義上看，村規民約涵蓋了村民自治章程。而《村民委員會組織法》是從狹義上理解村規民約的，是指除村民自治章程以外的其他規范性文件。村民自治章程，即村級管理的綜合性規定，是村級管理的基本準則，包括村民組織、經濟管理和秩序維護。

村規民約，即村民行為的具體準則，是指生活在同一個村的村民根據有關法律、法規和政策，結合本村實際共同商議制定的全體村民共同且自覺遵守的行為規范，其內容主要涉及社會公德、家庭美德、村風民俗、鄰里關系、公共秩序、治安管理、精神文明等各個方面。村規民約對于規范村民行為，維持社區秩序，提高村民素質，推動農村精神文明建設等具有良好的作用。村民自治章程和村規民約在制定程序上一般是由村民委員會提出草案，交村民會議討論決定，村民會議在討論中可以做出進一步的修改和完善，然后交付表決，以到會人員的過半數通過。它們通過后，應當以適當的形式公布。一般而言，村民自治章程比村規民約更為規范、全面和系統，前者是后者的延伸和發展，前者的效力應當高于后者。村民自治章程是目前我國村級自治組織中層次最高、結構最完善的規章，被譽為村中的“小憲法”。農村社區的民主管理還應確立以家庭為主體、以村莊為本位、擴展鄉村社會的農村治理制度；確立村莊的集體自治權，摒棄原先的以村民個體權利為中心的權利設置體系，轉變成以農戶為單位實現村民權利和村莊自治權。

4．全面推進村級民主監督

民主監督，是指村民通過一定形式監督村中重大事務，對村民委員會的工作及村干部的行為實施的監督。凡是村里的重大事項、群眾普遍關心的事務或是與農民切身利益相關的事情，都應該向村民公開，聽取他們的意見和建議。村務公開是村級民主監督的主要形式，貫穿于農村社區民主建設的整個過程當中，指的是：凡是涉及農民切身利益的村務要采取一定的形式讓農民知曉。從農民的角度看，這屬于憲法性權利——知情權的范疇，從村委會的角度看，則是農村治理方式的轉變。因此，村務公開的過程，既是農村治理結構變革的過程，又是村干部與村民合作運用農村公共權力的方式不斷完善的過程。村務公開的內容包括政務公開、事務公開及財務公開。它的方式包括會議公開、民主評議及建立村務公開制度。它在程序上可分為階段性公開、預前性公開、滯后性公開和隨時公開四種。在有些農村社區已建立起了專門從事監督的村務監督小組和村民理財小組，它們很好地發揮了民主監督的作用。

在實踐中，民主建設要注意理順幾大關系，如村委會和村黨支部的關系；村委會和鄉鎮政府的關系以及村委會與村級集體經濟組織的關系等。只有理順了這些關系，才能充分發揮村委會、村黨支部、鄉鎮政府及村級集體經濟組織各自不同的作用，實現農村社區組織健全、職能明確、管理科學、富有效率的基本目標。民主建設還應注意：要認識到位，責任明確，措施得力，切實加強農村基層黨組織建設；堅持農村黨支部的核心領導地位不動搖；建立科學、高效的“兩委”工作運行機制；建立高素質的農村干部隊伍；進一步修訂和完善《村民委員會組織法》的有關條款；強化綜合治理，加強對農民的教育，保持社會穩定；努力發展壯大集體經濟。搞好了農村社區民主建設，農村社區的整體水平將大幅提升，社區的繁榮和發展就近在咫尺了。

5．大力培育社區居民自我管理、自我教育、自我服務的自治功能

一在自我管理方面。自我管理就是村民組織起來，自己管理自己，自己約束自己。村民代表會議作出的決定，既不同于村委會干部的決定，也不同于國家政權組織的決定，實質上是村民自己對自己的事務作出的決策；村民代表會議代表村民行使主權，它既監督村干部，又監督村民和村民代表自身。

二在自我教育方面。自我教育，說的是在村民自治活動中，教育者和被教育者是同一的，黨組織和上級機關對村民的教育，往往表現為外部的灌輸。村干部工作往往以管理者的身份出現，他們對村民的教育帶有從上至下、外部灌輸的色彩。而在村民代表會議確立以后，黨的方針政策、上級指示和村委會的決定，通過村民代表對村民進行宣傳、解釋、傳達，村民們感到是自己的代言人在與自己平等地交流思想，因而極易接受。

三是自我服務方面。村民代表會議不僅是權力機構，對于村民來說，它也是服務性機關，在交流信息、溝通思想、上傳下達、資源調配等方面，它大大延伸了村委會的服務功能，大大方便了群眾，服務于村民。這種來自代表們的服務，是自治體內一部分成員對另一部分成員的服務，是村民的自我服務。

“三個自我”是緊密聯系、相輔相成、不可分割的。自我管理本身就是一種自我教育，自我教育又推動自我管理，自我服務增強自治的吸引力和凝聚力，為自我管理和自我教育創造條件。