第4節(jié) “村民自治”的含義

“村民自治”是當(dāng)前中國農(nóng)村的治理模式，是國家在農(nóng)村的制度安排；在這種制度之下，農(nóng)村居民依法自主管理本村的事務(wù)。在中國，自治的形式包括民族區(qū)域自治、特別行政區(qū)自治和群眾自治，村民自治屬于后者。村民自治作為一種基層的民主制度，是在適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟體制變革的過程中逐漸形成的。經(jīng)過20多年的發(fā)展，它已經(jīng)逐步完善起來了。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制建立以后，農(nóng)民獲得了生產(chǎn)經(jīng)營的自主權(quán)，生產(chǎn)隊組織失去了組織生產(chǎn)、決定分配的功能；生產(chǎn)大隊對生產(chǎn)隊的約束力也不復(fù)存在。1980年年底，廣西河池地區(qū)的宜山、羅城兩縣的農(nóng)民自發(fā)組建了一種新的組織——村民委員會，以取代日益瓦解的生產(chǎn)大隊組織。這種新組織的名稱，有的叫“村委會”，有的叫“村管會”或“議事會”，他們與村民一起訂立村規(guī)民約，實行村務(wù)的民主管理。與此同時，四川、河北等地也出現(xiàn)了類似的群眾性組織。到了1982年，全國有不少地方出現(xiàn)了類似的組織。1982年通過的憲法在第111條規(guī)定，在農(nóng)村按居民居住區(qū)，建立基層群眾性自治組織——村民委員會，實行民主選舉和群眾自治。1983年10月中共中央發(fā)出了《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，組建村民委員會的工作向全國推開。到1985年，這項工作基本完成，共建立村民委員會948628個。1987年11月，全國人大常委會通過《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，該法于1988年6月1日起在全國實行。從1988年起，黨中央和國務(wù)院每年都對推進村民自治提出明確要求。1990年，民政部下發(fā)了《關(guān)于在全國農(nóng)村開展村民自治示范活動的通知》，推進村民自治的工作逐步鋪開。1997年的中共十五大強調(diào)指出，村民自治是具有中國特色的民主政治，明確要進一步擴大農(nóng)村基層民主。1997年，全國已有60%的農(nóng)村通過選舉的方式產(chǎn)生了自己的村民委員會，有25個省（市、自治區(qū)）制定了實施村民委員會組織法的具體細則。至1998年年底，全國共確定村民自治示范縣（市、區(qū)）488個；示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)10754個；示范村20.7萬個，占村委會總數(shù)的25%。全國農(nóng)村普遍完成了2～3屆的村委會換屆選舉，實現(xiàn)了村委會干部由最初的委任制到選舉制、從等額選舉到差額選舉、從間接選舉到直接選舉的轉(zhuǎn)變。1998年11月4日，第九屆全國人大常委會審議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》。至此，村民自治制度以法的形式確立了下來。

1．村民自治的制度淵源

（1）全國人民代表大會常務(wù)委員會制定的《中華人民共和國村民委員會組織法》。1987年，全國人大常委會根據(jù)憲法第111條的規(guī)定，制定了村民委員會組織法（試行），對村民委員會的性質(zhì)、地位、職能、組織方式和活動方式作出了原則性的規(guī)定，并于1988年6月1日起實施。1998年全國人大常委會正式通過了村民委員會組織法，這是有關(guān)村民自治的最高法律層次和最基本的法律，其他有關(guān)的規(guī)范性文件都不得與之相違背。

（2）民政部制定的行政規(guī)章和規(guī)范性文件。這些行政規(guī)章和文件是為實施村民委員會組織法而制定的，主要內(nèi)容是對貫徹實施村組法提出了原則性的要求。

（3）省級國家機關(guān)制定的地方性法規(guī)和行政規(guī)章。省級國家機關(guān)為貫徹實施村民委員會組織法而制定的各種法規(guī)和文件主要有以下三種：一是省、直轄市、自治區(qū)人大常委會制定的地方性法規(guī)，如實施《村民委員會組織法》的辦法、《村民委員會選舉辦法》等等；二是省、直轄市、自治區(qū)人民政府制定的行政性規(guī)章和文件；三是省、直轄市、自治區(qū)民政部門制定的行政性規(guī)定。

（4）省級以下的國家機關(guān)出臺的規(guī)范性文件。這一部分的規(guī)范性文件主要包括地級市人大常委會和人民政府、縣級人大常委會和人民政府為實施村民委員會組織法和有關(guān)的地方性法規(guī)而制定的決議、決定和行政性規(guī)定。

（5）中共中央和地方黨組織有關(guān)農(nóng)村基層黨組織的工作規(guī)范。如《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》。

（6）基層村民自治組織直接實行自治的規(guī)章制度。這些規(guī)章制度一般由村民會議或村民代表會議制定，主要有《村規(guī)民約》、《自治章程》和各種議事規(guī)則。這些規(guī)章制度不得與國家的法律法規(guī)相抵觸。

2．村民自治包括以下幾個方面的內(nèi)涵

（1）村民自治是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)自治。有關(guān)村民自治的一系列法律法規(guī)都明確規(guī)定，農(nóng)村黨支部在行政村中居“領(lǐng)導(dǎo)核心”的地位。中國共產(chǎn)黨在長期的革命和建設(shè)中領(lǐng)導(dǎo)中國人民不斷地從勝利走向勝利，從而取得了人民的高度信任。歷史表明，中國的革命和建設(shè)離不開共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。農(nóng)村村民自治制度的建立，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會主義民主政治不斷發(fā)展的產(chǎn)物。人民群眾在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，作為主人管理自己的國家，享有廣泛的民主權(quán)利，這是中國社會主義民主的核心，也是同資本主義民主的本質(zhì)區(qū)別所在。作為中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，農(nóng)村黨支部在農(nóng)村的社會主義民主政治建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)地位是不容置疑的。

（2）村民自治是一種小范圍、低程度的自治。村民自治的性質(zhì)是群眾自治，群眾自治的含義是群眾的事情群眾自己辦。對于這種群眾自治的含義，需從以下幾個方面來加以把握。

第一，村民自治不同于地方自治。地方自治是指在主權(quán)國家的范圍內(nèi)，由地域性的自治機關(guān)處理一定的地方事務(wù)，它涉及主權(quán)國家內(nèi)地方與中央的關(guān)系。村民自治所調(diào)整的是村民與村民之間、村民與村集體之間的利益關(guān)系。

第二，村民自治的規(guī)則主要來源于國家，村民會議通過和實施的自治章程、村規(guī)民約等行為規(guī)范不能與國家有關(guān)的法律法規(guī)相違背。

第三，群眾自治必須接受中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政指導(dǎo)。

第四，群眾自治的主要內(nèi)容局限于村民的村落事務(wù)的自我管理、村民的自我服務(wù)和自我教育，超出這些范圍的事務(wù)，就不存在自治的問題了。

（3）村民自治作為一種政治制度。其基本內(nèi)容是：以直接、平等、差額、無記名投票推舉村干部的民主選舉；以村民會議、村民代表會議為主導(dǎo)形式的民主決策；以村規(guī)民約、村民自治章程為基本形式的民主管理；以村務(wù)公開、財務(wù)公開、群眾評議為主要形式的民主監(jiān)督。

（4）村民自治在涉及本村村民利益的事務(wù)的同時。也不可避免要涉及政府下派的任務(wù)。徐勇教授將兩者區(qū)分為村務(wù)和政務(wù)。村務(wù)是社區(qū)自身的事務(wù)，主要包括本村范圍內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)、經(jīng)濟和社會規(guī)劃、社會公共秩序、社區(qū)文化教育、村規(guī)民約及有關(guān)制度的建立等。政務(wù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的任務(wù)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬于國家在農(nóng)村的基層政權(quán)，其管理的事務(wù)體現(xiàn)著各級政府的意志，故稱之為政務(wù)。政務(wù)主要包括：貫徹落實法律規(guī)定公民應(yīng)盡的義務(wù)，黨和國家有關(guān)路線、方針和政策以及上級政府的要求，如計劃生育、服兵役、經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、收繳稅款、公安司法、民政事務(wù)、文化教育等；由鄉(xiāng)政府決定的事務(wù)等。農(nóng)村的基層黨組織和群眾自治組織既處理村務(wù)又處理政務(wù)，扮演著雙重角色，但不同的是，他們自主處理村務(wù)，通過政府授權(quán)處理政務(wù)。

3．“村民自治”的認識誤區(qū)

中國農(nóng)村推行群眾性的自治以來，關(guān)于村民自治的法律法規(guī)和規(guī)章制度建設(shè)已經(jīng)取得了重大成就，村民自治的制度框架業(yè)已形成。但在實施這一制度的過程中，有一些誤解是存在的，這些誤解不消除，將在很大程度阻礙村民自治的繼續(xù)推進。

（1）關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國農(nóng)村的村民自治，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的群眾自治，這是村民自治制度的一項最基本的原則，但在如何實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的問題上，有些人容易將它簡單化。這里的主要問題是：把黨的領(lǐng)導(dǎo)等同于黨支部的領(lǐng)導(dǎo)；把黨的領(lǐng)導(dǎo)等同于黨組織包攬一切事務(wù)。為了消除在這個問題上可能存在的認識誤區(qū)，我們需要強調(diào)以下幾點。

第一，黨對村民自治的領(lǐng)導(dǎo)是指政治上的領(lǐng)導(dǎo)，即要確保黨的路線、方針和政策在農(nóng)村得到真正的貫徹執(zhí)行，這包括確保群眾自治的貫徹落實。黨支部作為黨在農(nóng)村的基層組織，其職責(zé)主要是政治上的引導(dǎo)，以促使其他村級組織的活動符合黨的路線、方針和政策；同時黨支部的活動也應(yīng)當(dāng)是在憲法和法律的框架之內(nèi)。

第二，不能簡單地把黨的領(lǐng)導(dǎo)等同于黨支部的領(lǐng)導(dǎo)。從現(xiàn)實看，黨支部的行為偏離了黨的路線方針政策的情況也是有可能發(fā)生的。因此，黨支部也應(yīng)當(dāng)接受村民會議、村民代表會議和村委會的監(jiān)督。

第三，黨的領(lǐng)導(dǎo)不等于黨支部包攬一切。黨支部和其他村級組織村委會的職責(zé)不同、分工不同，對于村民會議和村委會分內(nèi)的事，黨支部不應(yīng)當(dāng)越權(quán)包辦，黨支部要從具體事務(wù)中解脫出來。有學(xué)者將黨支部的領(lǐng)導(dǎo)比喻為“掌舵”，如此比喻不無道理。

（2）關(guān)于村委會的職能。村委會是執(zhí)行機構(gòu)，并非決策機構(gòu)；它的職能是執(zhí)行村民會議或村民代表會議的決定，而不是自己作決定。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》第19條的規(guī)定，須通過村民會議決定的事項有：鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳方法，村提留的收繳及使用；本村享受誤工補貼的人數(shù)及補貼標準；村集體經(jīng)濟所得收益的使用；村辦學(xué)校、村建道路等公益事業(yè)的經(jīng)費籌集方案；村集體經(jīng)濟項目的立項、承包方案及村公益事業(yè)的建設(shè)承包方案；村民的經(jīng)營承包方案；宅基地的使用方案；村民會議認為應(yīng)當(dāng)由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項。可見，涉及村民利益的重大事項均需由村民會議作出決策，由村委會執(zhí)行。由于召開村民會議存在種種困難，群眾創(chuàng)造了村民代表會議的形式，這種形式得到了中央政府的認可，并被寫進了村組法。村組法第21條這樣規(guī)定：“人數(shù)較多或者居住分散的村，可以推選產(chǎn)生村民代表，由村民委員會召集村民代表開會，討論決定村民會議授權(quán)的事項。村民代表按村民每五戶至十戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人。”村民代表會議在很大程度上可以代替村民會議履行職責(zé)。在實踐中，人們往往將村委會當(dāng)成決策機構(gòu)，致使村委會越過村民會議或村民代表會議而自行其是的現(xiàn)象普遍存在。

（3）關(guān)于鄉(xiāng)村關(guān)系。《中華人民共和國村民委員會組織法》第4條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村委會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍的事項。”人們對此規(guī)定的理解存在誤區(qū)，以為鄉(xiāng)村關(guān)系就是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。村組法第4條所規(guī)定的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系是指鄉(xiāng)級行政機關(guān)與村委會的關(guān)系，它并沒有涵蓋整個鄉(xiāng)村關(guān)系。至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委同村黨支部的關(guān)系，則顯然是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。因此，在實行村民自治的背景下，鄉(xiāng)村關(guān)系并非只是簡單的指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關(guān)與村民委員會之間的關(guān)系而言，它們是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系；但是鄉(xiāng)級政權(quán)與村級組織的關(guān)系，則既包含指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，也包含領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。在鄉(xiāng)村關(guān)系的問題上，還有必要分清政務(wù)與村務(wù)的區(qū)別。政務(wù)與村務(wù)性質(zhì)不同，政務(wù)體現(xiàn)政府的意志，主要包括計劃生育、服兵役、收繳稅款、公安司法、民政事務(wù)、文化教育；村務(wù)則是涉及本村村民利益的事務(wù)，主要包括本村范圍內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)、經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、社會公共秩序、社區(qū)文化教育、村規(guī)民約及相關(guān)制度的建立等。在處理政務(wù)方面，村黨支部和村委會執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的命令是理所當(dāng)然的；至于村務(wù)，屬于村民自治的范疇，應(yīng)由村民做主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可給予指導(dǎo)，但不能干預(yù)。