此項(xiàng)制度，擴(kuò)而大之，則如《左氏》僖公四年，管仲對(duì)楚使所說：“昔召康公命我先君大公曰：五侯九伯，女實(shí)征之，以夾輔周室。賜我先君履，東至于海，西至于河，南至于穆陵，北至于無棣。”等于《王制》中所說的一州之伯了。此自非周初的事實(shí)，然管仲之說，亦非憑空造作，亦仍以小規(guī)模的伯為根據(jù)。然則齊桓、晉文等，會(huì)盟征伐，所牽連而及的，要達(dá)于《王制》所說的數(shù)州之廣，其規(guī)模雖又較大，而其霸主之稱，還是根據(jù)于此等一州之伯的，又可推而知了。

春秋時(shí)晉、楚、齊、秦等國，其封土，實(shí)大于殷周之初。其會(huì)盟征伐的規(guī)模，亦必較殷周之初，有過之無不及。特以強(qiáng)國較多，地丑德齊，莫能相尚，不能稱王（吳楚等雖稱王，只是在一定區(qū)域之內(nèi)，得其小國的承認(rèn)）。

至于戰(zhàn)國時(shí)，就老實(shí)不客氣，各自在其區(qū)域之中，建立王號(hào)了。然此時(shí)的局勢，卻又演進(jìn)到諸王之上，要有一個(gè)共主，而更高于王的稱號(hào)，從來是沒有的。乃借用天神之名，而稱之為帝。齊湣王和秦昭王，曾一度并稱東西帝；其后秦圍邯鄲，魏王又使辛垣衍勸趙尊秦為帝；即其事。

此時(shí)研究歷史的人，就把三代以前的酋長，揀了五個(gè)人，稱之為五帝（所以大昊，炎帝，黃帝，少昊，顓頊之稱，是人神相同的）。后來又再推上去，在五帝以前，揀了三個(gè)酋長，以說明社會(huì)開化的次序。更欲立一專名以名之，這卻真窮于辭了。乃據(jù)“始王天下”之義，加“自”字于“王”字之上，造成一個(gè)“皇”字，而有所謂三皇（見《說文》。皇王二字，形異音同，可知其實(shí)為一語）。至秦王政并天下，遂合此二字，以為自己的稱號(hào)，自漢以后，相沿不改。

列國漸相吞并，在大國之中，就建立起郡縣制度來。《王制》說：“天子之縣內(nèi)諸侯，祿也；外諸侯，嗣也。”又說：“諸侯之大夫，不世爵祿。”可見內(nèi)諸侯和大夫，法律上本來不該世襲的。事實(shí)上雖不能盡然，亦不必盡不然；尤其是在君主權(quán)力擴(kuò)張的時(shí)候。儻使天子在其畿內(nèi)，大國的諸侯，在其國內(nèi)，能切實(shí)將此制推行，而于其所吞滅之國，亦能推行此制；封建就漸變?yōu)榭たh了。

（一）春秋戰(zhàn)國時(shí)，滅國而以為縣的很多，如楚之于陳蔡即是。有些滅亡不見記載，然秦漢時(shí)的縣名，和古國名相同的甚多，亦可推見其本為一國，沒入大國之中，而為其一縣。（二）還有卿大夫之地，發(fā)達(dá)而成為縣的。如《左氏》昭公二年，晉分祁氏之田以為七縣，羊舌氏之田以為三縣是。（三）又有因便于戰(zhàn)守起見，有意設(shè)立起來的，如商君治秦，并小都、鄉(xiāng)、邑，聚以為縣是（見《史記·商君列傳》）。

至于郡，則其區(qū)域本較縣為小，且為縣所統(tǒng)屬（《周書·作雒篇》：“千里百縣，縣有四郡。”）。其與縣分立的，則較縣為荒陋（《左氏》哀公二年，趙簡子誓師之辭，說“克敵者上大夫受縣，下大夫受郡。”）。然此等與縣分立之郡，因其在邊地之故，其兵力反較縣為充足，所以后來在軍事上須要控扼之地，轉(zhuǎn)多設(shè)立（甘茂謂秦王曰：“宜陽大縣也，上黨、南陽，積之久矣，名曰縣，其實(shí)郡也。”春申君言于楚王曰：“淮北地邊齊，其事急，請(qǐng)以為郡便。”皆見《史記》本傳）。事實(shí)上以郡統(tǒng)制縣，保護(hù)縣，亦覺便利，而縣遂轉(zhuǎn)屬于郡。

戰(zhàn)國時(shí)，列國的設(shè)郡，還是在沿邊新開辟之地的（如楚之巫、黔中，趙之云中、雁門、代郡，燕之上谷、漁陽、右北平、遼西、遼東郡等）。到秦始皇滅六國后，覺得到處都有駐兵鎮(zhèn)壓的必要，就要分天下為三十六郡了。

封建政體，沿襲了幾千年，斷無沒有反動(dòng)之力之理。所以秦滅六國未幾，而反動(dòng)即起。秦漢之間以及漢初的封建，是和后世不同的。在后世，像晉朝明朝的封建，不過出于帝王自私之心。天下的人，大都不以為然。即封建之人，對(duì)于此制，亦未必敢有何等奢望，不過舍此別無他法，還想借此牽制異姓，使其不敢輕于篡奪而已。受封者亦知其與時(shí)勢不宜，惴惴然不敢自安。所以唐太宗要封功臣，功臣竟不敢受（見《唐書·長孫無忌傳》）。

至于秦漢間人，則其見解大異。當(dāng)時(shí)的人，蓋實(shí)以封建為當(dāng)然，視統(tǒng)一轉(zhuǎn)為變局。所以皆視秦之滅六國為無道之舉，稱之為暴秦，為強(qiáng)虎狼之秦。然則前此為六國所滅之國如何呢？秦滅六國，當(dāng)恢復(fù)原狀，為六國所滅之國，豈不當(dāng)一一興滅繼絕嗎？儻使以此為難，論者自將無辭可對(duì)。然大多數(shù)人的見解，是不能以邏輯論，而其欲望之所在，亦是不可以口舌爭的。

所以秦亡之后，在戲下的諸侯，立即決定分封的方法。當(dāng)時(shí)所封建的：是（一）六國之后，（二）亡秦有功之人。此時(shí)的封建，因漢高祖藉口于項(xiàng)王背約，奪其關(guān)中之地而起兵，漢代史家所記述，遂像煞是由項(xiàng)王一個(gè)人作主，其實(shí)至少是以會(huì)議的形式?jīng)Q定的。所以在《太史公自序》里，還無意間透露出一句真消息來，謂之“諸侯之相王”。

當(dāng)時(shí)的封爵，分為二等：大者王，小者侯，這是沿襲戰(zhàn)國時(shí)代的故事的（戰(zhàn)國時(shí)，列國封其臣者，或稱侯，或稱君，如穰侯，文信侯，孟嘗君，望諸君等是。侯之爵較君為高，其地當(dāng)亦較君為大。此時(shí)所封的國，大小無和戰(zhàn)國之君相當(dāng)?shù)模室酂o君之稱）。諸侯之大者皆稱王，項(xiàng)羽以霸王為之長，而義帝以空名加于其上，也是取法于東周以后，實(shí)權(quán)皆在霸主，而天王僅存虛名的。以大體言，實(shí)不可謂之不愜當(dāng)。

然人的見解，常較時(shí)勢為落后。人心雖以為允洽，而事勢已不容許，總是不能維持的。所以不過五年，而天下復(fù)歸于統(tǒng)一了。然而當(dāng)時(shí)的人心仍未覺悟，韓信始終不肯背漢，至后來死于呂后之手，讀史者多以為至愚。其實(shí)韓信再老實(shí)些，也不會(huì)以漢高祖為可信。韓信當(dāng)時(shí)的見解，必以為舉天下而統(tǒng)屬于一人，乃事理所必?zé)o。韓信非自信功高，以為漢終不奪其主，乃漢奪其王之事，為信當(dāng)時(shí)所不能想像。

此恐非獨(dú)韓信如此，漢初的功臣，莫不如此。若使當(dāng)時(shí)，韓信等預(yù)料奉漢王以皇帝的空名，漢王即能利用之把自己誅滅，又豈肯如此做？確實(shí)，漢高祖翦滅所封的異姓，也是一半靠陰謀，一半靠實(shí)力的，并非靠皇帝的虛名。

若就法理而論，就自古相傳列國間的習(xí)慣，當(dāng)時(shí)的人心認(rèn)為正義者論，皇帝對(duì)于當(dāng)時(shí)的王，可否如此任意誅滅呢？也還是一個(gè)疑問。所以漢高祖的盡滅異姓之國（楚王韓信，梁王彭越，韓王信，淮南王英布，燕王臧茶、盧綰。惟長沙王吳芮僅存），雖然不動(dòng)干戈，實(shí)在和其盡滅戲下所封諸國，是同樣的一個(gè)奇跡。

不但如此，漢高祖所封同姓諸國，后來醞釀成吳楚七國這樣的一個(gè)大亂，竟會(huì)在短期間戡定；戡定之后，景帝摧抑諸侯，使不得自治民補(bǔ)吏；武帝又用主父偃之策，令諸侯各以國邑，分封子弟；而漢初的封建，居然就名存而實(shí)亡，怕也是漢初的人所不能預(yù)料的。

封建的元素，本有兩個(gè)：一為爵祿，受封者與凡官吏同。一為君國子民，子孫世襲，則其為部落酋長時(shí)固有的權(quán)利，為受封者所獨(dú)。后者有害于統(tǒng)一，前者則不然。漢世關(guān)內(nèi)侯，有虛名而無土地。后來列侯亦有如此的（《文獻(xiàn)通考·封建考》云：“秦、漢以來，所謂列侯者，非但食其邑入而已，可以臣吏民，可以布政令，若關(guān)內(nèi)侯，則惟以虛名受廩祿而已。西都景、武而后，始令諸侯王不得治民，漢置內(nèi)史治之。自是以后，雖諸侯王，亦無君國子民之實(shí)，不過食其所封之邑入，況列侯乎？然所謂侯者，尚裂土以封之也。至東都，始有未與國邑，先賜美名之例，如靈壽王、征羌侯之類是也。至明帝時(shí)，有四姓小侯，乃樊氏、郭氏、陰氏、馬氏請(qǐng)外戚子弟，以少年獲封者。又肅宗賜東平王蒼列侯印十九枚，令王子五歲以上能趨拜者，皆令帶之。此二者，皆是未有土地，先佩印，受俸廩。蓋至此，則列侯有同于關(guān)內(nèi)侯者矣。”），然尚須給以廩祿。唐宋以后，必食實(shí)封的，才給以祿，則并物質(zhì)之耗費(fèi)而亦除去之，封建至此，遂全然無礙于政治了。

后世在中國境內(nèi)，仍有封建之實(shí)的，為西南的土官。土官有兩種：一是文的，如土知府，土知州，土知縣之類。一是武的，凡以司名的，如宣撫司、招討司、長官司之類皆是。聽其名目，全與流官相同。其實(shí)所用的都是部族酋長，依其固有之法承襲。

外夷歸化中國，中國給以名號(hào)，或官或爵。本是各方面之所同，不但西南如此。但其距中國遠(yuǎn)的，實(shí)力不及，一至政教衰微之世，即行離叛而去，這正和三代以前的遠(yuǎn)國一樣。惟西南諸土司，本在封域之內(nèi)，歷代對(duì)此的權(quán)力，漸形充足，其管理之法，亦即隨之而加嚴(yán)。在平時(shí)，也有出貢賦，聽征調(diào)的。這亦和古代諸侯對(duì)王朝，小國對(duì)大國的朝貢及從征役一樣。

至其（一）對(duì)中國犯順；（二）或其部族之中，自相爭鬩；（三）諸部族之間，互相攻擊；（四）又或暴虐其民等；中國往往加以討伐。有機(jī)會(huì)，即廢其酋長，改由中國政府派官治理，是謂“改土歸流”，亦即古代之變封建為郡縣。自秦至今，近2200年，此等土官，仍未盡絕，可見封建政體的鏟除，是要隨著社會(huì)文化的進(jìn)步，不是政治單方面的事情了。

封建之世，所謂朝代的興亡，都是以諸侯革天子之命。此即以一強(qiáng)國，奪一強(qiáng)國的地位，或竟滅之而已。至統(tǒng)一之世，則朝代的革易，其形式有四：（一）為舊政權(quán)的遞嬗。又分為（甲）中央權(quán)臣的篡竊，（乙）地方政權(quán)的入據(jù)。前者如王莽之于漢，后者如朱溫之于唐。（二）為新政權(quán)的崛起，如漢之于秦。（三）為異族的入據(jù)，如前趙之于晉，金之于北宋，元之于南宋，清之于明。（四）為本族的恢復(fù)，如明之于元。

而從全局觀之，則（一）有仍為統(tǒng)一的，（二）有暫行分裂的。后者如三國，南北朝，五代都是。然這只是政權(quán)的分裂，社會(huì)文化久經(jīng)統(tǒng)一，所以政權(quán)的分立，總是不能持久的。從前讀史的人，每分政情為（一）內(nèi)重，（二）外重，（三）內(nèi)外俱輕三種。內(nèi)重之世，每有權(quán)臣篡竊之變。外重之世，易招強(qiáng)藩割據(jù)之憂。內(nèi)外俱輕之世，則草澤英雄，乘機(jī)崛起；或外夷乘機(jī)入犯。惟秦以過剛而折，為一個(gè)例外。

政權(quán)當(dāng)歸諸一人，而大多數(shù)人，可以不必過問；甚或以為不當(dāng)過問；此乃事勢積重所致，斷非論理之當(dāng)然。所以不論哪一國，其元始的政治，必為民主。后來雖因事勢的變遷，專制政治逐漸興起，然民主政治，仍必久之而后消滅。觀前文所述，可以見之。

大抵民主政治的廢墜：（一）由于地大人眾，并代表會(huì)議而不能召集。（二）大眾所議，總限于特殊的事務(wù)，其通常的事務(wù)，總是由少數(shù)主持常務(wù)的人執(zhí)行的。久之，此少數(shù)人日形專擅，對(duì)于該問大眾的特殊事務(wù)，亦復(fù)獨(dú)斷獨(dú)行。（三）而大眾因情勢渙散，無從起而加以糾正。專制政治就漸漸形成了。這是形式上的變遷。若探求其所以然，則國家大了，政情隨之復(fù)雜，大的，復(fù)雜的事情，普通人對(duì)之不感興趣，亦不能措置。此實(shí)為制度轉(zhuǎn)變的原因。

然民主的制度可以廢墜，民主的原理則終無滅絕之理。所以先秦諸子，持此議論的即很多。因后世儒術(shù)專行，儒家之書，傳者獨(dú)多，故其說見于儒家書中的亦獨(dú)多，尤以《孟子》一書，為深入人心。其實(shí)孟子所誦述的，乃系孔門的書說，觀其論堯舜禪讓之語，與伏生之《尚書大傳》，互相出入可知（司馬遷《五帝本紀(jì)》亦采儒家書說）。兩漢之世，此義仍極昌明。

漢文帝元年，有司請(qǐng)立太子。文帝詔云：“朕既不德，上帝神明未歆享；天下人民，未有慊志；今縱不能博求天下賢圣有德之人而禪天下焉，而曰豫建太子，是重吾不德也，謂天下何？”此雖系空言，然天下非一人一家所私有之義，則詔旨中也明白承認(rèn)了。后來眭孟上書，請(qǐng)漢帝誰差天下（誰差，訪求、簡擇之義），求索賢人，禪以帝位，而退自封百里，尤為歷代所無。

效忠一姓，漢代的儒家，實(shí)不視為天經(jīng)地義。劉歆系極博通的人，且系漢朝的宗室，而反助王莽以篡漢；揚(yáng)雄亦不反對(duì)王莽；即由于此。但此等高義，懂得的只有少數(shù)人，所以不久即湮晦，而君臣之義，反日益昌盛了。

王與君，在古代是有分別的，說已見前。臣與民亦然。臣乃受君豢養(yǎng)的人，效忠于其一身，及其子嗣，盡力保衛(wèi)其家族、財(cái)產(chǎn)，以及榮譽(yù)，地位的。蓋起于（一）好戰(zhàn)的酋長所豢養(yǎng)的武士，（二）及其特加寵任的仆役。其初，專以效忠于一人一家為主。后來（一）人道主義漸形發(fā)達(dá)。（二）又從利害經(jīng)驗(yàn)上，知道要保一人一家的安全，或求其昌盛，亦非不顧萬民所能。于是其所行者，漸須顧及一國的公益。有時(shí)雖違反君主一人一家的利益，而亦有所不能顧。是即大臣與小臣，社稷之臣與私暱嬖倖的區(qū)別。然其道，畢竟是從效忠于一人一家進(jìn)化而來的，終不能全免此項(xiàng)色采。至民則絕無效忠于君的義務(wù)。兩者區(qū)別，在古代本極明白，然至后世，卻漸漸湮晦了。無官職的平民，亦竟有效忠一姓的，如不仕新朝之類。這在古人看起來，真要莫名其妙了（異民族當(dāng)別論。民族興亡之際，是全民族都有效忠的義務(wù)的。顧炎武《日知錄·正始》條，分別亡國亡天下，所謂亡天下，即指民族興亡言，古人早見及此了）。至于國君失政，應(yīng)該誅殺改立之義，自更無人提及。

剝極則復(fù)，到晚明之世，湮晦的古義，才再露一線的曙光。君主之制，其弊全在于世襲。以遺傳論，一姓合法繼承的人，本無代代皆賢之理。以教育論，繼嗣之君，生來就居于優(yōu)越的地位，志得意滿；以和外間隔絕了；尤其易于不賢。此本顯明之理，昔人斷非不知，然既無可如何，則亦只好置諸不論不議之列了。

君主的昏愚，淫亂，暴虐，無過于明朝之多。而時(shí)勢危急，內(nèi)之則流寇縱橫，民生憔悴；外之則眼看異族侵入，好容易從胡元手里恢復(fù)過來的江山，又要淪于建夷之手。仁人君子，蒿目時(shí)艱，深求致禍之原，圖窮而匕首見，自然要?dú)w結(jié)到政體上了。于是有黃宗羲的《明夷待訪錄》出現(xiàn)，其《原君》、《原臣》兩篇，于“天下者天下之天下”之義，發(fā)揮得極為深切，正是晴空一個(gè)霹靂。但亦只是晴空一個(gè)霹靂而已。別種條件，未曾完具，當(dāng)然不會(huì)見之于行動(dòng)的。于是旁薄郁積的民主思想，遂仍潛伏著，以待時(shí)勢的變化。

近百年來的時(shí)勢，四夷交侵，國家民族，都有絕續(xù)存亡的關(guān)系，可謂危急極了。這當(dāng)然不是一個(gè)單純的政治問題。但社會(huì)文化和政治的分野，政治力量的界限，昔人是不甚明白的。眼看著時(shí)勢的危急，國事的敗壞，當(dāng)然要把其大部分的原因，都?xì)w到政治上去；當(dāng)然要發(fā)動(dòng)了政治上的力量來救濟(jì)它；當(dāng)然要擬議及于政體。

于是從戊戌變法急轉(zhuǎn)直下，而成為辛亥革命。中國的民主政治，雖然自己久有根基，而親切的觀感，則得之于現(xiàn)代的東西列強(qiáng)。代議政體，自然要繼君主專制而起。但代議政體，在西洋自有其歷史的條件，中國卻無有。于是再急轉(zhuǎn)直下，而成為現(xiàn)在的黨治。

中國古代，還有一個(gè)極高的理想。那便是孔子所謂大同，老子所謂郅治，許行所謂賢者與民并耕而食，饔飧而治。這是超出于政治范圍之外的，因?yàn)閲铱偙赜须A級(jí)，然后能成立，而孔老許行所想望的境界，則是沒有階級(jí)的。參看下兩篇自明。