監(jiān)管轉(zhuǎn)型是深化簡政放權(quán)的關(guān)鍵和重點(diǎn)

遲福林

行政體制改革論壇開六次了，已經(jīng)成為研究和促進(jìn)中國行政體制改革理論和實(shí)踐的重要平臺，成為積聚全國各方力量為行政體制改革提供智力支持的重要平臺。

面對這次股票市場的重大變化，改革研究者不能不做些思考。我以“監(jiān)管轉(zhuǎn)型是深化簡政放權(quán)的關(guān)鍵和重點(diǎn)”為主題，談一些自己的看法。總的看法是無論是前些年食品藥品監(jiān)管不到位，還是前些天股票市場的波動，一再反映市場監(jiān)管轉(zhuǎn)型嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求；一再反映市場監(jiān)管轉(zhuǎn)型嚴(yán)重滯后于簡政放權(quán)改革的實(shí)際進(jìn)程；一再反映市場監(jiān)管轉(zhuǎn)型的深刻性、復(fù)雜性；一再反映市場監(jiān)管轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)性、迫切性。

一、市場監(jiān)管轉(zhuǎn)型滯后是不是深化簡政放權(quán)面臨的突出矛盾？

總的判斷：以簡政放權(quán)為重點(diǎn)的政府改革是本屆政府的最大亮點(diǎn)。它在應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行、釋放改革活力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中扮演了重要角色。問題在于縱深推進(jìn)簡政放權(quán)改革，市場監(jiān)管轉(zhuǎn)型滯后是一大掣肘。

市場監(jiān)管轉(zhuǎn)型尚未有實(shí)質(zhì)性破題，成為深化簡政放權(quán)改革的“短腿”。（1）去年國務(wù)院出臺了關(guān)于加強(qiáng)市場監(jiān)管的文件，各級政府也出臺了很多重要措施。但是面對股票市場這樣引起國內(nèi)國外重大變化的問題，客觀上講，監(jiān)管轉(zhuǎn)型滯后是簡政放權(quán)的一個“短腿”。以資本市場為例，盡管已經(jīng)提出監(jiān)管轉(zhuǎn)型，但是實(shí)踐中，尤其在許多重要方面仍舊沒有大的突破。（2）盡管監(jiān)管體制改革在地方進(jìn)行了試點(diǎn)，我也到一些省做了調(diào)研，比如有的縣把工商局、食品藥品監(jiān)管局、質(zhì)量監(jiān)督局合并為“市場監(jiān)管局”，但如何形成自上而下、科學(xué)有效的統(tǒng)一監(jiān)管體制，客觀上說尚未破題。

市場監(jiān)管轉(zhuǎn)型同政府放權(quán)進(jìn)程不相適應(yīng)，成為深化簡政放權(quán)改革的主要制約因素。（1）在加大放權(quán)的同時，市場監(jiān)管不適應(yīng)的矛盾、問題相當(dāng)突出。前些天股票市場的巨大震蕩，直接反映出市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)對市場變化的嚴(yán)重不適應(yīng)性。我認(rèn)為需要從體制上找原因。（2）市場監(jiān)管轉(zhuǎn)型與政府改革的進(jìn)程不相適應(yīng)，成為簡政放權(quán)向縱深推進(jìn)的制約因素。以資本市場為例，原計劃今年或明年推出的注冊制改革，在《證券法》尚未修改、尤其是這次股災(zāi)看出監(jiān)管轉(zhuǎn)型嚴(yán)重滯后的背景下，我估計這項(xiàng)改革一是難以按原有計劃出臺，二是即使出臺也難以達(dá)到原來預(yù)設(shè)的改革目標(biāo)。

市場監(jiān)管轉(zhuǎn)型滯后于市場化改革進(jìn)程，成為激活市場、激活企業(yè)的制約因素。（1）取消企業(yè)一般投資項(xiàng)目備案制與監(jiān)管轉(zhuǎn)型。總體上說，企業(yè)一般投資項(xiàng)目備案制應(yīng)屬于前置性的行政控制，實(shí)踐中容易演變成變相審批。問題在于規(guī)劃管制體制、環(huán)保監(jiān)管體制轉(zhuǎn)型不到位，取消企業(yè)投資項(xiàng)目備案制缺乏前提條件。如果相應(yīng)的監(jiān)管能到位，則取消企業(yè)備案制是可行的。（2）實(shí)行企業(yè)自主登記制度與監(jiān)管轉(zhuǎn)型。總體上說，我國有條件實(shí)行企業(yè)自主登記制度。新加坡網(wǎng)上登記只需三個小時，香港只要一個小時。我國的企業(yè)登記何時才能與國際接軌？如果對企業(yè)的監(jiān)管體制不到位，實(shí)施企業(yè)自主登記還面臨著一些不成熟的問題。全面實(shí)施企業(yè)自主登記應(yīng)該是大趨勢，有可能在“三證合一”的基礎(chǔ)上有序?qū)崿F(xiàn)。現(xiàn)在應(yīng)該盡快解決企業(yè)自主登記的相應(yīng)監(jiān)管問題，為“十三五”期間實(shí)施企業(yè)自主登記創(chuàng)造有利條件。（3）食品藥品價格放開與監(jiān)管轉(zhuǎn)型。2015年6月，取消了絕大部分藥品定價，兩千多種藥品價格放開。這次藥價大范圍的放開，最終效果取決于市場監(jiān)管能不能到位。如果市場監(jiān)管不到位，甚至嚴(yán)重缺失，藥品價格放開還會反復(fù)出現(xiàn)問題。

二、深化市場監(jiān)管體制改革是不是市場監(jiān)管轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在？

新階段的市場監(jiān)管轉(zhuǎn)型滯后，反映出傳統(tǒng)監(jiān)管體制的深層次矛盾。推進(jìn)監(jiān)管轉(zhuǎn)型既涉及政府職能轉(zhuǎn)變，又涉及政府部門調(diào)整；既涉及中央層面，又涉及地方層面；既涉及綜合協(xié)調(diào)，又涉及相關(guān)立法。為此，需要盡快出臺國家的頂層設(shè)計。

審批部門放權(quán)后能否成為市場監(jiān)管的主體？有的部委，例如國家發(fā)改委，應(yīng)當(dāng)成為科學(xué)規(guī)范、有效的審批部門，而不是簡單地轉(zhuǎn)為市場監(jiān)管主體。發(fā)改委是一個十分重要的部門，它要成為經(jīng)濟(jì)社會綜合的規(guī)劃、協(xié)調(diào)部門，要對它的規(guī)劃及政策協(xié)調(diào)負(fù)主體責(zé)任。有的部委要在轉(zhuǎn)型中成為市場監(jiān)管主體，比如證監(jiān)會，又審批，又監(jiān)管，在實(shí)踐中難免會出現(xiàn)幾種情況：一是重審批、輕監(jiān)管；二是難免會產(chǎn)生某些機(jī)制性腐敗；三是解決不了監(jiān)管的專業(yè)性、技術(shù)性建設(shè)問題。只有在成功轉(zhuǎn)型以后，才可能成為專業(yè)化、權(quán)威性的市場監(jiān)管主體。審批部門真正是一個審批部門，監(jiān)管部門真正是一個監(jiān)管部門，涉及行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，這是一項(xiàng)重大任務(wù)。

簡單的大部門制是否能建立統(tǒng)一的監(jiān)管體制？（1）監(jiān)管體制也有一個決策、執(zhí)行嚴(yán)格分開的問題，監(jiān)管體制決策、執(zhí)行不分，簡單的機(jī)構(gòu)合并解決不了統(tǒng)一有效的監(jiān)管體系建設(shè)問題。（2）建議盡快組建國家金融監(jiān)管總局，形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合的金融監(jiān)管新體制。銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會要成為國家金融監(jiān)管總局的專業(yè)性、技術(shù)性監(jiān)督機(jī)構(gòu)。現(xiàn)在來看，要盡快實(shí)行從分業(yè)監(jiān)管過渡到混業(yè)監(jiān)管，許多重大問題需要討論。（3）地方改革產(chǎn)生了很重要的推動作用，但是有相當(dāng)大的局限性：一是中央與地方在監(jiān)管職責(zé)的事權(quán)方面尚未理順；二是上改下不改，越改越難改，三個部門簡單合在一起，三種服裝，三種大蓋帽，這能解決問題嗎？不能；三是如何建立中央和省一級垂直性的監(jiān)管體制，仍然沒有統(tǒng)一的解決方案。

深化簡政放權(quán)，是以“簡政”為重點(diǎn)還是以“放權(quán)”為重點(diǎn)？（1）以“減政”為主，由此實(shí)現(xiàn)“放權(quán)”改革的新突破。簡政放權(quán)改革走到今天，尤其面對這次重大的股市變化，說明放權(quán)有大的進(jìn)展，但是轉(zhuǎn)型滯后，甚至嚴(yán)重滯后是一個現(xiàn)實(shí)。（2）盡快推出權(quán)力清單，為深化簡政放權(quán)改革提供條件。現(xiàn)在不是哪個部門該“放”什么，而是這個部門該“干”什么。向社會公開該干什么，不該干的事項(xiàng)要一律取消。（3）在當(dāng)前背景下，尤其是在某些部門和干部不作為的情況下，推出權(quán)力清單、責(zé)任清單更有現(xiàn)實(shí)作用。

三、由行政監(jiān)管為主向法治監(jiān)管為主轉(zhuǎn)變，是不是市場監(jiān)管轉(zhuǎn)型的方向？

以行政監(jiān)管為主的市場監(jiān)管模式弊多利少。未來幾年，要適應(yīng)市場環(huán)境的新要求，形成法治監(jiān)管為主的新模式，這是監(jiān)管轉(zhuǎn)型的重要路徑選擇。

市場監(jiān)管的行政主導(dǎo)色彩濃厚。行政審批與市場監(jiān)管合為一體的特點(diǎn)比較突出，以行政審批取代市場監(jiān)管的矛盾仍然比較突出，由此不可避免地形成重審批、輕監(jiān)管的問題。

市場監(jiān)管走向法治化是大趨勢。（1）有效區(qū)分事前審批和事后監(jiān)管，需要依法界定行政權(quán)力；（2）有效的市場監(jiān)管需要建立科學(xué)的技術(shù)安全標(biāo)準(zhǔn)，這個標(biāo)準(zhǔn)不能建立在行政主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，只能以法治為依據(jù)；（3）市場監(jiān)管的公開化、透明化十分關(guān)鍵，需要依法設(shè)定合理的監(jiān)管程序。

盡快形成法治化的市場監(jiān)管框架。（1）提高市場監(jiān)管的法律層次。例如城管以行政法規(guī)為主，在實(shí)踐中越來越被動，需要通過《城市綜合管理法》進(jìn)行規(guī)范，提高其監(jiān)管的權(quán)威性。（2）抓緊出臺重要的市場監(jiān)管法律。例如盡快研究出臺綜合性的《市場監(jiān)管法》。（3）抓緊修改不合理的市場監(jiān)管法律，例如修改《食品安全法》和《藥品管理法》，將反行政壟斷納入《反壟斷法》，增強(qiáng)對壟斷行業(yè)監(jiān)管的有效性。

四、四點(diǎn)建議

最后，我對監(jiān)管轉(zhuǎn)型提出幾點(diǎn)建議：

（1）由于監(jiān)管轉(zhuǎn)型涉及面廣，觸及部門及行業(yè)利益調(diào)整，建議國家盡快出臺總體設(shè)計方案。

（2）監(jiān)管轉(zhuǎn)型重在立法、執(zhí)法。僅僅出臺國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)管若干意見還不夠，建議加快出臺“十三五市場監(jiān)管立法計劃”，以適應(yīng)我國下一步監(jiān)管轉(zhuǎn)型的需求。

（3）建議從中國國情出發(fā)，認(rèn)真研究借鑒西方發(fā)達(dá)國家在市場監(jiān)管方面的成熟經(jīng)驗(yàn)。比如在藥品監(jiān)管上，發(fā)達(dá)國家有成熟的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。我們對發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家在市場監(jiān)管方面的研究很不夠，需要從中國國情出發(fā)，認(rèn)真研究借鑒發(fā)達(dá)國家在這方面的成功經(jīng)驗(yàn)，建議列為中國行政體制改革研究會的一個重大課題。

（4）監(jiān)管轉(zhuǎn)型是一個長期的過程，現(xiàn)在關(guān)鍵是要起好步。要以總結(jié)這次股票市場教訓(xùn)為契機(jī)，在監(jiān)管轉(zhuǎn)型上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，把監(jiān)管的路子選好，這對下一步中長期的監(jiān)管轉(zhuǎn)型至關(guān)重要。

（遲福林：中國行政體制改革研究會副會長、中國（海南）改革研究院院長）