第一篇 主報告

第一章 精準扶貧的頂層設計與具體實踐

扶貧開發(fā)貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準。

——習近平

一 習近平精準扶貧思想：精準扶貧頂層設計與具體實踐的指引

習近平精準扶貧思想形成于我國全面建成小康社會與經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的疊加時期，具有鮮明的時代特色、政治基礎和哲學意味，充分體現(xiàn)出我國政治和社會主義制度優(yōu)勢，是我國精準扶貧頂層設計和具體實踐的指引。自2013年底首次提出“精準扶貧”以來，習近平精準扶貧思想不斷豐富與完善。習近平精準扶貧思想圍繞扶貧干預全過程精準，系統(tǒng)回答扶貧中“扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何退”等核心問題，對我國扶貧理論創(chuàng)新和扶貧實踐創(chuàng)新具有重要指導意義和價值，對國際減貧發(fā)展具有重要啟示。

（一）習近平精準扶貧思想的時代背景

1．共產黨執(zhí)政的初心和全面建成小康社會的底線目標

自成立以來，中國共產黨在領導中國人民進行新民主主義革命、建設社會主義新中國、實行改革開放進程中，始終堅持緊密聯(lián)系群眾、全心全意為人民服務、實事求是、與時俱進的“初心”。習近平總書記指出：“堅持不忘初心、繼續(xù)前進，就要統(tǒng)籌推進 ‘五位一體’總體布局，協(xié)調推進 ‘四個全面’戰(zhàn)略布局，全力推進全面建成小康社會進程，不斷把實現(xiàn) ‘兩個一百年’奮斗目標推向前進。”“十三五”時期，是我國實現(xiàn)第一個“一百年”奮斗目標即到2020年全面建成小康社會的關鍵時期。“我們不能一邊宣布實現(xiàn)了全面建成小康社會目標，另一邊還有幾千萬人口生活在扶貧標準線以下。如果是那樣，就既影響人民群眾對全面小康社會的滿意度，也影響國際社會對全面建成小康社會的認可度。所以 ‘十三五’時期經(jīng)濟社會發(fā)展，關鍵在于補齊 ‘短板’，其中必須補好扶貧開發(fā)這塊 ‘短板’。”黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視扶貧開發(fā)工作，把扶貧開發(fā)擺到治國理政的重要位置，上升到事關全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標的新高度。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，消除絕對貧困，實現(xiàn)現(xiàn)行標準下農村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，是全面建成小康社會的底線任務。

2．經(jīng)濟發(fā)展帶動減貧效果弱化

長期以來，我國實施的是政府主導、市場和社會共同參與的扶貧開發(fā)模式。其中以市場主體為牽引的經(jīng)濟增長為農村持續(xù)大規(guī)模減貧提供了強勁動力，成為重要推動力量。從減貧過程看，1978—1985年農村經(jīng)濟的快速發(fā)展，使得上億貧困人口解決了溫飽問題，擺脫了貧困。之后，隨著市場經(jīng)濟發(fā)展和大規(guī)模農村勞動力向城鎮(zhèn)非農就業(yè)轉移，貧困農戶非農收入快速增加，保持了農村大規(guī)模減貧的持續(xù)進程。2008年國際金融危機爆發(fā)后，特別是我國進入經(jīng)濟增長新常態(tài)后，經(jīng)濟增長帶動減貧效益下降。經(jīng)濟增長的主體產業(yè)（新業(yè)態(tài)）的益貧性低，農業(yè)的規(guī)模經(jīng)營和資金密集趨勢也在逐步增強，通過勞動力轉移、農業(yè)經(jīng)營增收脫貧的局限性逐步明顯。與此同時，社會轉型步入各類利益沖突、社會矛盾多發(fā)期。經(jīng)濟增長變緩，弱化了經(jīng)濟發(fā)展對社會結構性矛盾的正向作用，凸顯了社會矛盾和風險，社會負能量在增加。提升農村扶貧效益，有效解決貧困地區(qū)、貧困人口突出問題，是促進共同發(fā)展、彰顯執(zhí)政為民理念、營造共謀共富社會氛圍、將社會負能量轉化為社會治理的建設性力量的有效路徑。

3．貧困治理困境與貧困固化趨勢增強

在政府、社會、市場多元貧困治理格局中，某一方力量的變化會改變貧困治理格局，帶來治理困境問題。當經(jīng)濟增長帶動減貧強勁時，政府貧困治理中存在的一些問題以及減貧效益不高，并不會對減貧大局產生較大影響。但當經(jīng)濟帶動減貧弱化后，如果公共力量特別是政府貧困治理能力問題仍未得到根本性解決，則會影響減貧進程及效果乃至格局，比如導致貧困結構化問題等。長期以來，我國政府貧困治理中扶貧瞄準偏離問題一直沒能很好解決，不少扶貧項目粗放“漫灌”、針對性不強等問題還比較普遍。我國提升扶貧標準后，貧困人口大幅增加。其中相當一部分剩余貧困人口貧困程度深、致貧原因復雜、自我發(fā)展能力弱、返貧現(xiàn)象突出。這些貧困人口較難通過經(jīng)濟增長帶動減貧，政府傳統(tǒng)扶貧治理方式效果已經(jīng)十分有限。而這些貧困人口問題的有效解決將會影響全面建成小康社會目標的如期實現(xiàn)，甚至會通過貧困代際傳遞造成貧困固化。

（二）習近平精準扶貧思想的形成與發(fā)展

1．習近平精準扶貧的提出

20世紀80年代末期，習近平同志在福建寧德工作期間提出了“弱鳥先飛”、“滴水穿石”、“四下基層”等許多發(fā)展理念、觀點和方法。其中不乏精準扶貧的理念，如因地制宜發(fā)展經(jīng)濟是“弱鳥”先飛且飛得快和高的重要途徑，等等。2012年底，習近平總書記在河北省阜平縣考察扶貧開發(fā)工作時指出，“推進扶貧開發(fā)、推動經(jīng)濟社會發(fā)展，首先要有一個好思路、好路子。要堅持從實際出發(fā)，因地制宜，理清思路、完善規(guī)劃、找準突破口。要做到宜農則農、宜林則林、宜牧則牧，宜開發(fā)生態(tài)旅游，則搞生態(tài)旅游，真正把自身比較優(yōu)勢發(fā)揮好，使貧困地區(qū)發(fā)展扎實建立在自身有利條件的基礎之上”。理清發(fā)展思路，因地制宜找準發(fā)展思路的論述，表明這一階段習近平精準扶貧思想已處于萌芽時期。

2013年11月，習近平總書記在湖南湘西考察時首次提出“精準扶貧”概念。他指出：“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切記喊口號，也不要定好高騖遠的目標。”2014年10月的首個“扶貧日”，習近平總書記做出重要批示：“各級黨委、政府和領導干部對貧困地區(qū)和貧困群眾要格外關注、格外關愛，……加大扶持力度，善于因地制宜，注重精準發(fā)力，充分發(fā)揮貧困地區(qū)廣大干部群眾能動作用，扎扎實實做好新形勢下扶貧開發(fā)工作，推動貧困地區(qū)和貧困群眾加快脫貧致富步伐。”2014年11月初，在福建調研時，習近平總書記指出：“當年蘇區(qū)老區(qū)人民為了革命和新中國的成立不惜流血犧牲，今天這些地區(qū)有的還比較困難，要通過領導聯(lián)系……，加快科學扶貧和精準扶貧。”這表明習近平總書記將精準扶貧視為扶貧開發(fā)方式的新要求。

在習近平精準扶貧思想指引下，我國精準扶貧實踐不斷深入推進。2013年底，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于創(chuàng)新機制扎實推進農村扶貧開發(fā)工作的意見》，提出以建立精準扶貧工作機制為核心的六項機制創(chuàng)新和十項重點工作。圍繞該文件，相關部委出臺了《關于改進貧困縣黨政領導班子和領導干部經(jīng)濟社會發(fā)展實績考核工作的意見》、《關于印發(fā)〈建立精準扶貧工作機制實施方案〉的通知》、《關于印發(fā)〈扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案〉的通知》等政策配套政策文件。特別是后兩個文件的出臺，將精準扶貧要求落實到行動與實施層面。

2．習近平精準扶貧思想的發(fā)展與完善

2015、2016年，習近平精準扶貧思想逐步上升為國家扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，并不斷豐富和完善。2015年2月，習近平總書記主持召開陜甘寧革命老區(qū)脫貧致富座談會，向參會市（縣）委書記提出“如何打好扶貧攻堅戰(zhàn)、加快改善老區(qū)老百姓生活”等四個問題，并指出：“各級黨委和政府要增強使命感，……貫徹精準扶貧要求，做到目標明確、任務明確、責任明確、舉措明確，把錢真正用到刀刃上，真正發(fā)揮拔窮根的作用。”2015年6月，習近平總書記在貴州召開部分省區(qū)市黨委主要負責同志座談會上進一步指出：“扶貧開發(fā)貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準。各地都要在扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人（第一書記）精準、脫貧成效精準上想辦法，出實招、見真效。……要因地制宜研究實施 ‘四個一批’的扶貧攻堅行動計劃，即通過扶持生產發(fā)展一批，通過移民搬遷安置一批，通過低保政策兜底一批，通過醫(yī)療救助扶持一批，實現(xiàn)貧困人口精準脫貧。”

2015年11月27—18日，中央扶貧開發(fā)工作會議召開，習近平總書記發(fā)表長篇重要講話，系統(tǒng)闡述精準扶貧精準脫貧方略，標志著習近平精準扶貧思想的形成。會后，頒布《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，要求各級黨委和政府要把扶貧開發(fā)工作作為重大政治任務來抓，實施全黨全社會共同參與的脫貧攻堅戰(zhàn)。2016年12月，國務院印發(fā)《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》，提出要按照黨中央、國務院決策部署，堅持精準扶貧、精準脫貧基本方略，堅持精準幫扶與區(qū)域整體開發(fā)有機結合，大力推進實施一批脫貧攻堅工程。《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》系統(tǒng)闡述了“十三五”時期脫貧攻堅工作的指導思想、目標，以及產業(yè)發(fā)展脫貧等多項貧困人口和貧困地區(qū)脫貧的具體路徑和方法。為貫徹落實《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，中央及有關部門先后出臺了100多項政策文件，表明我國以習近平精準扶貧思想為指導的脫貧攻堅頂層設計的“四梁八柱”基本完成。

（三）習近平精準扶貧的思想體系

1．習近平精準扶貧思想的哲學基礎

第一，實事求是和從實際出發(fā)。實事求是是毛澤東同志對黨的思想路線的概括與體現(xiàn)，要求從實際出發(fā)，探究事物發(fā)展的客觀規(guī)律。進入脫貧攻堅階段，中央對我國扶貧開發(fā)提出了更高要求（扶貧脫貧“不落一人”），同時扶貧形勢出現(xiàn)了新的變化（經(jīng)濟帶動減貧效益下降），這就需要在農村貧困治理中堅持實事求是和從實際出發(fā)原則，從實際出發(fā)，探析貧困現(xiàn)象的客觀實在，探尋消除貧困的良方。2016年7月，習近平總書記到寧夏視察時指出：“發(fā)展是甩掉貧困帽子的總辦法，貧困地區(qū)要從實際出發(fā)，因地制宜，把種什么、養(yǎng)什么、從哪里增收想明白，幫助鄉(xiāng)親們尋找脫貧致富的好路子。”

第二，普遍聯(lián)系與統(tǒng)籌兼顧。貧困問題的產生并不僅是貧困個體自身的原因，也與資源的擁有和利用、社會制度安排等相關。這就要求要從整體的角度去看待貧困和反貧困，既要從貧困者自身角度提出扶貧方案，也要看到貧困對社會發(fā)展全局的影響，將扶貧納入經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)劃之中，統(tǒng)籌安排，形成整體聯(lián)動。習近平總書記指出：“我常講，沒有貧困地區(qū)的小康，沒有貧困人口的脫貧，就沒有全面建成小康社會。……所以，‘十三五’時期經(jīng)濟社會發(fā)展，關鍵在于補齊 ‘短板’，其中必須補好扶貧開發(fā)這塊 ‘短板’。”

第三，對立統(tǒng)一與重點論。對立統(tǒng)一規(guī)律是唯物辯證法的核心規(guī)律，包含事物發(fā)展中矛盾雙方的統(tǒng)一性與斗爭性，矛盾的普遍性與特殊性，矛盾雙方發(fā)展的不平衡性。從矛盾學說來看，矛盾是普遍存在的，又具有特殊性，不同事物的矛盾各有特點，不同的矛盾和矛盾的不同方面在事物發(fā)展過程中的地位和作用各自不同，即主要矛盾和次要矛盾、矛盾的主要方面和次要方面；重點論強調分析和解決矛盾必須抓住主要矛盾、矛盾的主要方面，不能“眉毛胡子一把抓”。習近平總書記指出：“抓扶貧開發(fā)，既要整體聯(lián)動、有共性的要求和措施，又要突出重點、加強對特困村和特困戶的幫扶。”

2．習近平精準扶貧思想的政治基礎

我國農村貧困人口規(guī)模大，貧困程度深，致貧原因復雜。在脫貧攻堅階段，扶貧干預主體多元、資源投入大，有序、有效推進脫貧攻堅系統(tǒng)工程，需要強有力的組織領導力。黨和政府領導和主導、多元力量參與是我國貧困治理的重要特色。黨的堅強領導和社會主義制度集中力量辦大事的優(yōu)勢，是習近平精準扶貧思想的重要政治基礎，是形塑現(xiàn)有扶貧治理體制機制的重要保障。政治的穩(wěn)定和優(yōu)勢，轉化為我國扶貧開發(fā)的規(guī)劃性和持續(xù)性優(yōu)勢。20世紀90年代中期以來，我國實施了《國家八七扶貧攻堅計劃（1994—2000年）》、《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》和《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，長期堅持實施具有共同富裕性質的東西部扶貧協(xié)作和定點扶貧，體現(xiàn)了我國在貧困干預上的政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢。脫貧攻堅階段，脫貧任務重的省份把脫貧攻堅作為“十三五”期間頭等大事和第一民生工程來抓，省市縣鄉(xiāng)村五級書記一起抓扶貧，黨政一把手簽訂脫貧攻堅責任書、立下軍令，層層落實責任，實行嚴格責任制度。同時，向貧困村派出第一書記和駐村工作隊，把脫貧攻堅任務落實到“最后一公里”，不脫貧就不脫鉤。

3．習近平精準扶貧思想的豐富內涵

習近平精準扶貧的核心是從實際出發(fā)，找準扶貧對象，摸清致貧原因，因地制宜，分類施策，開展針對性幫扶，實現(xiàn)精準扶貧、精準脫貧。從扶貧工作開發(fā)的內容看，習近平精準扶貧思想的內容集中體現(xiàn)在習近平對“扶持誰”、“誰來扶”、“怎么扶”、“如何退”四個核心問題的闡述上。

第一，“扶持誰”問題。2015年11月中央扶貧開發(fā)工作會議上，習近平總書記指出：“要堅持精準扶貧、精準脫貧。……要解決好 ‘扶持誰’的問題，確保把真正的貧困人口弄清楚，把貧困人口、貧困程度、致貧原因等搞清楚，以便做到因戶施策、因人施策。”解決“扶持誰”的問題，要求實現(xiàn)“扶持對象精準”，具體工作內容為精準識別和精準管理。2013年底，中辦、國辦印發(fā)《關于創(chuàng)新機制扎實推進農村扶貧開發(fā)的意見》，提出由國家統(tǒng)一制定識別辦法，并按照縣為單位、規(guī)模控制、分級負責、精準識別、動態(tài)管理的原則，開展貧困人口識別、建檔立卡和建立全國扶貧信息網(wǎng)絡系統(tǒng)等工作。2014年5月，國務院扶貧辦等中央部門聯(lián)合印發(fā)關于建檔立卡、建立精準扶貧工作機制等文件，對貧困戶和貧困村建檔立卡的目標、方法和步驟、工作要求等做出部署。2014年4—10月，全國組織80萬人深入農村開展貧困識別和建檔立卡工作，共識別12.8萬個貧困村8962萬貧困人口，建立起全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)。2015年8月至2016年6月，全國動員近200萬人開展建檔立卡“回頭看”，補錄貧困人口807萬，剔除識別不準人口929萬，較好地解決了“扶持誰”的問題。

第二，解決“誰來扶”問題。習近平總書記指出：“要解決好 ‘誰來扶’的問題，加快形成中央統(tǒng)籌、省（自治區(qū)、直轄市）負總責、市（地）縣抓落實的扶貧開發(fā)工作機制，做到分工明確、責任清晰、任務到人、考核到位。”近年來，我國建立起脫貧攻堅責任體系。中央出臺《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》，脫貧攻堅任務重的省份的黨政主要負責人向中央簽署脫貧責任書，層層簽訂脫貧責任書、立下軍令狀，形成省市縣鄉(xiāng)村五級書記抓扶貧工作格局。要求普遍建立干部駐村幫扶制度，截至2016年末，全國共選派77.5萬名干部駐村幫扶、19.5萬名優(yōu)秀干部到貧困村和基層組織薄弱渙散村擔任第一書記，解決扶貧“最后一公里”難題。東西扶貧協(xié)作深化，結對關系調整完善。東部267個經(jīng)濟較強縣（市、區(qū)）結對幫扶西部406個貧困縣，中央層面共有320個單位定點幫扶592個貧困縣，實施“百縣萬村”行動、“萬企幫萬村”等社會扶貧。

第三，解決“怎么扶”問題。習近平總書記指出：“要解決好 ‘怎么扶’的問題，按照貧困地區(qū)和貧困人口的具體情況，實施 ‘五個一批’工程”。“要提高扶貧措施有效性，核心是因地制宜、因人因戶因村施策，突出產業(yè)扶貧，提高組織化程度，培育帶動貧困人口脫貧的經(jīng)濟實體。”推進精準幫扶工作是解決“怎么扶”問題的重點，要實現(xiàn)“項目安排精準、資金使用精準、因村派人精準”。瞄準建檔立卡貧困對象，建立需求導向的扶貧行動機制，深入分析致貧原因，逐村逐戶制定幫扶計劃，專項扶貧措施與精準識別結果和貧困人口發(fā)展需求相銜接。2015年11月，《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》印發(fā)，為進一步闡明精準扶貧、精準扶貧方略，中辦、國辦出臺了11個配套文件。2016年12月，國務院印發(fā)《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》。自實施精準扶貧以來，中央和國家機關各部門共出臺118個政策文件或實施方案，各地方相繼出臺和完善“1+N”的脫貧攻堅系列文件。需求導向、動員參與、有效對接的扶貧脫貧幫扶體系業(yè)已形成。

第四，解決“如何退”問題。習近平總書記指出：“精準扶貧是為了精準脫貧。要設定時間表，實現(xiàn)有序退出，既要防止拖延病，又要防止急躁癥。要留出緩沖期，在一定時間內實行摘帽不摘政策。要實行嚴格評估，按照摘帽標準驗收。要實行逐戶銷號，做到脫貧到人，脫沒脫貧要同群眾一起算賬，要群眾認賬。”2016年4月，中辦、國辦印發(fā)《關于建立貧困退出的意見》，對貧困戶、貧困村、貧困縣退出的標準、程序和相關要求做出細致規(guī)定，為貧困人口退出提供制度保障。嚴格實施考核評估制度，組織開展省級黨委和政府扶貧工作成效考核，就各地貧困人口識別和退出準確率、因村因戶幫扶工作群眾滿意度、“兩不愁三保障”實現(xiàn)情況等開展第三方評估；結合收集的情況和各省總結，按照定性定量相結合、第三方評估數(shù)據(jù)與部門數(shù)據(jù)相結合、年度考核與平時掌握情況相結合的原則，對各省（自治區(qū)、直轄市）脫貧攻堅成效開展綜合分析，形成考核意見；對綜合評價好的省份通報表揚，對綜合評價較差且問題突出的省份，約談黨政主要負責人，對綜合評價一般或發(fā)現(xiàn)某些方面問題突出的省份，約談分管負責人；將考核結果作為省級黨委、政府主要負責人和領導班子綜合考核評價的重要依據(jù)。

（四）習近平精準扶貧思想的價值意義

1．習近平精準扶貧思想的國內價值

第一，扶貧理論創(chuàng)新的指導思想。我國扶貧開發(fā)步入攻堅拔寨重要時期，貧困問題的復雜性、艱巨性前所未有，扶貧理論創(chuàng)新迫切。習近平精準扶貧思想的理論指導價值體現(xiàn)在建構綜合性扶貧治理、內生型反貧困理論等方面。習近平總書記強調，要將條件差、基礎弱、貧困程度深的深度貧困地區(qū)和貧困人口作為扶貧開發(fā)的重點，分類施策，實施“五個一批”扶貧開發(fā)路徑，要因地制宜，因人因戶因村施策。這就要求在反貧困理論創(chuàng)新中探索綜合性扶貧理論：在對貧困問題復雜性深刻認識的基礎上，既要注重分析致貧的共性要素，以共性要素為依據(jù)，因地制宜探索多層次扶貧脫貧路徑；又要考慮到貧困個體致貧的具體因素，開展多層次、精細化的針對性幫扶。習近平總書記指出：“防止返貧和繼續(xù)攻堅同樣重要，已經(jīng)摘帽的貧困縣、貧困村、貧困戶，要繼續(xù)鞏固，增強 ‘造血’功能，建立健全穩(wěn)定脫貧長效機制。”“要加強基層基礎工作。要加強貧困村兩委建設，深入推進抓黨建促脫貧攻堅工作，選好配強村兩委班子，培養(yǎng)農村致富帶頭人，促進鄉(xiāng)村本土人才回流，打造一支 ‘不走的扶貧工作隊’。”貧困人口實現(xiàn)自我發(fā)展是扶貧的根本，要把扶貧與扶志、扶貧與扶智相結合，激發(fā)內生發(fā)生動力，建立長效脫貧機制。這就要求扶貧理論創(chuàng)新要將貧困地區(qū)和貧困人口的內生發(fā)展擺在更加突出的位置，著力探討培育貧困群眾內源發(fā)展的治理機制，為實現(xiàn)貧困人口自我發(fā)展提供理論依據(jù)。

第二，脫貧攻堅實踐創(chuàng)新的行動指南。脫貧攻堅時期，農村貧困人口規(guī)模龐大，貧困程度深，致貧因素復雜，返貧現(xiàn)象較為突出，并呈現(xiàn)結構化趨勢。貧困問題的解決，除了要下更大的決心和投入更多的資源外，更迫切需要合理、有效的貧困治理新方略。習近平精準扶貧思想中的“扶真貧、真扶貧、真脫貧”要求為脫貧攻堅階段扶貧開發(fā)明確了工作目標；“六個精準”論述為扶貧工作方式轉變提供了方向和著力點，“五個一批”脫貧路徑論述為扶貧工作指明了工作重點任務；對“扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何退”問題的闡述為扶貧開發(fā)體制機制創(chuàng)新、建構等都具有極大的指導價值。

2．習近平精準扶貧思想的國際價值

習近平總書記指出：“在實踐中，我們形成了不少有益經(jīng)驗，概括起來主要是加強領導是根本、把握精準是要義、增加投入是保障、各方參與是合力、群眾參與是基礎。……這些經(jīng)驗彌足珍貴，要長期堅持。”習近平精準扶貧思想的國際減貧價值體現(xiàn)在以下方面。

一是以實施綜合性扶貧策略回應發(fā)展中國家貧困問題的復雜化和艱巨性。從全球范圍看，致貧原因多元化、差異化是普遍存在，貧困問題復雜性增加，單一力量或單一減貧措施面對復雜貧困問題時很難取得突破性成績。在貧困治理中，以扶貧對象需求為導向、分類施策，采取針對性扶貧措施，扶貧資源供給與扶貧對象需求有效銜接。注重扶貧的綜合性與精準度相結合，制定綜合性扶貧脫貧思路，實施精準扶貧和實現(xiàn)精準脫貧。

二是發(fā)揮政府在減貧中的主導作用，以回應全球經(jīng)濟增長帶動減貧弱化的普遍趨勢。習近平精準扶貧思想中將加強政府引導和主導作用作為減貧成效提升的根本。在精準扶貧實踐中，我國政府主導了貧困瞄準、貧困干預、脫貧成效評估等減貧全過程。除不斷加大投入之外，通過“中央統(tǒng)籌、省負總責、市（地）縣抓落實”管理機制提升政府扶貧整體效能，激發(fā)強大的扶貧動能，構筑多元主體參與扶貧格局。

三是自上而下與自下而上結合的貧困識別機制，解決了貧困瞄準的世界難題。國際上貧困識別方法主要有自上而下的識別方法（如個體需求評估法）和自下而上的貧困識別方法（如以社區(qū)為基礎的瞄準方法），且在單獨運用中都存在一定的局限性。貧困的識別是一項專業(yè)性強、復雜性高的技術性工作。基層干部往往難以勝任貧困識別的專業(yè)性工作。同時，在貧困規(guī)模龐大的情況下，采用一家一戶的家計調查的貧困識別成本高、耗時長，且難以排除貧困變動對識別精準的干擾。采取統(tǒng)計部門抽樣測算貧困規(guī)模、自上而下逐級分解貧困指標的方法較好地保證了貧困識別的科學性。農戶自愿申請、民主評議等自下而上的識別機制，能提高貧困識別的群眾參與度和監(jiān)督效果，較好地保證貧困識別的真實性。在習近平精準扶貧思想指導下，我國逐步形成和完善了自上而下（指標規(guī)模控制、分級負責、逐級分解）與自下而上（村民民主評議）相結合的精準識別機制，對國際減貧瞄準方法的完善具有積極的意義。

二 精準扶貧頂層設計的總體框架

改革開放以來，我國的農村扶貧工作經(jīng)歷了從依賴整體性經(jīng)濟體制改革帶動到有組織、有計劃、大規(guī)模扶貧開發(fā)戰(zhàn)略實施的轉變歷程。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央擔當起實現(xiàn)中華民族偉大復興的歷史重任，高度重視農村扶貧開發(fā)工作，創(chuàng)造性地提出并實施精準扶貧、精準脫貧方略，譜寫出我國農村貧困治理的新篇章。當前，脫貧攻堅“四梁八柱”性質的頂層設計已經(jīng)基本形成，這些頂層設計集中體現(xiàn)出我國的貧困治理邁向理性化和現(xiàn)代化。概括來講，精準扶貧頂層設計主要包括做到“六個精準”、實施“五個一批”，目的是要解決“扶持誰”、“誰來扶”、“怎么扶”、“如何退”等四個問題。

（一）做到“六個精準”

1．扶持對象精準

扶持對象精準要解決的是我國扶貧開發(fā)過程中扶持對象不確定、不精準的問題。新中國成立以來我國的扶貧開發(fā)經(jīng)歷了以經(jīng)濟發(fā)展帶動貧困人口脫貧到大規(guī)模扶貧開發(fā)戰(zhàn)略實施的轉變，但是一直以來扶貧瞄準機制往往都是懸浮在區(qū)域、縣、村等層面，沒有直接針對貧困戶和貧困人口。自2014年4月開始，通過總體指標控制和社區(qū)民主評議的方式，國家在農村進行建檔立卡，識別出貧困村、貧困戶和貧困人口，又通過2015年8月至2016年6月開展的建檔立卡“回頭看”補錄和剔除一部分貧困人口，前所未有地實現(xiàn)了扶持對象的精準。另外，國家通過完善扶貧成效考核機制、實施貧困縣退出檢查評估等，對貧困人口實行有進有出的動態(tài)管理，確保了“扶真貧”。

2．項目安排精準

項目安排精準要解決的是我國扶貧開發(fā)過程中項目安排不合理、不精準的問題。長期以來，對基層而言，扶貧開發(fā)即意味著給項目、給資金，“項目下鄉(xiāng)”成為推動農村扶貧開發(fā)、撬動貧困地區(qū)脫貧解困的重要杠桿。但是，項目安排是否符合貧困人口的脫貧需求，是否符合當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展條件，是否遵循市場規(guī)律，則沒有得到很好的回應，導致許多項目安排的失效和失敗，出現(xiàn)項目資金浪費或流失。項目安排精準要求以問題和需求為導向，聚焦項目的瞄準機制、實現(xiàn)項目的精確落地，確保項目的益貧效應。以問題和需求為導向就需要在精準識別階段摸清貧困人口的致貧原因，針對不同的致貧原因對癥下藥，安排差異化的扶持項目。

3．資金使用精準

資金使用精準要解決的是我國扶貧開發(fā)過程中資金使用不精準、效率低和資金管理不到位等問題。以往的各類扶貧資金（包括專項扶貧資金和部門扶貧資金）的管理方式缺乏足夠的靈活性，地方政府缺乏資金使用的自主權，難以做到精準扶貧。為了保證資金安全和便于審計，往往對資金的用途、使用的方式、扶持的標準規(guī)定過死，導致一些貧困戶需要的項目沒有資金來源，不需要的項目卻安排了資金，大大降低了扶貧資金的使用效率。為解決過去“打醬油的錢不能買醋”這一問題，國務院辦公廳出臺《關于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農資金試點的意見》，財政部、國務院扶貧辦印發(fā)《關于做好2017年貧困縣涉農資金整合試點工作的通知》；為加強專項扶貧資金的管理，財政部等部門聯(lián)合印發(fā)《中央財政專項扶貧資金管理辦法》。這些文件的出臺，進一步規(guī)范了扶貧資金的使用和管理，提高了扶貧資金的使用績效。

4．措施到戶精準

措施到戶精準要解決的是我國扶貧開發(fā)過程中扶貧措施不到戶、“大呼隆”、單一化等不精準的問題，重點在于探索和建立差異化的貧困戶受益機制。實施精準扶貧之前，我國的農村扶貧開發(fā)瞄準區(qū)域、縣、村層級，最低的層級是村，整村推進是各地在村一級開展扶貧工作的基本做法，往往是基礎設施上投入一點，產業(yè)扶貧上投入一點，不少項目在貧困村帶有普惠性質，如撒胡椒面一般，基本沒有到戶到人的具體措施。精準扶貧方略實施以來，中央出臺的各個具體文件中都體現(xiàn)了“到戶到人”、“分類施策”的基本要求。通過建檔立卡、精準識別，要求措施到戶精準，因地制宜，分類指導，根據(jù)貧困村的資源稟賦和貧困戶的致貧原因，實行“一村一策、一戶一法”，逐村制定規(guī)劃和年度計劃，逐戶制定有針對性的幫扶措施，著力解決貧困村、貧困戶脫貧中的突出問題。

5．因村派人精準

因村派人精準要解決的是我國扶貧開發(fā)過程中農村基層黨組織渙散、戰(zhàn)斗力不強的問題，目的在于增強村級實施精準扶貧的能力。貧困村經(jīng)濟社會發(fā)展較為落后，干部隊伍老化、素質不高，貧困治理能力較弱。因此，為解決好村一級“誰來扶”的問題，2013年底，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于創(chuàng)新機制扎實推進農村扶貧開發(fā)工作的意見》，要求把健全干部駐村幫扶機制作為六項扶貧開發(fā)工作機制創(chuàng)新之一，建立駐村工作隊制度，確保每個貧困村都有駐村工作隊，每個貧困戶都有幫扶責任人。2015年4月，中央組織部、中央農辦、國務院扶貧辦印發(fā)《關于做好選派機關優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》。該意見印發(fā)至今，全國共選派77.5萬名干部駐村幫扶、19.5萬名優(yōu)秀干部到貧困村和基層組織薄弱渙散村擔任第一書記，切實加強了貧困村村級組織的建設，提高了基層組織貧困治理的能力。2016年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》，其中不少考核指標都與干部駐村幫扶工作直接相關，進一步將幫扶主體納入嚴格考評的范圍。

6．脫貧成效精準

脫貧成效精準要解決的是我國扶貧開發(fā)過程中扶貧成效不明確、脫貧退出不精準的問題，或者說“如何退”的問題。2016年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》，明確提出了成效考核的四大內容，包括減貧成效、精準識別、精準幫扶和扶貧資金。2016年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于建立貧困退出機制的意見》，提出要以堅持實事求是、堅持分級負責、堅持規(guī)范操作、堅持正向激勵的原則，嚴格貧困人口、貧困村和貧困縣退出的基本標準和程序，確保脫貧退出的精準。2017年以來，習近平總書記在多個場合提出要實行“最嚴格”的考核評估，做到“脫貧結果必須真實，讓脫貧成效真正獲得群眾認可、經(jīng)得起實踐和歷史檢驗”，并指出要“建立健全穩(wěn)定脫貧長效機制，堅決制止扶貧工作中的形式主義”，這些講話精神也是確保脫貧成效精準的重要遵循。

（二）實施“五個一批”

1．特色產業(yè)扶貧

發(fā)展產業(yè)脫貧一批是精準扶貧的重要途徑。《中共中央國務院關于打贏脫貧戰(zhàn)的決定》、《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》均對發(fā)展特色產業(yè)促進脫貧進行了部署，《貧困地區(qū)發(fā)展特色產業(yè)促進精準脫貧指導意見》進一步做出了較為細致的安排，提出了比較系統(tǒng)的政策措施。要做好特色產業(yè)扶貧，關鍵要做到以下三個方面。

一是要選好選準特色產業(yè)。《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出要重點支持貧困村、貧困戶因地制宜發(fā)展種養(yǎng)業(yè)。《貧困地區(qū)發(fā)展特色產業(yè)促進精準脫貧指導意見》指出要科學確定特色產業(yè)，科學分析貧困縣資源稟賦、產業(yè)現(xiàn)狀、市場空間、環(huán)境容量、新型主體帶動能力和產業(yè)覆蓋面，選準適合自身發(fā)展的特色產業(yè)。

二是要發(fā)揮新型經(jīng)營主體的帶動作用。《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出要加強貧困地區(qū)農民合作社和龍頭企業(yè)培育，發(fā)揮其對貧困人口的組織和帶動作用，強化其與貧困戶的利益聯(lián)結機制。《貧困地區(qū)發(fā)展特色產業(yè)促進精準脫貧指導意見》也強調要培育壯大貧困地區(qū)種養(yǎng)大戶、農民合作社、龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體，支持通過土地托管、牲畜托養(yǎng)、吸收農民土地經(jīng)營權入股等途徑，與貧困戶建立穩(wěn)定的帶動關系，帶動貧困戶增收；支持新型經(jīng)營主體向貧困戶提供全產業(yè)鏈服務，切實提高產業(yè)增值能力和吸納貧困勞動力就業(yè)能力。

三是要強化產業(yè)扶貧的支持政策。在財政金融領域，《貧困地區(qū)發(fā)展特色產業(yè)促進精準脫貧指導意見》提出鼓勵金融機構創(chuàng)新符合貧困地區(qū)特色產業(yè)發(fā)展特點的金融產品和服務方式，鼓勵地方積極創(chuàng)新金融扶貧模式，積極發(fā)展特色產品保險，探索開展價格保險試點，鼓勵保險機構和貧困地區(qū)開展特色產品保險和扶貧小額貸款保證保險；《關于加大貧困地區(qū)項目資金傾斜支持力度促進特色產業(yè)精準扶貧的意見》提出允許國家級貧困縣以主導產業(yè)為依托，打捆申報項目，促進涉農資金在貧困縣整合，為產業(yè)精準扶貧提供了強有力的資金支持;《關于金融助推脫貧攻堅的實施意見》指出各金融機構要立足貧困地區(qū)資源稟賦、產業(yè)特色，積極支持能吸收貧困人口就業(yè)、帶動貧困人口增收的綠色生態(tài)種養(yǎng)業(yè)、經(jīng)濟林產業(yè)、林下經(jīng)濟等特色產業(yè)發(fā)展；支持帶動貧困人口致富成效明顯的新型農業(yè)經(jīng)營主體。在科技與人才領域，《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出要加大科技扶貧力度，深入推行科技特派員制度，強化貧困地區(qū)基層農技推廣體系建設，加強新型職業(yè)農民培訓；積極推進貧困村創(chuàng)業(yè)致富帶頭人培訓工程；《貧困地區(qū)發(fā)展特色產業(yè)促進精準脫貧指導意見》提出要健全科技和人才支撐服務體系；加大貧困地區(qū)新型職業(yè)農民培育和農村實用人才帶頭人培養(yǎng)力度。在電子商務和流通領域，《貧困地區(qū)發(fā)展特色產業(yè)促進精準脫貧指導意見》指出要改善流通基礎設施，大力發(fā)展電子商務，建立農產品網(wǎng)上銷售、流通追溯和運輸配送體系；《關于促進電商精準扶貧的指導意見》提出要推動“名特優(yōu)新”、“三品一標”、“一村一品”農產品和休閑農業(yè)上網(wǎng)營銷；制定適應電子商務的農產品質量、分等分級、產品包裝、業(yè)務規(guī)范等標準，推進扶貧產業(yè)標準化、規(guī)模化、品牌化。

2．轉移就業(yè)脫貧

《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中明確提出，將引導勞務輸出脫貧作為新時期脫貧攻堅的重要方式之一。轉移就業(yè)脫貧的頂層設計主要包括兩個方面，一是勞務輸出，二是返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

勞務輸出是轉移就業(yè)扶貧的重要內容。一方面，必須對農村外出務工人員開展技能培訓，使他們能夠掌握在城市就業(yè)的基本技能；另一方面，則要制定政策措施，保障流入城市的貧困農民工的各種合法權益。近一年來，相關中央文件對技能培訓和農民工權益保護做了進一步的規(guī)劃和部署。《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》中指出要大力開展職業(yè)培訓，完善勞動者終身職業(yè)技能培訓制度；針對貧困家庭中有轉移就業(yè)愿望的勞動力、已轉移就業(yè)勞動力、新成長勞動力的特點和就業(yè)需求，開展差異化技能培訓；整合各部門各行業(yè)培訓資源，創(chuàng)新培訓方式，以政府購買服務形式，通過農林技術培訓、訂單培訓、定崗培訓、定向培訓、“互聯(lián)網(wǎng)+培訓”等方式開展就業(yè)技能培訓、崗位技能提升培訓和創(chuàng)業(yè)培訓。加強對貧困家庭婦女的職業(yè)技能培訓和就業(yè)指導服務。支持公共實訓基地建設。同時，規(guī)劃還強調要保障轉移就業(yè)貧困人口的合法權益，加強對轉移就業(yè)貧困人口的公共服務。輸入地政府對已穩(wěn)定就業(yè)的貧困人口予以政策支持，將符合條件的轉移人口納入當?shù)刈》勘Ｕ戏秶晟齐S遷子女在當?shù)亟邮芰x務教育和參加中高考政策，保障其本人及隨遷家屬平等享受城鎮(zhèn)基本公共服務。支持輸入地政府吸納貧困人口轉移就業(yè)和落戶。為外出務工的貧困人口提供法律援助。2016年12月2日，人力資源和社會保障部、財政部、國務院扶貧辦聯(lián)合印發(fā)了《關于切實做好就業(yè)扶貧工作的指導意見》，明確指出要促進穩(wěn)定就業(yè)，各地要切實維護已就業(yè)貧困勞動力的合法權益，指導督促企業(yè)與其依法簽訂并履行勞動合同、參加社會保險、按時足額發(fā)放勞動報酬，積極改善勞動條件，加強職業(yè)健康保護。

返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)是轉移就業(yè)的另一項重要內容。《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》中指出要實施農民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓五年行動計劃（2016—2020年），推進建檔立卡貧困人口等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓工作，到2020年，力爭使有創(chuàng)業(yè)要求和培訓愿望、具備一定創(chuàng)業(yè)條件或已創(chuàng)業(yè)的貧困家庭農民工等人員，都能得到1次創(chuàng)業(yè)培訓。2016年12月2日，人力資源和社會保障部印發(fā)了《關于切實做好就業(yè)扶貧工作的指導意見》，特別強調要鼓勵農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、當?shù)啬苋司偷貏?chuàng)業(yè)、貧困勞動力自主創(chuàng)業(yè)，支持發(fā)展農村電商、鄉(xiāng)村旅游等創(chuàng)業(yè)項目，切實落實各項創(chuàng)業(yè)扶持政策，優(yōu)先提供創(chuàng)業(yè)服務。

3．資產收益扶貧

資產收益扶貧是新階段我國在扶貧開發(fā)舉措上的重要創(chuàng)新之一，旨在通過充分利用或擴大貧困人口的資產收益，促進貧困人口穩(wěn)定增收，同時推動貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。中央通過一系列文件的發(fā)布逐步搭建起了資產收益扶貧的政策框架。

《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》將資產收益扶貧作為實施精準扶貧方略、加快貧困人口精準脫貧的重要舉措，指出：“在不改變用途的情況下，財政專項扶貧資金和其他涉農資金投入設施農業(yè)、養(yǎng)殖、光伏、水電、鄉(xiāng)村旅游等項目形成的資產，具備條件的可折股量化給貧困村和貧困戶，尤其是喪失勞動能力的貧困戶。資產可由村集體、合作社或其他經(jīng)營主體統(tǒng)一經(jīng)營。要強化監(jiān)督管理，明確資產運營方對財政資金形成資產的保值增值責任，建立健全收益分配機制，確保資產收益及時回饋持股貧困戶。支持農民合作社和其他經(jīng)營主體通過土地托管、牲畜托養(yǎng)和吸收農民土地經(jīng)營權入股等方式，帶動貧困戶增收。貧困地區(qū)水電、礦產等資源開發(fā)，賦予土地被占用的村集體股權，讓貧困人口分享資源開發(fā)收益。”2016年10月，國務院辦公廳印發(fā)《國務院辦公廳關于貧困地區(qū)水電礦場資源開發(fā)資產收益扶貧改革試點方案的通知》（國辦發(fā)〔2016〕73號），對水電礦產資源開發(fā)資產收益扶貧改革試點的總體要求，范圍、期限與項目選擇，試點內容，保障措施等進行了明文規(guī)定。《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》中將資產收益扶貧納入“產業(yè)發(fā)展脫貧”之中，鼓勵和引導貧困戶將已確權登記的土地承包經(jīng)營權入股企業(yè)、合作社、家庭農（林）場，與新型經(jīng)營主體形成利益共同體，分享經(jīng)營收益，在貧困地區(qū)選擇一批項目開展志愿開發(fā)資產收益扶貧改革試點，以及實施光伏扶貧工程、水庫移民脫貧工程、農村小水電扶貧工程等資產收益扶貧工程。2017年5月，財政部、農業(yè)部、國務院扶貧辦聯(lián)合印發(fā)《關于做好財政支農資金支持資產收益扶貧工作的通知》（財農〔2017〕52號），從總體要求、明確資產范圍、抓好組織實施、強化保障措施等方面對財政支農資金用于支持產業(yè)發(fā)展的資產收益扶貧工作進行規(guī)定。

4．易地搬遷脫貧

易地扶貧搬遷是為了解決“一方水土養(yǎng)不活一方人”的問題而實施的重要脫貧方式。

2015年12月，國家發(fā)改委、國務院扶貧辦、財政部、國土資源部、中國人民銀行聯(lián)合印發(fā)《“十三五”時期易地扶貧搬遷工作方案》，是新一輪易地扶貧搬遷工作的行動指南，明確了易地扶貧搬遷工作的總體要求、搬遷對象與安置方式、建設內容與補助標準、資金籌措、職責分工、政策保障等。方案指出，要堅持群眾自愿、積極穩(wěn)妥方針，堅持與新型城鎮(zhèn)化相結合，對居住在“一方水土養(yǎng)不活一方人”地方的建檔立卡貧困人口實施易地搬遷，加大政府投入力度，創(chuàng)新投融資模式和組織方式，完善相關后續(xù)扶持政策，強化搬遷成效監(jiān)督考核，努力做到搬得出、穩(wěn)得住、有事做、能致富，確保搬遷對象盡快脫貧，從根本上解決生計問題。方案提出，要用5年時間對“一方水土養(yǎng)不活一方人”地方的建檔立卡貧困人口實施易地扶貧搬遷，力爭“十三五”期間完成1000萬人口搬遷任務，到2020年，搬遷對象生產生活條件明顯改善，享有便利可及的基本公共服務，收入水平明顯提升，遷出區(qū)生態(tài)環(huán)境有效改善，與全國人民一道進入全面小康社會。

2016年9月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》，計劃5年內對近1000萬建檔立卡貧困人口實施易地扶貧搬遷，著力解決居住在“一方水土養(yǎng)不活一方人”地區(qū)貧困人口的脫貧問題。《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》以精準扶貧、精準脫貧為統(tǒng)領，堅持搬遷與脫貧“兩手抓”，明確了“十三五”時期推進易地扶貧搬遷的指導思想、目標任務、資金來源、資金運作模式、保障措施等，是各地推進易地扶貧搬遷工作的行動綱領。為促進搬遷群眾穩(wěn)定脫貧，《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》堅持把貧困搬遷戶的脫貧工作貫穿于規(guī)劃選址、搬遷安置、后續(xù)發(fā)展全過程，立足安置區(qū)資源稟賦，依據(jù)不同搬遷安置模式，支持發(fā)展特色農牧業(yè)、勞務經(jīng)濟、現(xiàn)代服務業(yè)以及探索資產收益扶貧等方式，確保搬遷群眾實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。

5．生態(tài)保護扶貧

建設生態(tài)文明是關系人民福祉、關乎民族未來的大計，是實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢的重要內容。習近平總書記指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。”在貧困地區(qū)將生態(tài)保護和脫貧攻堅相結合是我國綠色發(fā)展理念下的一項創(chuàng)新。《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》明確提出要結合生態(tài)保護脫貧，相關部委出臺的政策文件進一步細化了生態(tài)保護扶貧的頂層設計。

2016年5月，《國務院辦公廳關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》印發(fā)，提出在生存條件差、生態(tài)系統(tǒng)重要、需要保護修復的地區(qū)，結合生態(tài)環(huán)境保護和治理，探索生態(tài)脫貧新路子。生態(tài)保護補償資金、國家重大生態(tài)工程項目和資金按照精準扶貧、精準脫貧的要求向貧困地區(qū)傾斜，向建檔立卡貧困人口傾斜。重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付要考慮貧困地區(qū)實際狀況，加大投入力度，擴大實施范圍。加大貧困地區(qū)新一輪退耕還林還草力度，合理調整基本農田保有量。開展貧困地區(qū)生態(tài)綜合補償試點，創(chuàng)新資金使用方式，利用生態(tài)保護補償和生態(tài)保護工程資金使當?shù)赜袆趧幽芰Φ牟糠重毨丝谵D為生態(tài)保護人員。對在貧困地區(qū)開發(fā)水電、礦產資源占用集體土地的，試行給原住居民集體股權方式進行補償。

《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》指出，要處理好生態(tài)保護與扶貧開發(fā)的關系，加強貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護與治理修復，提升貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力。逐步擴大對貧困地區(qū)和貧困人口的生態(tài)保護補償，增設生態(tài)公益崗位，使貧困人口通過參與生態(tài)保護實現(xiàn)就業(yè)脫貧。

6．教育扶貧

“扶貧先扶智”決定了教育扶貧的基礎性地位，“治貧先治愚”決定了教育扶貧的先導性功能，教育扶貧是阻斷貧困代際傳遞的重要手段。

2016年12月，教育部等六部門聯(lián)合印發(fā)《教育脫貧攻堅“十三五”規(guī)劃》。規(guī)劃提出，要采取超常規(guī)政策舉措，精確瞄準教育最薄弱領域和最貧困群體，實現(xiàn)“人人有學上、個個有技能、家家有希望、縣縣有幫扶”，促進教育強民、技能富民、就業(yè)安民，堅決打贏教育脫貧攻堅戰(zhàn)。規(guī)劃指出，要通過發(fā)展學前教育、鞏固九年義務教育水平、加強鄉(xiāng)村教師隊伍建設、加大特殊群體支持力度來夯實教育脫貧根基；要通過加快發(fā)展中等職業(yè)教育、廣泛開展公益性職業(yè)技能培訓來提升教育脫貧能力；要通過積極發(fā)展普通高中教育、繼續(xù)實施高校招生傾斜政策、完善就學就業(yè)資助服務體系來拓寬教育脫貧通道；要通過加強決策咨詢服務、助推特色產業(yè)發(fā)展、提高公共衛(wèi)生服務水平、推進鄉(xiāng)風文明建設來拓展教育脫貧空間；要通過激發(fā)貧困地區(qū)內生動力、加大財政支持力度、實施教育扶貧結對幫扶行動、加大現(xiàn)代信息技術應用、鼓勵社會力量廣泛參與來集聚教育脫貧力量。

2017年1月，國務院印發(fā)《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，提出要打贏教育脫貧攻堅戰(zhàn)。一是要全面推進教育精準扶貧、精準脫貧。對接農村貧困人口建檔立卡數(shù)據(jù)庫，提高教育扶貧精準度，讓貧困家庭子女都能接受公平、有質量的教育，阻斷貧困代際傳遞。進一步完善貧困縣的教育扶持政策，相關教育項目優(yōu)先支持貧困縣。鼓勵地方擴大營養(yǎng)改善計劃試點范圍，中央財政給予獎補支持，實現(xiàn)集中連片特困地區(qū)縣、國家扶貧開發(fā)工作重點縣全覆蓋。免除公辦普通高中建檔立卡等家庭經(jīng)濟困難學生（含非建檔立卡的家庭經(jīng)濟困難殘疾學生、農村低保家庭學生、農村特困救助供養(yǎng)學生）學雜費，加大對貧困家庭大學生的資助力度。繼續(xù)對農村和貧困地區(qū)學生接受高等教育給予傾斜，讓更多困難家庭孩子能夠受到良好教育，擁有更多上升通道。二是要加大職業(yè)教育脫貧力度。啟動實施職教圓夢行動計劃，省級教育行政部門統(tǒng)籌協(xié)調國家示范和國家重點中職學校，選擇就業(yè)好的專業(yè)單列招生計劃，針對建檔立卡貧困家庭子女招生，確保至少掌握一門實用技能，提升貧困家庭自我發(fā)展的“造血”能力。實施中等職業(yè)教育協(xié)作計劃，支持建檔立卡貧困家庭初中畢業(yè)生到省（區(qū)、市）外經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)接受中等職業(yè)教育。三是要強化教育對口支援。實施教育扶貧結對幫扶行動，推進省內城鎮(zhèn)中小學、優(yōu)質幼兒園對口幫扶農村中小學、幼兒園，實現(xiàn)每一所貧困地區(qū)學校都有對口支援學校。鼓勵高水平大學尤其是東部高校擴大對口支援中西部高校范圍，加強東部職教集團和國家職業(yè)教育改革示范校對口幫扶集中連片特困地區(qū)職業(yè)學校。繼續(xù)推進定點聯(lián)系滇西邊境山區(qū)工作。

7．健康扶貧

全國建檔立卡信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)顯示，貧困人口因病致貧的比例高達44%。保障貧困人口的健康權利，讓貧困人口看得起病，不至于因病致貧和因病返貧，對于脫貧攻堅至關重要。中央層面高度重視健康扶貧工作的開展，《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》明確提出“實施健康扶貧工程，保障貧困人口享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務，努力防止因病致貧、因病返貧”，通過綜合施策，形成政策合力，突出問題導向，實施精準扶貧，有效防止因病致貧返貧。

2016年6月，國家衛(wèi)生計生委等15個部委聯(lián)合發(fā)布《關于實施健康扶貧工程的指導意見》，提出要“堅持精準扶貧、精準脫貧基本方略，與深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革緊密結合，針對農村貧困人口因病致貧、因病返貧問題，突出重點地區(qū)、重點人群、重點病種，進一步加強統(tǒng)籌協(xié)調和資源整合，采取有效措施提升農村貧困人口醫(yī)療保障水平和貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務能力，全面提高農村貧困人口健康水平，為農村貧困人口與全國人民一道邁入全面小康社會提供健康保障”。意見指明健康扶貧的重點領域是：提高醫(yī)療保障水平，切實減輕農村貧困人口醫(yī)療費用負擔；實行縣域內農村貧困人口住院先診療后付費；實施全國三級醫(yī)院與連片特困地區(qū)縣和國家扶貧開發(fā)工作重點縣縣級醫(yī)院一對一幫扶；統(tǒng)籌推進貧困地區(qū)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革；加強貧困地區(qū)婦幼健康工作；深入開展貧困地區(qū)愛國衛(wèi)生運動。

2017年初發(fā)布的《“十三五”衛(wèi)生與健康規(guī)劃》中，也明確指出要保障貧困人口享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務，努力防止因病致貧、因病返貧。對符合條件的貧困人口參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險個人繳費部分按規(guī)定由財政給予補貼。新型農村合作醫(yī)療和大病保險制度對貧困人口實行政策傾斜，門診統(tǒng)籌率先覆蓋所有貧困地區(qū)。將貧困人口按規(guī)定納入重特大疾病醫(yī)療救助范圍。對患大病和慢性病的農村貧困人口進行分類救治。建立貧困人口健康卡。明顯改善貧困地區(qū)醫(yī)療服務能力。實施軍地三級醫(yī)院與集中連片特困地區(qū)縣和國家扶貧開發(fā)工作重點縣縣級醫(yī)院穩(wěn)定持續(xù)的一對一幫扶，深入推進二級以上醫(yī)療機構對口幫扶貧困縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院。積極促進遠程醫(yī)療服務向貧困地區(qū)延伸。

8．兜底保障

針對農村中無勞動能力或部分喪失勞動能力的貧困戶，采取常規(guī)的脫貧措施難以奏效，為此《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出要完善農村最低生活保障制度，對無法依靠產業(yè)扶持和就業(yè)幫助脫貧的家庭實行政策性保障兜底。決定出臺后，相關部門圍繞決定出臺了一系列政策措施，確保兜底政策能“兜得住”。

2016年2月17日，《國務院關于進一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見》印發(fā)。該意見指出：保障城鄉(xiāng)特困人員基本生活，是完善社會救助體系、編密織牢民生安全網(wǎng)的重要舉措，是堅持共享發(fā)展、保障和改善民生的應有之義，也是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會的必然要求。該意見提出：要按照黨中央、國務院決策部署，以解決城鄉(xiāng)特困人員突出困難、滿足城鄉(xiāng)特困人員基本需求為目標，堅持政府主導，發(fā)揮社會力量作用，在全國建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、政策銜接、運行規(guī)范、與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的特困人員救助供養(yǎng)制度，將符合條件的特困人員全部納入救助供養(yǎng)范圍，切實維護他們的基本生活權益。該意見對城鄉(xiāng)特困人員救助供養(yǎng)的對象范圍、辦理程序、救助供養(yǎng)內容、救助供養(yǎng)標準和救助供養(yǎng)形式進行了明確安排。

2016年9月17日，國務院辦公廳轉發(fā)民政部等部門《關于做好農村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接指導意見》，就切實做好農村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接工作進行了制度安排，提出要通過農村低保制度與扶貧開發(fā)政策的有效銜接，形成政策合力，對符合低保標準的農村貧困人口實行政策性保障兜底，確保到2020年現(xiàn)行扶貧標準下農村貧困人口全部脫貧。兩項制度有效銜接的重點任務是：政策銜接，在堅持依法行政、保持政策連續(xù)性的基礎上，著力加強農村低保制度與扶貧開發(fā)政策銜接；對象銜接，縣級民政、扶貧等部門和殘聯(lián)要密切配合，加強農村低保和扶貧開發(fā)在對象認定上的銜接；標準銜接，各地要加大省級統(tǒng)籌工作力度，制定農村低保標準動態(tài)調整方案，確保所有地方農村低保標準逐步達到國家扶貧標準；管理銜接，對農村低保對象和建檔立卡貧困人口實施動態(tài)管理。

《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》對兜底保障工作進行了部署，提出要統(tǒng)籌社會救助體系，促進扶貧開發(fā)與社會保障有效銜接，完善農村低保、特困人員救助供養(yǎng)等社會救助制度，健全農村“三留守”人員和殘疾人關愛服務體系，實現(xiàn)社會保障兜底。

三 精準扶貧方略對扶貧開發(fā)提出的新要求新挑戰(zhàn)

從粗放式扶貧到精準扶貧的轉變，全方位地改變了我國貧困治理的基本邏輯和運作模式。在中央精準扶貧頂層設計逐步形成和完善過程中，無論是治貧主體、治貧方式還是治貧客體都面臨理念方式方法的轉變，對地方扶貧開發(fā)的具體實踐帶來眾多的挑戰(zhàn)。對這些挑戰(zhàn)的回應直接決定了地方實踐的有效性，也影響著精準扶貧戰(zhàn)略的實施效果。

（一）治貧主體方面

1．認識轉變：從扶貧濟困到全面建成小康社會的轉變

扶貧工作長期以來主要是一項部門的業(yè)務工作，其工作職能雖涵蓋專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧，但是扶貧部門主要從事的是專項扶貧工作，干的是扶貧濟困“一畝三分田”的事。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視扶貧開發(fā)工作，把扶貧工作提高到了前所未有的高度。2013年元旦前夕，習近平總書記到貧困地區(qū)和革命老區(qū)河北省阜平縣看望困難群眾時指出：“全面建成小康社會，最艱巨、最繁重的任務在農村，特別是在貧困地區(qū)。沒有農村的小康，特別是沒有貧困地區(qū)的小康，就沒有全面建成小康社會。”2014年12月，在中央經(jīng)濟工作會議上，習近平提出了“扶貧工作事關全局，全黨必須高度重視”的新論斷。2015年6月18日，習近平在貴州召開部分省區(qū)市黨委主要負責同志座談會時強調，“‘十三五’時期是我們確定的全面建成小康社會的時間節(jié)點，全面建成小康社會最艱巨最繁重的任務在農村，特別是在貧困地區(qū)”。2015年11月29日頒布的《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》明確指出：“扶貧開發(fā)事關全面建成小康社會，事關人民福祉，事關鞏固黨的執(zhí)政基礎，事關國家長治久安，事關我國國際形象。”

習近平總書記一系列關于扶貧開發(fā)的重要講話精神和黨中央國務院出臺的重要文件表明，扶貧開發(fā)已由“局部”性的扶貧濟困業(yè)務工作上升為事關“全面建成小康社會”的大局工作，變成扶貧攻堅任務重的地區(qū)各級黨委政府的頭等大事和第一民生工程。這首先在認識和觀念上對各級黨委政府領導干部和相關扶貧干部等治貧主體提出了更高的要求，要求他們必須從更高的站位去認識扶貧工作的重要性。只有認識上擺正了扶貧開發(fā)工作的地位，才能在角色上實現(xiàn)轉變，行動上符合要求。

2．角色轉變：從扶貧工作管理者向貧困治理協(xié)調者的轉變

貧困問題的起因錯綜復雜，貧困問題的治理需要多元協(xié)作。精準扶貧精準脫貧方略實施以前，扶貧領域就強調要形成“專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧三位一體”的大扶貧格局，但是各地扶貧系統(tǒng)的職責權限往往還是囿于自身所承擔的專項扶貧領域，扶貧開發(fā)領導小組雖有各行業(yè)部門和社會團體參與，但是扶貧辦的協(xié)調能力往往有限，無法有效協(xié)調和調動各種資源參與扶貧開發(fā)，整個社會在扶貧資源利用上的協(xié)同性不高。精準扶貧精準脫貧形成的扶貧體制是一種全新的大扶貧格局，它將扶貧工作上升到各級黨委政府的頭等大事層面，扶貧開發(fā)不再僅僅是扶貧部門的事，而是演變成了各級黨委政府的事。而且當前的大扶貧格局要求扶貧攻堅必須“政府、社會、市場協(xié)力推進”，這就賦予了各級治貧主體以更多的權限。2016年10月17日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)并實施《脫貧攻堅責任制實施辦法》，指出“脫貧攻堅按照中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制，構建責任清晰、各負其責、合力攻堅的責任體系”, “國務院扶貧開發(fā)領導小組負責全國脫貧攻堅的綜合協(xié)調”，進一步明確了扶貧系統(tǒng)作為協(xié)調者的角色。

在此情境下，扶貧部門的角色出現(xiàn)重大轉變。傳統(tǒng)上扶貧部門主要是作為扶貧工作的管理者來開展工作，但是現(xiàn)在扶貧部門成為各級黨委政府牽頭協(xié)調精準扶貧精準脫貧戰(zhàn)略實施的責任單位。這種角色的轉變對各級扶貧部門提出了挑戰(zhàn)，如果各級治貧主體仍然按照以往的思路開展工作，必然跟不上形勢的要求，也很可能會陷入工作上的被動局面。只有迅速及時轉變角色，充分認識到扶貧部門在脫貧攻堅體系中的職責所在，才能更好地整合資源、形成合力，更好地服務于精準脫貧的既定目標。

（二）治貧方式

1．目標任務：由偏于定性到注重定量的轉變

扶貧開發(fā)長期以來以解決貧困人口溫飽問題、改善貧困地區(qū)基本生產生活條件、提高貧困人口生活質量和綜合素質、加強貧困鄉(xiāng)村基礎設施建設為奮斗目標。這些奮斗目標從定性角度指明了農村扶貧開發(fā)努力的總體方向，但沒有圍繞其建立易操作、可評價的指標體系及相應標準，導致地方扶貧工作在對象瞄準、資源投入等方面沒有明確的目標導向，導致農村扶貧工作績效遭到削弱并陷入“內卷化”的困境。精準扶貧的提出與實施在很大程度上扭轉了因工作目標不清晰造成的扶貧工作困境。

從頂層視角看，精準扶貧內含的量化思維與技術取向增強了扶貧攻堅目標的可操作化、明晰化，也推動了中國農村扶貧目標由“偏定性”向“重定量”的轉變。首先，《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020）》蘊含了明顯的量化思維，其不僅指出了未來十年我國農村扶貧開發(fā)的總體目標是實現(xiàn)貧困人口的“兩不愁三保障”，更以此為核心構建了包括農田水利、特色產業(yè)、飲水安全、生產生活用電、交通、危房改造、教育和醫(yī)療衛(wèi)生等多項內容的任務體系，并將任務分解到各個階段。其次，精準扶貧從量化技術角度針對貧困人口脫貧、貧困村出列及貧困縣摘帽制定了具體的標準與評價體系。“兩不愁三保障”不僅在于解決貧困人口的溫飽問題，還把為貧困人口提供更有尊嚴的生活作為其目標。貧困村出列以貧困發(fā)生率為主要衡量標準，統(tǒng)籌考慮村內基礎設施、基本公共服務、產業(yè)發(fā)展、集體經(jīng)濟收入等綜合因素。扶貧目標任務的量化為地方扶貧工作精準發(fā)力提供了明確的著力點，也為中央真實準確地評估考核地方扶貧工作成效提供了客觀依據(jù)。

從地方視角看，扶貧目標的量化轉向對地方扶貧政策實施主體在工作內容與工作方式轉變方面提出了要求。地方政府不能停留于以往僅靠政策兜底保障貧困人口基本溫飽的簡單思路，而應切實根據(jù)新的目標體系將農村扶貧開發(fā)工作與基本生活保障、能力建設、基本公共服務、“五位一體”發(fā)展戰(zhàn)略等相結合，促進精準脫貧與整體發(fā)展。量化目標的客觀性與嚴格性也對地方精準扶貧營造了壓力型政策情景，地方應最大限度實現(xiàn)精準扶貧數(shù)字層面的形式目標與精準脫貧的實質性目標相契合，需警惕為應對“壓力型體制”而產生的數(shù)字脫貧、形式脫貧。

2．扶持方式：從大水漫灌到精準滴灌的轉變

中國政府自有組織有計劃地實施大規(guī)模扶貧開發(fā)戰(zhàn)略以來，長期遵循開發(fā)式思路，其隱含了區(qū)域經(jīng)濟整體發(fā)展必然帶動貧困人口生產生活條件改善和脫貧增收的潛在假設，在扶貧資源項目瞄準上也以片區(qū)、貧困縣、貧困村等整體性單位為主要對象。開發(fā)式扶貧在推動落后地區(qū)整體經(jīng)濟發(fā)展發(fā)面取得了一定成效，但由于其工作思路本身及應對扶貧形勢轉變等方面的不足，扶貧工作難以取得突破性進展。從扶貧開發(fā)工作績效看，整體發(fā)展與貧困人口個體脫貧間并不存在強邏輯關聯(lián)，大水漫灌式的扶貧方式最終惠及的貧困人口及程度甚為有限。另外，隨著市場化改革與扶貧工作成效的凸顯，農村貧困逐漸由整體性貧困向個體性貧困轉型，而以整體扶持為手段的開發(fā)式扶貧越來越難以適應以個體性、異質性為特征的貧困形勢。由此，扶貧方式從大水漫灌到精準滴灌的轉型成為必然選擇。

“精準滴灌”的目的是促進扶貧資源與貧困人口的有效對接，并提升扶貧政策與幫扶措施滿足貧困人口真實需求的能力。精準扶貧通過精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核等一系列舉措保障扶貧資源（政策、資金、項目等）瞄準到戶、“滴灌”到人。首先，精準識別以國家基準貧困線為標準、以“兩不愁三保障”為核心內容，并綜合考慮家庭成員發(fā)展能力、生活環(huán)境、致貧原因、返貧可能與脫貧機會等因素，通過專家識別與村民參與式評價、民主評議與集中決策相結合，以及反復實地調研與精準識別“回頭看”等方式，國務院扶貧辦于2015年10月召開新聞發(fā)布會，指出我國還有7017萬現(xiàn)行標準下的貧困人口。其次，精準幫扶通過在項目安排、資金使用、調動力量與選人用人等方面的精準到位保障實現(xiàn)精準滴灌式扶貧。然后，在對貧困戶信息、扶貧資金與幫扶責任進行科學管理的基礎上保證“精準滴灌”的目標準確性與過程合理性。最后，通過精準考核對“滴灌式”扶貧方式成效進行科學合理考評，充分合理使用考評結果對改進下一步扶貧工作大有助益。

3．考核評估：由系統(tǒng)內考核評估為主向內外考核評估相結合的轉變

扶貧成效考核評估是扶貧工作績效管理的重要環(huán)節(jié)。長期以來，扶貧成效的考核任務主要由扶貧系統(tǒng)內部及相關政府部門承擔，考評主體與對象均屬官僚系統(tǒng)內部成員。基于科層體制的考核評估直接與考評對象工作績效、個人升遷等利益掛鉤，因而具有引導、監(jiān)督與調整等功能。但是，政府系統(tǒng)內部考評的封閉性使得扶貧成效考評成為政府部分自說自話和自賣自夸的游戲，缺少貧困主體對扶貧成效的參與式評估造成群眾對政府內部考評結果的認可度低。另外，官僚制系統(tǒng)內部一直存在“上有政策、下有對策”和上下級政府間“‘考核檢查’與 ‘應對’”的組織悖論，使得系統(tǒng)內部考評過程的合理性、結果的真實性受到削弱。由此，欲使精準扶貧工作與成效經(jīng)得住歷史考驗、老百姓認賬，就必須吸納獨立于政府部門的社會組織和機構對扶貧成效進行第三方評價。

2016年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》，并明確提出將第三方評估數(shù)據(jù)引入對中西部22個省（自治區(qū)、直轄市）黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效的考核工作中。精準扶貧第三方評估主體的引入突破了以往的封閉式考評體制，豐富了評估主體，并建立起一種扶貧開發(fā)內部評價與外部評價結合的政府績效評價體系。汪三貴等人認為“第三方評估有其特有的獨立性、專業(yè)性、權威性，通過第三方扶貧績效評估，能夠改變以往扶貧部門既當 ‘運動員’又當 ‘裁判員’，還當 ‘監(jiān)督員’的角色定位”。而且，第三方評估作為外部評估機制，通過實地考察、召開座談會、組織問卷調查、走基層聽民聲等多種有效方式來傾聽群眾對精準扶貧的意見和建議，能更客觀公正地了解精準扶貧是不是“紙上談兵”，從而有效推進政府精準扶貧在治理上的優(yōu)化。同時，第三方外部評估機制通過科學地設計、實施評估方案，可有效彌補科層系統(tǒng)內部自我評估過程中的權力尋租和上下級“共謀”等組織缺陷，提升評估的客觀性、有效性。

內外部考核評估機制雖是政府績效管理的重要趨勢，但目前仍處于探索階段，第三方機構在評估過程中的角色定位有待進一步厘清，評估基本流程與規(guī)范需進一步明確；同時，地方政府應順應國家治理機制改革趨勢并及時調整觀念，準確認識第三方評估機構的職責、角色與功能，合理看待與處理雙方關系。

（三）治貧客體

1．對象瞄準：從到縣到村向到戶到人的轉變

中國扶貧工作的重要特征是扶貧目標群體性瞄準機制，群體性瞄準機制的瞄準對象包括縣、村兩個層面。1986年國家首次確定了貧困縣標準，1994年《國家八七扶貧攻堅計劃》強化了國定貧困縣瞄準，并上調了國定貧困縣標準。扶貧資金的縣級瞄準在一定程度上做到了集中有限的資源，重點解決貧困問題更突出地區(qū)的貧困問題，但由于扶貧重點縣沒有覆蓋全部貧困人口，必然造成扶貧政策難以惠及非國定貧困縣的貧困人口。進入21世紀后，貧困人口逐漸從區(qū)域分布轉向點狀分布；而且“八七扶貧攻堅”成效顯現(xiàn)，貧困縣貧困人口數(shù)量及貧困發(fā)生率下降迅速，若再堅持縣級瞄準機制，勢必會造成扶貧資源的滲漏和目標瞄準的偏離，由此，扶貧開發(fā)工作瞄準對象開始向村級調整。2001年9月，中央政府把參與式村級扶貧規(guī)劃作為推動“整村推進”工作的主要理念和方法，以實施村級扶貧規(guī)劃為主要內容的整村推進，標志著扶貧資金分配開始由縣級瞄準向村級瞄準轉移，進而覆蓋更多的貧困人口。但也有研究發(fā)現(xiàn)，盡管我國扶貧開發(fā)重點村的選擇對貧困村有較高的瞄準率，但不同類型的扶貧資金的使用在村級瞄準上仍有較大的差異性，而在村內依托項目進行的目標瞄準則出于捆綁條件等原因往往不能覆蓋貧困群體的大多數(shù)。2013年，中央將精準扶貧作為新形勢下農村扶貧工作的戰(zhàn)略思想與工作機制，確定了扶貧資源到戶到人的工作機制。例如，貧困戶產業(yè)扶貧資金必須到戶，必須吸納規(guī)定數(shù)量的貧困戶參與扶貧政策規(guī)定，進一步強化了扶貧資源與貧困戶、貧困人口的直接對接。

到戶到人的扶貧瞄準機制對地方扶貧工作思路與方式提出了新要求：其一要強化政策落實，確保扶貧政策到戶到人；其二要正確處理整村推進與瞄準到戶到人兩者關系，保障整體增長與個體發(fā)展協(xié)調共進；其三要進一步強化貧困人口精神與能力方面的貧困，增強貧困人口在精準脫貧中的主體性價值。

2．發(fā)展模式：從“輸血式”外源性發(fā)展向“造血式”內生性發(fā)展的轉變

貧困治理的最終目標是幫助貧困人口與地區(qū)走出發(fā)展困境，踏上發(fā)展的階梯。從發(fā)展動力看，貧困人口及地區(qū)的發(fā)展模式主要有兩種：其一是外源性發(fā)展，主體缺乏發(fā)展動力，主要依賴來自政府、社會等外部主體的資源輸入實現(xiàn)發(fā)展；其二是內源性發(fā)展，主體自身具有較強的發(fā)展動力，并充分利用內外部資源實現(xiàn)自身發(fā)展。扶貧開發(fā)是政府將大量發(fā)展性資源向貧困地區(qū)和貧困人口輸入的過程。根據(jù)政府資源輸入是否及多大程度上促進貧困主體發(fā)展動力與發(fā)展能力提升的差異，可將其分為“輸血式”扶貧與“造血式”扶貧，前者將物資輸入視為目的，后者則視其為促進貧困主體發(fā)展能力提升的手段。結合以上兩種分類，從貧困治理客體角度出發(fā)，中國扶貧發(fā)展模式經(jīng)歷了從“輸血式”外源性發(fā)展向“造血式”內生性發(fā)展的轉變。

“輸血式”扶貧模式在我國農村扶貧工作中占有重要地位。這種模式向貧困人口直接輸入物資和貨幣以改善其生活生產條件，忽視對貧困人口發(fā)展動力與能力的提升，造成貧困人口只能依賴扶貧資金的“輸血”維持低水平均衡狀態(tài)。精準扶貧更強調“扶貧先扶智”，從發(fā)展意志與發(fā)展能力兩方面雙管齊下，通過干部幫扶、能人帶動、思想動員等方式改變“意志貧困”狀態(tài)，通過產業(yè)扶持、就業(yè)技能培訓、扶貧小額貸款等多元化政策舉措幫助有勞動能力的貧困人口實現(xiàn)能力提升。地方政府要準確理解精準扶貧戰(zhàn)略思想，杜絕“一兜了之”思想，積極探索貧困人口產業(yè)參與、產業(yè)發(fā)展與貧困人口利益鏈接機制的有效模式，切實以提升貧困人口發(fā)展能力為工作導向，保障脫貧穩(wěn)定性與可持續(xù)性。

四 精準扶貧實踐成效和存在的問題

在習近平精準扶貧思想指引下，精準扶貧、精準脫貧方略實施以來，我國的扶貧開發(fā)取得了巨大的成效。與此同時，由于面臨治貧主體、治貧方式和治貧客體等多方面的挑戰(zhàn)，加之越往后扶貧難度越大，精準扶貧方略在實施過程中暴露出一些問題，亟待解決。

（一）精準扶貧方略實施以來的扶貧開發(fā)成效

2013年底，以中辦、國辦《關于創(chuàng)新機制扎實推進農村扶貧開發(fā)的意見》為標志，我國開始實施精準扶貧。以《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》為標志，在全國范圍全面實施精準扶貧精準脫貧方略。至2016年底，我國精準扶貧取得顯著成效。

一是農村貧困人口大幅減少，貧困發(fā)生率持續(xù)下降。按現(xiàn)行國家農村貧困標準（2010年價格水平每人每年2300元）測算，全國農村貧困人口由2012年的9899萬人減少至2016年的4335萬人，累計減少5564萬人，平均每年減少1391萬人；全國農村貧困發(fā)生率由2012年的10.2%下降至2016年的4.5%，下降5.7個百分點。內蒙古、廣西、貴州、云南、西藏、青海、寧夏、新疆等民族八省區(qū)農村貧困發(fā)生率從2012年的21.1%下降到2016年的9.4%，累計下降11.7個百分點。貧困規(guī)模從2012年的3121萬人減少到2016年的1411萬人，累計減少1710萬人，下降幅度為54.8%。

二是貧困地區(qū)農村居民收入保持快速增長，增速持續(xù)高于全國農村平均水平。2016年，貧困地區(qū)農村居民人均可支配收入8452元，名義水平是2012年的1.6倍；扣除價格因素，實際水平是2012年的1.5倍。2013—2016年貧困地區(qū)農村居民人均收入連續(xù)保持兩位數(shù)增長，扣除價格因素，年均實際增長10.7%。其中，扶貧開發(fā)工作重點縣農村居民人均可支配收入8355元，是2012年的1.65倍；扣除價格因素影響，實際水平是2012年的1.52倍，是2010年的2倍，扶貧開發(fā)工作重點縣農村居民收入提前實現(xiàn)翻番目標。2013—2016年，貧困地區(qū)農村居民人均可支配收入年均實際增速比全國農村平均水平高2.7個百分點。扶貧開發(fā)工作重點縣年均實際增長11.1%，比全國農村平均水平高3.1個百分點。2016年貧困地區(qū)農村居民人均可支配收入是全國農村平均水平的68.4%，比2012年提高了6.2個百分點。農村居民就業(yè)機會增多，工資性收入占比提高。2016年貧困地區(qū)農村居民人均工資性收入2880元，與2012年相比，年均增長16.5%，占可支配收入的比重為34.1%，比2012年提高4.1個百分點。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，貧困地區(qū)農村居民人均收入對傳統(tǒng)農業(yè)依賴下降，收入來源日益多元化。

三是貧困地區(qū)農村居民生活消費水平持續(xù)提高，質量不斷改善。2016年貧困地區(qū)農村居民人均消費支出7331元，與2012年相比，年均增長11.7%，且連續(xù)四年保持兩位數(shù)增長，扣除價格因素，年均實際增長9.6%。消費結構明顯優(yōu)化，吃飯穿衣支出占比下降。居住條件不斷改善，2016年貧困地區(qū)農村居民戶均住房面積為137.2平方米，比2012年增加19.1平方米。耐用消費品升級換代，傳統(tǒng)耐用消費品擁有量穩(wěn)步提高。

四是貧困地區(qū)農村生活條件得到改善，教育文化醫(yī)療水平明顯提高。①基礎設施條件不斷完善。截至2016年，貧困地區(qū)通電的自然村接近全覆蓋；通電話的自然村比重達到98.2%，比2012年提高4.9個百分點；通有線電視信號的自然村比重為81.3%，比2012年提高12.3個百分點；通寬帶的自然村比重為63.4%，比2012年提高25.1個百分點。2016年，貧困地區(qū)村內主干道路面經(jīng)過硬化處理的自然村比重為77.9%，比2013年提高18個百分點；通客運班車的自然村比重為49.9%，比2013年提高11.1個百分點。②教育文化狀況明顯改善。2016年，貧困地區(qū)農村居民16歲以上家庭成員均未完成初中教育的農戶比重為16%，比2012年下降2.2個百分點；79.7%的農戶所在自然村上幼兒園便利，84.9%的農戶所在自然村上小學便利，分別比2013年提高12.1和6.9個百分點；有文化活動室的行政村比重為86.5%，比2012年提高12個百分點。③醫(yī)療衛(wèi)生水平顯著提高。2016年，貧困地區(qū)農村擁有合法行醫(yī)證醫(yī)生或衛(wèi)生員的行政村比重為90.4%，比2012年提高7個百分點；91.4%的戶所在自然村有衛(wèi)生站，比2013年提高7個百分點。

五是我國為全球減貧作出重大貢獻。按照現(xiàn)行農村貧困標準測算，從1978年到2016年，全國農村貧困人口減少7.3億，貧困發(fā)生率從1978年的97.5%下降至2016年的4.5%。按照每人每天1.9美元的國際極端貧困標準，根據(jù)世界銀行發(fā)布的最新數(shù)據(jù)，1981年至2013年中國貧困人口減少了8.5億，占全球減貧總規(guī)模的69.3%，為全球減貧作出了重大貢獻。聯(lián)合國開發(fā)計劃署2015年發(fā)布的《聯(lián)合國千年發(fā)展目標報告》明確指出，“中國在全球減貧中發(fā)揮了核心作用”。中國精準扶貧的新理論、新實踐也為全球減少貧困提供了中國范例。

（二）精準扶貧具體實踐中存在的主要問題

以精準扶貧精準脫貧為基本方略的脫貧攻堅戰(zhàn)進展順利。但是，在最困難、條件最差的地區(qū)，做最精準的事，困難可想而知。因此，深入推進精準扶貧精準脫貧，舉措落實、政策見效、工作開展還需要一個過程，困難不能低估，問題不能回避。從目前各地實踐看，精準扶貧精準脫貧方略實施存在以下困難和問題。

一是“硬骨頭”還沒有完全精準瞄準。對于深度貧困地區(qū)、深度貧困群體的瞄準需要采取更有效的措施。深度貧困地區(qū)主要是自然條件惡劣、基礎設施和公共服務欠賬較多、貧困發(fā)生率高、脫貧難度大的地區(qū)。12.8萬個建檔立卡貧困村也是難啃的硬骨頭，這些村居住著60%的貧困人口。大部分貧困村基層組織功能弱化，無人管事；人才嚴重流失，無人干事；村集體經(jīng)濟薄弱，無錢辦事；基礎設施滯后，陳規(guī)陋習嚴重，發(fā)展基礎不牢。深度貧困群體主要是因病致貧返貧群體。截至2016年底，全國還有4335萬貧困人口。建檔立卡數(shù)據(jù)顯示，貧困人口中因病致貧比例從2015年的42%上升到2016年的44%。

二是工作中仍存在不嚴不實不精準問題。主要表現(xiàn)是脫貧計劃脫離實際。有的地方違背客觀實際，層層加碼提前脫貧時間，患了“急躁癥”。有的地方認為貧困人口不多，脫貧任務不重，按時完成沒有問題，犯了“拖延病”。有的政策措施缺乏針對性、操作性，沒有有效落實。有的把脫貧工作“文件化”、“會議化”、“表格化”，有的把大量資金用在壘大戶、堆盆景、制作精美掛圖展板上。有的駐村干部不駐村、假駐村，幫扶措施沒到位。有的甚至在考核評估中弄虛作假，搞喬裝打扮，組織群眾統(tǒng)一答復口徑，試圖在考核評估中蒙混過關。在貧困識別上，有的地方“搞擺平”，人為割裂低保與扶貧，導致一定數(shù)量符合條件的貧困人口未納入建檔立卡。在精準幫扶上，有的表面看幫扶到戶到人，實質上還搞一刀切，是縮小版的“大水漫灌”。在貧困退出上，有的算賬脫貧，有的突擊脫貧，有的一兜了之，脫貧質量不高。

三是扶貧資金使用管理存在不精準問題。貪、污擠、占挪用等老問題仍時有發(fā)生，在鄉(xiāng)村兩級尤為突出。中央紀委監(jiān)察部2016年通報的扶貧領域325起突出問題中，有86%涉及鄉(xiāng)村干部。資金閑置滯留等新問題逐步顯現(xiàn)。隨著扶貧投入增多，權限下放到縣，一些地方能力未及時跟上，項目規(guī)劃不科學、不合理，接不住、整不動、用不好。2016年資金閑置問題占到審計發(fā)現(xiàn)問題的2/3。資金使用公開透明不夠。群眾和社會不知道，在老百姓眼里，投向“三農”的錢，涉及農民的事，都和扶貧有關，這方面的監(jiān)管亟待加強。

四是精準扶貧主體（貧困群眾）內生動力不足問題。從幫扶工作來看，有的地方為圖省事、趕進度，大包大攬、送錢送物，“干部干、群眾看”，造成養(yǎng)懶漢現(xiàn)象。從貧困群眾來看，有的窮怕了不敢想，安于現(xiàn)狀，單純依靠外界幫扶被動脫貧。有的窮慣了，習慣了“等靠要”，靠窮吃窮，依賴政策不愿脫貧。如果不能充分發(fā)動貧困群眾，扶貧就只是治標不治本，幫扶效果就很難可持續(xù)。

五 深化精準扶貧精準脫貧的對策建議

2017年是精準扶貧精準脫貧的深化之年。2月21日，習近平總書記主持中央政治局第39次集體學習。這次學習以更好地實施精準扶貧為主題，習近平總書記發(fā)表重要講話，對精準扶貧、精準脫貧提出新的更高要求。3月，習近平總書記在“兩會”期間提出“繡花式”精準扶貧重要思想。3月31日，習近平總書記主持中央政治局會議，聽取2016年度省級黨委政府扶貧開發(fā)工作成效考核情況匯報，對嚴格考核、確保精準退出作出新部署。6月23日，習近平總書記在山西太原主持召開深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會，研究破解深度貧困問題之策。習近平總書記上述重要論述，豐富、發(fā)展了精準扶貧思想，為深化精準扶貧、精準脫貧指明了方向，提供了根本遵循。我們要認真學習，深刻領會，貫徹落實到實踐中。

（一）細化目標任務

脫貧的標準就是“兩不愁三保障”，不能盲目提高，也不能降低，時限就是2020年，不能急躁，也不能拖延。從當前情況看，按照現(xiàn)有的政策力度和工作力度，只要真抓實干，是可以實現(xiàn)脫貧目標的。一要調整完善脫貧攻堅滾動規(guī)劃和年度計劃。貧困縣一般應在2019年前摘帽，貧困人口應在2020年如期脫貧。低保兜底盡量往后靠，對那些確實不能依靠自身努力脫貧的，到最后才低保兜底。脫貧規(guī)劃要有合理時序，既要防止急躁，又要防止拖延。二要保持脫貧攻堅政策的穩(wěn)定。包括貧困縣黨政正職穩(wěn)定、駐村幫扶、東西部扶貧協(xié)作、黨政機關定點扶貧，2020年前都不變。三要在做好貧困縣貧困村脫貧攻堅的同時，高度重視非貧困縣非貧困村的脫貧攻堅，防止出現(xiàn)死角。

（二）堅持問題導向

針對當前突出困難和問題，一要集中力量攻堅。要進一步瞄準深度貧困地區(qū)、貧困村、因病致貧貧困戶，這是要攻的“堅”。加大對典型的深度貧困地區(qū)的基礎設施和公共服務建設支持力度。組織實施貧困村提升工程，培育壯大集體經(jīng)濟，完善基礎設施，打通脫貧攻堅政策，落實“最后一公里”。落實健康扶貧政策，降低因病致貧貧困戶醫(yī)療費用支出，進一步解決大病和慢性病治療、救助問題，減輕貧困家庭醫(yī)療負擔。二要抓好考核，發(fā)現(xiàn)問題要及時整改。糾正不嚴不實不精準，特別是要糾正形式主義，嚴防弄虛作假。要通過教育培訓等措施，增強基層扶貧干部“繡花”能力，提高貧困識別、幫扶、退出精準度。

（三）打牢精準基礎

完善建檔立卡，摸準貧困底數(shù)。準確識別貧困戶是很難的，農村基礎薄弱，情況復雜，人口流動性大，再加上人情社會、落后觀念等因素，難度更大。精準永遠在路上。下一步，要把符合建檔立卡條件的貧困人口全部納入，只要是貧困人口，不管什么原因、什么類型，都應納入，做到不落一人。與此同時，還要對2014年以來的脫貧人口的返貧情況進行調研，探索建立穩(wěn)定脫貧的長效機制。

規(guī)范駐村幫扶，增強基層力量。中央要求，每個貧困村都要派駐村工作隊，每個貧困戶都要有幫扶責任人，實現(xiàn)全覆蓋。第一書記和駐村干部要積極幫助群眾出主意干實事，推動各項扶貧措施落地落實，打通精準扶貧“最后一公里”。國家層面應出臺指導意見，各地要加強駐村干部管理，加強貧困村“兩委”建設，選好配強村“兩委”班子，培養(yǎng)一支永遠不走的工作隊。

強化資金監(jiān)管，提高使用效益。繼續(xù)加強紀檢、檢察、審計、財政監(jiān)督和群眾、社會監(jiān)督，特別是把鄉(xiāng)村兩級組織作為重點，加大懲處力度，保持高壓態(tài)勢。全面推進貧困縣財政涉農資金統(tǒng)籌整合，加大指導、督促、檢查，提高扶貧資金使用效率和效益。進一步完善扶貧資金公告公示制度，提升扶貧資金項目的透明度。

（四）以從嚴考核倒逼精準落地

考核是全面從嚴治黨在脫貧攻堅領域的重要體現(xiàn)，是倒逼各地抓好落實、檢驗脫貧質量的重要手段。要按中央要求，繼續(xù)實行最嚴格的考核評估制度，堅決防止虛假脫貧、數(shù)字脫貧、一兜了之等敷衍了事、不實不準、弄虛作假行為，倒逼各地落實脫貧攻堅工作責任，把求真務實的導向立起來，把真抓實干的規(guī)矩嚴起來，確保脫貧結果經(jīng)得起歷史和實踐的檢驗。

（五）著力創(chuàng)新帶貧機制

隨著脫貧攻堅深入推進，難題和矛盾還會不斷出現(xiàn)，必須結合實際，創(chuàng)新扶貧工作方式。鼓勵基層探索試點，建立容錯糾錯機制，對探索中出現(xiàn)的問題，及時糾正。對陳規(guī)陋習等也需要改革，但需要一個過程。

（六）有力有序總結推廣經(jīng)驗

要總結黨的十八大以來精準扶貧的實踐和成就，總結各項工作成功經(jīng)驗，總結產業(yè)扶貧、就業(yè)脫貧、易地搬遷扶貧、教育扶貧、健康扶貧等重點工作的典型范例。繼續(xù)開展全國脫貧攻堅獎評選表彰活動，及時發(fā)現(xiàn)并表彰全國脫貧攻堅模范。建立扶貧先進典型臺賬，及時推廣好的經(jīng)驗做法。脫貧攻堅，不僅僅是脫貧攻堅，而是涉及經(jīng)濟社會發(fā)展各方面。不能就扶貧而扶貧，還要改善農村基層組織建設、集體經(jīng)濟、管理水平、思想觀念等。