前言

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把扶貧開發工作納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，作為實現第一個百年奮斗目標的重要工作，擺到治國理政的重要位置，確定并貫徹落實精準扶貧、精準脫貧基本方略，開創了我國扶貧開發事業的新局面。

黨的十八大以來，《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》、《“十三五”脫貧攻堅規劃》、《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》等文件就大力推進精準扶貧做出決策部署，圍繞“六個精準”、“五個一批”的系列政策措施相繼出臺。至2016年，脫貧攻堅“四梁八柱”性質的頂層設計基本完成，相應的責任體系、政策體系、投入體系、社會動員體系、監督體系、考核評估體系大體成型，“擼起袖子加油干”、確保頂層設計落地生根成為新的焦點，精準扶貧進入狠抓落實的新階段。

《中國精準扶貧發展報告》每年選擇一個最能夠反映上一年度精準扶貧實踐突出特征的主題展開研究。《中國精準扶貧發展報告（2016）》的主題為“精準扶貧戰略與政策體系”，主要就精準扶貧的頂層設計進行了梳理和分析。報告認為，在我國扶貧開發歷史上，2015年最突出的特征是中央正式做出關于打贏脫貧攻堅戰的決定，初步構建了精準扶貧的完整戰略和政策體系，因而可視為打贏脫貧攻堅戰的運籌帷幄之年、謀劃布局之年。循此思路，《中國精準扶貧發展報告（2017）》的主題確定為“精準扶貧的頂層設計與具體實踐”。這是因為，2016年是“十三五”規劃的開局之年和脫貧攻堅的首戰之年，大力推進精準扶貧頂層設計轉化為有力行動和具體實踐，成為中央相關部門和地方各級黨委政府的工作重心，是該年度扶貧開發工作最突出的特征。

《中國精準扶貧發展報告（2017）》的研究目標為：闡明精準扶貧頂層設計轉化為具體實踐的豐富過程，揭示取得的成效、經驗和存在的矛盾與問題，提出促進精準扶貧實踐的對策建議。中央與地方的關系是本研究的邏輯線索，地方政府在頂層設計的指引與規制下所呈現的能動性和實踐創新是本研究的重點，這種能動性和實踐創新所反映的地方政府的行為規律及其對政策制定的啟示是本研究的最終指向。

本報告正文分為三篇十五章（見圖1）。第一篇由第一章組成，是主旨報告，從總體上闡述精準扶貧的頂層設計與具體實踐，包括習近平精準扶貧思想及其指導意義、精準扶貧頂層設計的總體框架（“六個精準”和“五個一批”）、精準扶貧方略對扶貧開發實踐提出的新要求新挑戰、精準扶貧實踐成效與存在的問題、深化精準扶貧精準脫貧的對策建議等內容。第二篇由第二章至第七章組成，分別闡述“六個精準”的頂層設計與具體實踐。第三篇由第八章至第十五章組成，分別闡述“五個一批”的頂層設計與具體實踐。“六個精準”和“五個一批”所包含的每一章，都按照大體相同的邏輯順序展開，依次包括針對的問題、頂層設計、地方政策、成效與問題、啟示與政策建議等，即首先闡明相關頂層設計的緣由（針對的問題），然后概述中央層面的政策設計及其在省、縣等層次的具體化，接下來分析其實踐效果和存在的問題，最后提煉出規律性認識并提出對策建議。“六個精準”取縱向觀察視角，指精準扶貧的不同環節及其要求，即扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準。“五個一批”取橫向觀察視角，指精準扶貧的實現途徑（“五”并非數字意義上的確指），包括特色產業扶貧、轉移就業脫貧、資產收益扶貧、易地搬遷脫貧、生態扶貧、教育扶貧、健康扶貧、兜底保障等，既有開發式路徑，又有救濟式措施，核心是因地制宜、因人施策、對癥干預。正文之外，本報告另置前言、“六個精準”篇首語、“五個一批”篇首語和結語。前言簡要介紹了報告背景、報告目標、內容框架、研究方法和研究取向，兩則篇首語分別就第二篇、第三篇的研究主題、邏輯線索等作了說明，結語則概略論述了精準扶貧戰略、政策和實踐的重大價值、未來挑戰和可能走向。

圖1 本報告的框架結構

與《中國精準扶貧發展報告（2016）》主要依據政策文本展開研究不同，本報告主要依據實證調查資料進行研究。對于“六個精準”和“五個一批”的每一章，研究者均選擇有代表性的省、市、縣，通過焦點小組訪談、入戶訪談、非參與式觀察等方法收集第一手資料，在此基礎上分析頂層設計地方化的過程及其實踐效果。本報告實證調查所及省份包括湖北、四川、重慶、貴州、廣西、安徽、甘肅、寧夏等8個省（自治區、直轄市），其中中部2個省，西南4個省（自治區、直轄市），西北2個省（自治區），在全國具有一定的代表性。主報告則是“六個精準”和“五個一批”相關章節實證分析和頂層設計制度文本分析的結合，突出對頂層設計與實踐之間張力的把握。

作為智庫成果，本報告堅持應用取向，把為精準扶貧實踐服務作為基本追求。一是淡化理論概念和問題的討論。一般只在各章節的結尾部分因應揭示規律的需要，適當涉及一些抽象概念或命題。二是注重對實際情況的把握。盡管因各種條件限制，本報告只能選擇以部分省、縣為例，對相關政策實踐及其效果進行分析，得出的結論不一定有代表性，但研究者始終堅持把事實搞清楚，用事實說話，力圖做到事實本身是可靠的。三是注重對實際問題的診斷和解決。研究過程中，始終將頂層設計是否落地、是否變形、是否切合實際和精準扶貧是否實現初衷作為思考和分析的重點。