2.2 二元經濟結構產生的原因

由于非常薄弱的經濟發展基礎和特定的國內外環境，新中國成立后，政府選擇了重工業發展優先的工業化發展戰略。這一發展戰略，決定了必須同時實行城市優先的發展戰略。為了加快重工業發展速度，中國通過財政、金融、物資、外貿體制、國有企業經營管理體制和農村集體經濟組織方式集中資源配置，從農業吸取盡可能多的資本，使有限的資源向重工業傾斜。這種特殊的經濟體制的核心，實際上就是“農村哺育城市，農業哺育工業”。與這一核心相聯系的財政制度，包括稅收、財政支出、公共產品供給等二元制度，即二元財稅體制。

2.2.1 二元稅制結構

新中國成立后，政府為了保障工業建設所需資金，設置了一套按征稅主體分類的稅收管理辦法，從農業抽取工業建設所需資金。稅務部門征收工商稅，財政部門征收農業稅。2006年全國范圍內取消除煙葉以外的農業稅和農業特產稅以前，我國一直實行現代工商稅和傳統農業稅并存的二元稅制，即對城市工商業統一征收工商稅，對農業單獨征收農業特產稅和農業稅。農業稅是以農業總收入為征稅對象，以常年產量為計稅依據，全國平均稅率為15.5%，因此農業稅具有所得稅的特征。與城市個人所得稅相比，城市個人所得稅有免征額以及保險等相關優惠，而農村大多數農民生產經營處于低效益甚至虧損狀態，根本不具備納稅能力或納稅資格。與城市企業所得稅相比，城市企業所得稅的企業應納稅所得額為收入總額扣除成本費用，而農業稅沒有成本費用扣除的相關優惠。與城市增值稅相比，增值稅為銷售稅額減去進項稅額，即允許扣除相應的成本費用，而農業特產稅并不能扣除生產成本費用。與城市營業稅相比，營業稅具有起征點的規定，同時營業稅除娛樂休閑業稅率較高外，其他稅率都較低，而農業特產稅沒有起征點的規定，同時稅率明顯偏高。由此可見，按農業和非農產業設計的二元稅收制度，明顯違背了稅收的公平原則，是造成二元經濟結構的重要原因。

2.2.2 公共服務二元供給制度

從財政支出方面來看，公共資源配置過度向城市傾斜，而對農村居民則在客觀上有著一定程度的歧視，農村居民從政府財政支出中得到的公共服務遠遠低于城市居民所得到的（傅道忠，2004）。新中國成立以來，我國長期實行“城鄉分治”的二元制度，以及城鄉之間的公共服務二元供給制度，即農村公共服務在很大程度上由農民自籌資金或通過“投工”“投勞”等方式解決，而城市公共服務基本上由國家提供。雖然國家財政每年都要向農業投入部分資金，但由于投入經費較少，這些經費大多屬于政府涉農部門的管理經費，真正落實到農業、農村和農民身上的經費則非常少。在這種財政制度安排下，工業屬全民所有，財政對其支出屬于“投資”；農業屬集體所有，對其支出屬于“消費”。財政對工農業支出屬于兩種不同所有制之間的資金支持關系。實際上這種制度等于把農民排斥在“國民”范疇之外。農村公共產品長期以來有相當大的比重是農民通過以“自給自足”為主的方式提供的，雖然這種供給機制在不同的時期有不同的表現形式，但實質內容與基本格局并沒有發生本質的變化，農民并未從實質上擺脫農村公共產品供給主體的責任。

2.2.3 二元收費制度

一是鄉村統籌提留制度。實際上，鄉統籌、村提留制度是農民除繳納國家稅金，完成國家農產品訂購任務外，所繳納的屬于集體性質資金的征收管理制度。鄉統籌、村提留制度是在人民公社時期生產隊等集體經濟組織上繳公益金、公積金的基礎上演化而來的，是農村實行家庭聯產承包責任制的集體積累制度。它雖然在發展農村各項經濟、社會事業方面發揮了重要作用，但也確實加重了農民負擔。二是工農產品價格剪刀差和農村土地征用出讓差。農民負擔有隱性和顯性之分，農村土地征用出讓差、工農產品價格剪刀差等屬于隱性負擔，鄉統籌、村提留屬于顯性負擔。實際上，鄉統籌、村提留是政府專門對農民收取的一種“準稅收”。農村土地征用出讓差、工農產品價格剪刀差等就屬于國家吸取農村資金支持城市工業發展的隱蔽方式。

2.2.4 稅收管理體制

分稅制同樣也是二元經濟結構產生的重要原因。需要指出的是，1994年實行的分稅制財政體制改革雖然對理順政府與市場的關系起到了一定的積極作用，但同時也在一定程度上惡化了二元財政格局，加重了農村居民的稅負。1994年至今，分稅制的執行結果是，財權不斷上移，事權不斷下移。但是，作為保障財力的轉移支付制度尚未充分發揮平衡事權與財權不對稱的問題。在事權下移的過程中，地方政府為保證基層政權的正常運行，保障各項工作的開展，必然設法開辟制度外的收入渠道，讓農民為分稅制買單（秦海林、席文，2013）。非稅收入增加的消極影響是多方面的：一是以費擠稅，侵蝕稅基，削弱政府宏觀調控能力，制約政府職能的有效履行；二是加重納稅人負擔，在經濟不發達、稅收收入相對較少的地區，基層政府為了自身財政運行需要，會產生加大費用的征收沖動，造成收費惡性膨脹。另外，稅收管理上的稅收優惠與稅收受益原則相背離在一定程度上固化了二元經濟結構。稅收優惠的經濟實質是一種財政補貼。財政補貼的目的應是調節供需平衡、穩定市場物價、支持生產發展、維護生產經營者以及消費者利益。但我國稅收優惠政策過于偏向沿海經濟發達地區，對地區和城鄉協調發展產生一種逆向調節作用，違反了稅收中性原則。同時，地方政府為加大招商引資出臺的各種地方稅收優惠政策，造成稅收政策的割裂，對全國統一市場的形成產生消極影響。很多地方政府及其財稅部門通過各種方式變相減免稅收，包括稅收返還等稅收優惠方式，人為制造“稅收洼地”，嚴重影響市場公平競爭。特別是區域稅收優惠政策，易導致一些地方濫用減免規定，延長優惠期限，爭相擴大稅收優惠范圍，形成稅收優惠方面的惡性競爭態勢。

2.2.5 稅收的收入分配調節功能不突出

我國二元經濟結構在收入差距方面主要呈現地區間收入差距和城鄉居民收入差異巨大兩個特征。造成收入分配不平等或分配不公與計劃經濟時代“高積累、低消費”為特征的分配模式有關。收入差距是二元經濟結構的表面特征，根源是在調節收入差距方面存在一定程度的“制度失靈”。改革開放以后，我國居民收入水平雖然有了明顯提高，但是稅收制度的改革和完善跟不上時代的變化，稅收調節收入分配的功能無法得到有效發揮。目前我國能起到財富和收入再分配的主要稅種包括房產稅、個人所得稅、車船稅和土地增值稅。與稅收制度完善的國家相比，這些稅種仍然存在諸多問題。例如，個人所得稅還是采用以個人為單位的分類所得模式，與以家庭為單位的綜合所得相比，未能很好地體現稅收公平原則。另外，稅收體系不健全，稅收職能不明顯，社會保障稅、遺產與贈予稅和資本利得稅尚未開征。即使現有具備對財富和收入進行再分配的稅種，也主要是籌集財政收入，宏觀調控效果不明顯。

綜上所述，在以二元稅制、二元公共服務供給制度等為背景的二元財政體制下，農村的稅收負擔比城市的稅收負擔重，而農村享有的公共服務比城市少，必將產生城鄉二元經濟結構。另外，現有的分稅制財政體制和稅收收入分配調節功能的不突出固化了二元經濟結構。