二 新常態(tài)下開發(fā)區(qū)管理體制面臨的問題

（一）面臨的新常態(tài)

中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，正從高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長，從規(guī)模速度型粗放增長轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型集約增長，從要素投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。中國經(jīng)濟已進入一個新的發(fā)展階段，升級換擋、加力爬坡的進程正在展開，改革、新型城鎮(zhèn)化、科技創(chuàng)新三大紅利日益顯現(xiàn)，新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”深度融合發(fā)展，為開發(fā)區(qū)發(fā)展帶來了大量新機遇。機遇既是引領(lǐng)，也是倒逼。作為實現(xiàn)工業(yè)加速增長、運行機制加速與國際接軌的重要空間組織形式，開發(fā)區(qū)在帶動區(qū)域經(jīng)濟增長的同時，周邊環(huán)境和自身建設(shè)也呈現(xiàn)新常態(tài)。

1．“產(chǎn)城人”融合的“新城市”

自20世紀90年代后期以來，城市化在推動經(jīng)濟增長中的重要作用逐漸為政府所認同。城市化不是簡單的城市人口比例增加和面積擴張，而是在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會保障、生活方式等方面實現(xiàn)由工業(yè)區(qū)到“城”的轉(zhuǎn)變。開發(fā)區(qū)往往是地方或城市產(chǎn)業(yè)（主要是工業(yè)）最為發(fā)達、規(guī)模最為齊整的區(qū)域，其空間規(guī)劃和發(fā)展逐漸被納入城市總體戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃中，并相應(yīng)承擔(dān)了原有城市職能的梳理和重新構(gòu)建等功能。新常態(tài)下的開發(fā)區(qū)建設(shè)應(yīng)以提供一流的環(huán)境、引進一流的人才、承載一流的產(chǎn)業(yè)、打造一流的城市為目標，做到“以人為本、以產(chǎn)興城、以城促產(chǎn)、產(chǎn)城相容”。以城市為基礎(chǔ)，承載產(chǎn)業(yè)空間和發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟；以產(chǎn)業(yè)為保障，驅(qū)動城市規(guī)劃和完善服務(wù)配套；以人為本是“新城市”概念的核心，通過城市優(yōu)質(zhì)資源的多重配置，構(gòu)建科學(xué)合理的城市格局，借助城市化的先進管理理念和方式，提供宜居、宜業(yè)、宜學(xué)新環(huán)境，實現(xiàn)傳統(tǒng)生產(chǎn)方式和生活方式質(zhì)的改變，進而達到產(chǎn)業(yè)、城市、人之間有活力、持續(xù)向上發(fā)展的模式。

2．行政與市場結(jié)合的“新市場”

政府職能轉(zhuǎn)變一直是我國市場經(jīng)濟體制改革的核心領(lǐng)域之一。隨著我國技術(shù)發(fā)展從“跟跑”到“領(lǐng)跑”，資源的市場配置將在發(fā)現(xiàn)和培育新的增長點中起決定性作用，完全依靠行政干預(yù)的路子越走越窄，因此要確保政府“不越位”。但政府也要“不缺位”，必須加快轉(zhuǎn)變職能，在營造更好的市場競爭環(huán)境、培育市場化的創(chuàng)新機制上有大作為。因此，政府要逐步退出對微觀經(jīng)濟運行的干預(yù)，專注于做好培育市場體系、健全法律體系、調(diào)控宏觀經(jīng)濟走向、完善社會管理等工作。在這一職能轉(zhuǎn)變的背景下，開發(fā)區(qū)管委會應(yīng)淡化政府行政色彩，在保持開發(fā)區(qū)發(fā)展與地方經(jīng)濟總體發(fā)展目標不沖突的前提下，回歸開發(fā)區(qū)土地一級開發(fā)商和服務(wù)供應(yīng)商的市場角色。

3．可持續(xù)發(fā)展的“新產(chǎn)業(yè)”

新常態(tài)下趨勢性增長階段已經(jīng)過去，進入結(jié)構(gòu)性增長階段，突破要素瓶頸制約和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整將不可避免，規(guī)劃、用地、環(huán)保等管理要素門檻將不斷提高。因此，突破產(chǎn)業(yè)發(fā)展一次性經(jīng)營理念，強調(diào)長期協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，對集約資源要素也提出了更高的要求。對于開發(fā)區(qū)而言，主要體現(xiàn)在兩個方面。一是實施大產(chǎn)業(yè)大項目帶動戰(zhàn)略，強調(diào)產(chǎn)業(yè)升級換代。發(fā)展壯大新能源、高端裝備、電子信息等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，改造提升輕工、紡織、建材等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)層次，精心打造一批技術(shù)含量高、市場前景好、支撐帶動能力強的產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)集聚、錯位發(fā)展的格局，提升開發(fā)區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的競爭能力和企業(yè)核心競爭力。二是加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，突出土地集約化利用。大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。支持開發(fā)區(qū)利用現(xiàn)有的存量資源設(shè)立研發(fā)中心、孵化器、加速器等各類創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新平臺和載體，加快科技成果研發(fā)轉(zhuǎn)化步伐，拓展高新產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。堅持“畝產(chǎn)論英雄”，建立健全用地退出機制。

4．高效透明的“新政策”

2014年底國務(wù)院出臺了《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（國發(fā)〔2014〕62號），規(guī)定除依據(jù)專門稅收法律法規(guī)和《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》規(guī)定的稅政管理權(quán)限外，各地區(qū)一律不得自行制定稅收優(yōu)惠政策。雖然隨后國務(wù)院《關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項的通知》（國發(fā)〔2015〕 25號）申明“62號文有關(guān)內(nèi)容待今后另行部署后再進行”，規(guī)定各地制定的優(yōu)惠政策可以設(shè)立過渡期，但單純靠低地價和稅收優(yōu)惠政策吸引企業(yè)落戶、謀求地區(qū)發(fā)展已成為過去時。政府在制定區(qū)域政策時，必須遵循公平、公正、公開的原則。開發(fā)區(qū)不僅要逐步擺脫對特殊優(yōu)惠政策的依賴，而且要改變原有權(quán)力高度集中的“暗箱模式”，引入透明規(guī)范的運作模式，著力打造基礎(chǔ)設(shè)施配套的硬環(huán)境和優(yōu)質(zhì)政府服務(wù)的軟環(huán)境。

（二）面臨的新問題

1．管理體制不順，職責(zé)權(quán)限未能匹配

根據(jù)黨的十八大依法治國的理念，目前開發(fā)區(qū)管理還沒有建立起健全完整的法律法規(guī)體系。由于全國開發(fā)區(qū)發(fā)展的不平衡性，至今國家層面還沒有一部專門關(guān)于開發(fā)區(qū)管理的法律法規(guī)或條例。開發(fā)區(qū)管委會并不具備行政執(zhí)法主體資格。因此，開發(fā)區(qū)存在既不像政府又不像直屬部門，更不像國有企業(yè)或經(jīng)濟組織的“四不像”問題。但同時開發(fā)區(qū)又承擔(dān)了上述四方面的職能。雖然杭州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和寧波經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理條例已出臺，但浙江省醞釀已久的開發(fā)區(qū)管理條例至今仍未正式出臺。法制建設(shè)滯后的狀況嚴重制約了開發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。同時，還存在開發(fā)區(qū)管委會審批權(quán)限逐漸被部門縱向管理分解的現(xiàn)象，如土地征用、項目審批、資金融通等受制于部門和條塊管理的某些制約，難以滿足開發(fā)區(qū)“封閉運行，辦事不出園區(qū)”的要求。開發(fā)區(qū)與所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道還存在一定的目標差異和經(jīng)濟競爭，局部的利益沖突難以避免。

從余杭經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的實踐看，主要表現(xiàn)為管委會不具備獨立的行政執(zhí)法主體資格，所有行政執(zhí)法行為只以余杭區(qū)政府或區(qū)級部門的名義實施。作為區(qū)政府的派出機構(gòu)，開發(fā)區(qū)管委會的主要功能是行政管理和服務(wù)而并不具有獨立的行政執(zhí)法主體資質(zhì)，當然也沒有執(zhí)法所需的機構(gòu)編制，更沒有直接管理的專業(yè)隊伍和執(zhí)法機構(gòu)，不能獨立做出行政執(zhí)法決策。一方面，開發(fā)區(qū)具有的行政管理職能無法深化；另一方面，由于開發(fā)區(qū)自身不具有行政管理的執(zhí)法職能，區(qū)域內(nèi)的行政執(zhí)法陷于十分尷尬的境地。尤其是開發(fā)區(qū)實際托管的26個社區(qū)承擔(dān)了大量的社會事務(wù)管理工作，牽扯到較多精力。而未托管的社區(qū)，由于項目落戶和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地征地、拆遷、回遷安置等方面的工作都需委托當?shù)亟值澜M織實施，在街道未協(xié)調(diào)好與社區(qū)的關(guān)系前，開發(fā)區(qū)土地報批、項目審批、項目供地等工作都難以有效推進。

2．城市配套不全，管理服務(wù)能力偏弱

隨著開發(fā)區(qū)人口的快速增加和區(qū)域經(jīng)濟環(huán)境的日趨成熟，開發(fā)區(qū)對城市功能配套的要求進一步提高，需要承擔(dān)更多的社會管理和服務(wù)職能，對現(xiàn)有的教育、醫(yī)療、消費等社會基礎(chǔ)配套要求將進一步提高。余杭經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)主要面臨以下三個問題。一是公共服務(wù)設(shè)施配套薄弱。城市功能配套、公共服務(wù)設(shè)施相對獨立，需要完全自建，現(xiàn)有的主要分布于星光街北側(cè)，規(guī)模小、等級低，難以滿足發(fā)展需求。二是空間分布不科學(xué)，生態(tài)環(huán)境容量受到威脅。開發(fā)區(qū)沿對外交通軸線呈指狀延伸發(fā)展，工業(yè)區(qū)包圍北側(cè)城區(qū)，對臨平主城區(qū)造成一定的環(huán)境壓力；人居環(huán)境受到影響，特別是老工業(yè)區(qū)的居住用地穿插于工業(yè)用地中，用地性質(zhì)混雜，生活品質(zhì)下降。三是區(qū)域交通利用不足。從目前的產(chǎn)業(yè)發(fā)展分析，現(xiàn)狀交通樞紐制約了經(jīng)濟發(fā)展能力的充分發(fā)揮，并因臨平山的割斷，區(qū)域中心的南北通行形成交通瓶頸，減弱了與臨平城區(qū)甚至主城區(qū)的聯(lián)系。

3．資金財源不足，土地財政難以為繼

雖然我國的開發(fā)區(qū)創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟效益，但由于前期基礎(chǔ)設(shè)施、征地拆遷等建設(shè)周期長、資金投入大，工業(yè)企業(yè)短期內(nèi)無法產(chǎn)生顯著效益，大部分開發(fā)區(qū)面臨開發(fā)資金籌集和投資回收慢等方面的困難。財政困難嚴重制約了開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使一些必需的社會需求和配套難以滿足，出現(xiàn)了嚴重的“短缺”。近年來出現(xiàn)的BOT、PPP等政企合作方式建設(shè)項目，引入產(chǎn)業(yè)基金等由政府直接補貼改為風(fēng)險投資項目，以及與銀行等合作建立融資平臺等，都是為了緩解財政壓力而采取的舉措，但成效尚未顯現(xiàn)。與其他開發(fā)區(qū)一樣，余杭經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)也面臨一定的財政資金壓力，以前主要通過經(jīng)營性用地出讓、銀行貸款和政府財政撥款等方式來解決，但受制于土地資源短缺、房地產(chǎn)市場發(fā)展不確定以及地方債務(wù)清理和融資總額的限制，資金不足顯然制約了開發(fā)區(qū)下一步的發(fā)展。

4．激勵機制不力，人員管理理念滯后

目前，開發(fā)區(qū)對各類不同編制的人員，主要還是統(tǒng)一按政府公務(wù)員身份管理，定編定級，按資論輩。這種組織形式造成了以下幾方面的問題。一是由于開發(fā)區(qū)管委會較一般行政機構(gòu)小，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)有限，升職空間不大，加之薪酬體制大多按級別來排，干多干少一個樣，這在一定程度上影響了工作人員的積極性和工作效率。二是通常領(lǐng)導(dǎo)干部都是五年一任，以致人員流動頻繁，政策的制定、工作的重點也著眼于短期的經(jīng)濟利益和政績，缺乏對開發(fā)區(qū)長期發(fā)展的規(guī)劃和打算。三是隨著開發(fā)建成區(qū)面積的迅速擴增、人口和產(chǎn)業(yè)的不斷導(dǎo)入，以及開發(fā)建設(shè)、經(jīng)濟管理與社會管理任務(wù)的持續(xù)增加，再加上開發(fā)區(qū)承擔(dān)的多重角色和職能任務(wù)，現(xiàn)有的人員設(shè)定方式在功能設(shè)定、部門設(shè)置、人員規(guī)模及級別方面均不能適應(yīng)服務(wù)經(jīng)濟、社會發(fā)展的需要。人員編制嚴重不足，導(dǎo)致編外用工大量存在。由于種種原因，近年來余杭經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)也終止了參照國有企業(yè)的考核制對園區(qū)內(nèi)的公務(wù)員、事業(yè)編制、國有企業(yè)編制、巡防隊員編外合同用工等，一律按政府公務(wù)員身份定編定級，統(tǒng)一考核、管理的做法。

上述問題的存在，使開發(fā)區(qū)所具有的體制優(yōu)、機構(gòu)簡、觀念新、效率高等優(yōu)勢受到了挑戰(zhàn)，發(fā)展勢頭受到?jīng)_擊。