三 國(guó)內(nèi)外開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的經(jīng)驗(yàn)與啟示

作為產(chǎn)業(yè)集聚和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心軸，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，都在開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新中積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可供我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新發(fā)展參考借鑒。

（一）國(guó)內(nèi)外成功的經(jīng)驗(yàn)與做法

1．美國(guó)硅谷科技園區(qū)和新加坡裕廊工業(yè)園的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

硅谷位于美國(guó)加利福尼亞州的舊金山，面積為3880平方公里，是當(dāng)今世界最著名的開(kāi)發(fā)區(qū)之一。硅谷創(chuàng)造了科教產(chǎn)融合、院校企合作的發(fā)展模式，政府在其中主要發(fā)揮中介作用，一方面給予政策和經(jīng)濟(jì)上的支持，另一方面在改善園區(qū)環(huán)境、交通等社會(huì)服務(wù)方面發(fā)揮積極作用。硅谷成功的經(jīng)驗(yàn)在于以下幾個(gè)方面。①以市場(chǎng)為主導(dǎo)的政府定位。硅谷的企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、投資機(jī)構(gòu)相互間以市場(chǎng)為紐帶，追求共同的經(jīng)濟(jì)利益，產(chǎn)業(yè)集群的成長(zhǎng)基本依賴產(chǎn)業(yè)與市場(chǎng)的互動(dòng)，而政府則扮演企業(yè)發(fā)展的支持者和服務(wù)者的角色。②產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的完整產(chǎn)業(yè)布局。硅谷形成了以微電子為主的高科技產(chǎn)業(yè)集群，處于集群中的企業(yè)比單一的企業(yè)更容易獲得周邊資源和市場(chǎng)信息，并可充分利用規(guī)模經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)，獲得長(zhǎng)期的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。③先進(jìn)靈活的人才培養(yǎng)機(jī)制。硅谷的高校和科研機(jī)構(gòu)鼓勵(lì)科研人員的發(fā)明創(chuàng)造并將其轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品創(chuàng)造價(jià)值，同時(shí)硅谷鼓勵(lì)人才流動(dòng)，企業(yè)間、科研機(jī)構(gòu)間的人才流動(dòng)非常頻繁，創(chuàng)造了一流的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，促進(jìn)了科技和產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。

新加坡裕廊工業(yè)園是亞洲最早成立的開(kāi)發(fā)區(qū)之一，區(qū)域面積為60平方公里，工業(yè)園管理包括規(guī)劃、招商、土地出讓、資金募集等，整個(gè)開(kāi)發(fā)過(guò)程都由一級(jí)政府部門(mén)——裕廊管理局（JTC）管理和協(xié)調(diào)。裕廊的成功經(jīng)驗(yàn)在于以下幾個(gè)方面。①完善合理的職能權(quán)限。裕廊管理局擁有土地審批、項(xiàng)目入?yún)^(qū)、園區(qū)規(guī)劃、海關(guān)監(jiān)管等行政權(quán)力，同時(shí)也擁有發(fā)放居住證、貿(mào)易管理、市場(chǎng)監(jiān)管等社會(huì)管理職能。良好的制度安排有利于公共成本的降低和園區(qū)品牌的推廣，有助于形成較好的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和較大的發(fā)展空間。②綜合發(fā)展的產(chǎn)城布局。從建園之初，新加坡政府就將裕廊定位為全面發(fā)展的綜合型工業(yè)區(qū)，根據(jù)地理環(huán)境的不同，妥善規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局，做到“產(chǎn)城人”融合發(fā)展。事實(shí)證明，完善的基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)服務(wù)設(shè)施配套，使生產(chǎn)生活相得益彰，對(duì)園區(qū)的發(fā)展起到了重要的推動(dòng)作用。③健全規(guī)范的法制環(huán)境。新加坡政府在建設(shè)初期就制定了有關(guān)裕廊工業(yè)園的政策和規(guī)章制度，使工業(yè)園從一開(kāi)始就走上了法治化、規(guī)范化管理的道路。④多元開(kāi)放的運(yùn)營(yíng)模式。政府引導(dǎo)市場(chǎng)持續(xù)多樣化，先后出現(xiàn)國(guó)企、私企和信托等投資產(chǎn)業(yè)設(shè)施。

2．蘇州工業(yè)園和固安工業(yè)園區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

蘇州工業(yè)園作為中國(guó)、新加坡兩國(guó)政府間合作項(xiàng)目，開(kāi)創(chuàng)了中外經(jīng)濟(jì)互利合作的新模式。工業(yè)園于1994年2月成立，總面積為278平方公里，其中中新合作區(qū)域面積為80平方公里。建園20多年來(lái)，工業(yè)園以占蘇州3.4%的土地、7.4%的人口創(chuàng)造了蘇州全市近15%的經(jīng)濟(jì)總量，是國(guó)內(nèi)開(kāi)發(fā)速度最快、協(xié)調(diào)發(fā)展最好、競(jìng)爭(zhēng)能力最強(qiáng)的開(kāi)發(fā)區(qū)之一。蘇州工業(yè)園管理體制的特點(diǎn)在于以下幾個(gè)方面。①創(chuàng)新的市場(chǎng)化運(yùn)作模式。工業(yè)園的混合制管理模式相較于單一管理的模式更靈活。通過(guò)優(yōu)化調(diào)整國(guó)資產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、股權(quán)結(jié)構(gòu)等市場(chǎng)化運(yùn)作，取得創(chuàng)新突破，較好地發(fā)揮了改革開(kāi)放“試驗(yàn)田”功能。目前，蘇州工業(yè)園國(guó)有企業(yè)總資產(chǎn)近1700億元，有多個(gè)對(duì)外投資合作項(xiàng)目。②靈活自主的人才激勵(lì)機(jī)制。開(kāi)發(fā)區(qū)機(jī)構(gòu)設(shè)置高效、精簡(jiǎn)、統(tǒng)一，人才管理自主。管委會(huì)除一級(jí)人員為任命制外，對(duì)其他級(jí)別工作人員施行聘用制，面向全國(guó)招聘，施行嚴(yán)格的考核制度，提供較高的薪酬作為激勵(lì)。

固安工業(yè)園區(qū)位于北京天安門(mén)正南50公里，是河北省政府批準(zhǔn)的省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)。2008年被河北省商務(wù)廳評(píng)定為“河北省發(fā)展速度最快園區(qū)”。已引進(jìn)簽約項(xiàng)目482個(gè)，投資額達(dá)638.19億元，發(fā)展形成了航天航空、高端裝備制造、生物醫(yī)藥、電子信息、現(xiàn)代物流五大產(chǎn)業(yè)集群，吸引了京東、東方信聯(lián)、阿爾西、正興等國(guó)內(nèi)外眾多知名企業(yè)，成為大北京地區(qū)及環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈最具投資價(jià)值的區(qū)域之一。“固安模式”的創(chuàng)新之處在于“政府主導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)作”，將基礎(chǔ)設(shè)施和公益性設(shè)施項(xiàng)目以及產(chǎn)業(yè)招商等服務(wù)項(xiàng)目整體外包給社會(huì)資本，是PPP模式的成功案例。其特點(diǎn)如下。①各項(xiàng)前期費(fèi)用由企業(yè)墊支，政府層面負(fù)責(zé)操作。開(kāi)發(fā)區(qū)征地拆遷安置、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)、項(xiàng)目招商等各項(xiàng)前期費(fèi)用均由企業(yè)（華夏幸福）先墊付（與政府部門(mén)以法規(guī)形式約定合法收益），具體辦理程序由政府出面操作。這樣，既能體現(xiàn)政府行為的權(quán)威性和公信力，又能極大地緩解政府對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)巨資投入的壓力，確保了企業(yè)的正當(dāng)合法收益。②運(yùn)用企業(yè)化的全方位招商機(jī)制。經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，華夏幸福已擁有專業(yè)招商團(tuán)隊(duì)，并建立了專門(mén)的招商數(shù)據(jù)庫(kù)，在全國(guó)受委托開(kāi)發(fā)面積達(dá)1500平方公里，招商碩果累累。所以，由其為開(kāi)發(fā)區(qū)招商，針對(duì)性強(qiáng)、招商效率高，規(guī)模優(yōu)勢(shì)十分明顯，且有利于產(chǎn)業(yè)集聚。③教育等社會(huì)公共資源實(shí)行全國(guó)范圍配置。如華夏幸福在固安工業(yè)園區(qū)成功引入北京八中分校，在嘉善新城引進(jìn)北京101中學(xué)分校等教育、醫(yī)療機(jī)構(gòu)的社會(huì)資源，并以此完善公共配套設(shè)施，促進(jìn)當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場(chǎng)的逆勢(shì)繁榮。

（二）對(duì)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的啟示

總結(jié)國(guó)內(nèi)外開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的成功經(jīng)驗(yàn)，我們可以看到，以政府為主體進(jìn)一步優(yōu)化包括開(kāi)發(fā)區(qū)法規(guī)制度建設(shè)、職能權(quán)限設(shè)置、人事組織架構(gòu)、經(jīng)營(yíng)激勵(lì)機(jī)制等在內(nèi)的管理體制，將對(duì)我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制改革創(chuàng)新起到引領(lǐng)和引導(dǎo)作用。

1．優(yōu)制度、強(qiáng)規(guī)劃，堅(jiān)持建章立制

合理的規(guī)劃是開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的基本前提，規(guī)范的法規(guī)制度體系是開(kāi)發(fā)區(qū)可持續(xù)發(fā)展的根本保障。由于我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及各開(kāi)發(fā)區(qū)成立的基礎(chǔ)和背景不同，在短期內(nèi)，由國(guó)家層面統(tǒng)一布局、統(tǒng)籌發(fā)展，全面推行實(shí)施的難度較大。因此，在規(guī)劃總體、產(chǎn)業(yè)布局等領(lǐng)域，以地方政府為主導(dǎo)，先以地方性法規(guī)形式，制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和地方特色的開(kāi)發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例，在不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新、發(fā)展，逐步深化并固定下來(lái)，形成共性模式的省市和國(guó)家層面的開(kāi)發(fā)區(qū)管理法律法規(guī)。地方性條例主要包含以下內(nèi)容：①明確開(kāi)發(fā)區(qū)的功能定位、區(qū)域規(guī)劃、主要任務(wù)及主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)方向等；②科學(xué)合理劃定開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的施權(quán)范圍，即進(jìn)一步明確管委會(huì)的行政執(zhí)法主體地位與權(quán)責(zé)；③規(guī)定開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的組織形態(tài)和運(yùn)作程序，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)行部門(mén)的自由裁量權(quán)，充分體現(xiàn)行政執(zhí)法行為的法律剛性，并確保管理的權(quán)威性及有效性。

2．優(yōu)職能、強(qiáng)體系，堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo)

毋庸置疑，政府是推動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的初始動(dòng)力。由于存在“市場(chǎng)失靈”效應(yīng)的可能性，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)體制尚不健全完善，再加上受傳統(tǒng)國(guó)情特色的影響，決定了政府在開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展中的作用不可或缺。同時(shí)，國(guó)外開(kāi)發(fā)區(qū)的眾多案例也充分說(shuō)明，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，并不排除政府職能的干預(yù)，也就是說(shuō)，政府在推動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展中的作用不可或缺。政府行為與市場(chǎng)機(jī)制的有機(jī)結(jié)合主要體現(xiàn)在以下兩方面。①市場(chǎng)機(jī)制和政府責(zé)任有機(jī)結(jié)合。不同領(lǐng)域?qū)κ袌?chǎng)和政府的要求與定位是不同的，要實(shí)施分類改革，如在企業(yè)投資經(jīng)營(yíng)、招商引資領(lǐng)域，應(yīng)發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用甚至決定性作用；在市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)保障等方面，政府的責(zé)任更大，應(yīng)全面掌控；在公共服務(wù)領(lǐng)域，可以在政府主導(dǎo)下，適度乃至更多地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，根據(jù)供求情況引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等。②市場(chǎng)主導(dǎo)與政府引導(dǎo)有機(jī)結(jié)合。以發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用為出發(fā)點(diǎn)，營(yíng)造有利于開(kāi)發(fā)區(qū)企業(yè)發(fā)展的公開(kāi)、公平、公正的市場(chǎng)環(huán)境。同時(shí)，加強(qiáng)政府服務(wù)體系建設(shè)，形成科學(xué)合理的組織領(lǐng)導(dǎo)體制、綜合統(tǒng)籌規(guī)劃和政策協(xié)調(diào)機(jī)制，有效集成集約社會(huì)資源，完善為企業(yè)服務(wù)的體系。

3．優(yōu)管理、強(qiáng)配套，堅(jiān)持產(chǎn)城融合

城市發(fā)展需求的多樣化帶來(lái)了社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜性，目前全國(guó)大多數(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行的是政府主導(dǎo)型管理體制，管委會(huì)承擔(dān)了大量繁雜瑣碎的社會(huì)事物管理職能，涉及產(chǎn)業(yè)要素、人力資源要素與城市功能的有機(jī)匹配，這些都離不開(kāi)政府與社會(huì)的良性互動(dòng)。黨的十八大提出，要推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)。對(duì)此，開(kāi)發(fā)區(qū)可以從以下幾個(gè)方面著手。①探索建立契約化管理模式。以項(xiàng)目為導(dǎo)向，逐步建立契約化的績(jī)效評(píng)估機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，形成以業(yè)務(wù)主管單位為主、相關(guān)部門(mén)配合、社會(huì)參與監(jiān)管的社會(huì)組織綜合管理體制。②探索域內(nèi)管理與屬地管理相結(jié)合的模式。開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)要主動(dòng)加強(qiáng)與所在行政區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的聯(lián)系，堅(jiān)持開(kāi)發(fā)區(qū)管理優(yōu)先、與屬地管理有機(jī)結(jié)合的原則，不斷完善行政管理、社會(huì)管理、公共服務(wù)和監(jiān)督管理職能。③探索充分發(fā)揮社會(huì)組織服務(wù)機(jī)制的模式。開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)要鼓勵(lì)和引導(dǎo)包括風(fēng)險(xiǎn)投資、人才培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)服務(wù)等在內(nèi)的社會(huì)組織的發(fā)展，建立多元參與的服務(wù)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)有利于區(qū)內(nèi)企業(yè)發(fā)展的社會(huì)組織的積極性。④大膽踐行“特色小鎮(zhèn)”建設(shè)模式。積極引入“特色小鎮(zhèn)”建設(shè)理念，結(jié)合開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)布局的實(shí)際，因地制宜，在堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，兼顧域內(nèi)居民的生態(tài)環(huán)境、生活品質(zhì)等需求，進(jìn)一步完善開(kāi)發(fā)區(qū)功能配套，達(dá)到“產(chǎn)城人”相融合的境界。

4．優(yōu)考核、強(qiáng)激勵(lì)，堅(jiān)持以人為本

開(kāi)發(fā)區(qū)作為改革開(kāi)放的“試驗(yàn)田”和示范區(qū)，首先要堅(jiān)持以人為本的宗旨，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)專業(yè)技術(shù)人員和各類人才的積極性、創(chuàng)造性。開(kāi)發(fā)區(qū)可以大膽引入企業(yè)化管理模式，提倡在人員錄用、任期、薪酬及其他管理環(huán)節(jié)實(shí)行更靈活、更富有成效的管理。但同時(shí)要堅(jiān)持科學(xué)合理的考核機(jī)制和配套的激勵(lì)機(jī)制。具體可以細(xì)化為兩個(gè)方面。①在用人機(jī)制上，嘗試公務(wù)人員的人事制度改革，實(shí)行聘用制或合同制。堅(jiān)持定編定崗定人定責(zé)，以事設(shè)崗，以崗擇人，寧缺毋濫。形成好中選優(yōu)、擇優(yōu)錄用和競(jìng)爭(zhēng)上崗的機(jī)制。②探索更為有效的考核機(jī)制，堅(jiān)持德才兼?zhèn)涞目己藰?biāo)準(zhǔn)，引入明確的績(jī)效目標(biāo)，完善績(jī)效評(píng)估體系和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，注重強(qiáng)調(diào)業(yè)績(jī)，兼顧公平、公正、公開(kāi)，并配套相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)政策，以績(jī)定酬，以貢獻(xiàn)定獎(jiǎng)勵(lì)，上不封頂，下不保底。