讓廣大市民成為城市拆遷改造的受益者

在當前中國城市化加速過程中，舊城改造是不可避免的。但是，由于政府城市規劃理念的偏差以及現有城市拆遷制度存在的種種缺陷，城市拆遷改造過程中糾紛事件不斷，引發種種社會治安事件。重慶“史上最牛釘子戶”等事件不斷上演，觸動著社會公眾的神經，各種暴力強遷、破壞私權、侵犯公共利益的行為更是不斷挑戰著社會公眾的正義感。在我國建設“和諧社會”的背景下，城市拆遷中的各種不和諧現象更是遭到公眾一致的口誅筆伐。中國的城市是人民的城市，城市的發展應當為民眾帶來更多福利，民眾應當是城市拆遷改造的受益者，而不是犧牲者。

一 城市規劃與城市建設要立足于社會建設與社會和諧

城市拆遷改造既涉及空間結構的調整，也涉及社會結構與利益結構的調整。在當前中國快速的城市化進程中，城市政府在城市規劃中過分追求“貪大求洋”以及對“土地財政”嚴重依賴，導致大規模的城市拆遷改造在全國各地風起云涌，引發的社會矛盾空前增多，拆遷改造已成為城市社會不和諧的重要根源之一。從西方國家城市建設與發展經驗來看，城市規劃思想大師都強調人本主義，城市規劃要立足于社會建設，城市規劃原則不僅包括不破壞城市的歷史文化風貌，注重城市文脈與特色，而且要注重保護中低收入群體的利益，有利于人們安居與工作方便。因此，現代西方城市規劃在理論上與實踐上都反對大拆大建，更反對將城市規劃變成政府與房地產開發商對市民與公共利益的掠奪工具。中國城市政府亟須走出城市規劃的“唯美”與“唯利”的誤區，不能將城市規劃變成一種破壞城市社會和諧的掠奪工具。

西方城市規劃三大思想家霍華德（Ebenezer Howard, 1850～1928）、蓋迪斯（Patrick Geddes, 1854～1932）與芒福德（Lewis Mumford, 1895～1990）都被稱為人本主義思想家，其核心思想是城市規劃與社會改造相聯系，通過城市規劃來增進全體市民福利。現代城市規劃理論的創始人霍華德認為，城市規劃必須有社會關懷，圍繞社會責任展開，關注社會公平和社會正義。在這種思想的啟發下，現代城市規劃從產生開始，便被納入國家的行政體系中，成為政府的一項重要職責，是城市政府實現城市發展目標與社會改造的重要手段。蓋迪斯強調城市規劃要注重調查，要注意保護城市歷史文化傳統與特色，反對大拆大建。芒福德反對城市規劃的形式主義，對濫用技術與盲目發展超大城市持批評態度，認為城市規劃最好的方式是以關心人、陶冶人為主題?，F代城市孕育于現代城市規劃之中，西方國家早已摒棄了那種大拆大建的城市規劃法，煞費苦心地使城市歷史文化傳統與特色得以保留，尊重市民意見，引導市民參與規劃，也避免了城市規劃不當引發的社會矛盾與社會利益沖突。2007年中國出臺的新《城鄉規劃法》也將“市民參與城鄉規劃”的原則寫進法律，但遺憾的是這項法律沒有得到很好的執行。

目前我國城市每年新建的房屋面積占到世界總量的50%，大拆大建、“千城一面”現象顯著。這種城市建設模式，不僅破壞了城市已有的歷史文化傳統與特色，而且制造了社會矛盾，引發社會嚴重的不和諧。因此，在當前的城市化背景下，我們也應堅持“人本主義”的城市規劃理念，將城市規劃與社會建設有機結合在一起，使大多數人都能成為城市拆遷改造的受益者。這里的“以人為本”包括必須以多數人為本，能使弱勢群體從中獲得居住條件的改善與工作機會的增加，從而激發城市社會經濟的活力。目前在我國城市規劃與建設中，各種以“公共利益”為名目的城市規劃改造最后都是共同塑造了這樣的一個城市社會空間結構：富人階層占據了城市中風景最優美，醫療衛生、娛樂、交通、商業等設施配套最齊全的地方，而窮人則居住在交通不便、社會服務設施配套不齊全、環境衛生質量差的城郊和拼貼于市區的“貧民窟”式社區中。城市規劃中土地資源和設施資源等分配不公正使城市規劃維護“多數人”利益的原則被扭曲，“人民城市人民建”也名存實亡，城市拆遷成了少數精英的游戲，使得弱者更弱，強者更強。

當前中國城市政府熱衷于大拆大建，政府可以借機盤活更多的土地資本，通過“城市經營”方法，政府可以增加財政收入，開發商則可以獲取巨額的利潤回報，政府官員也從中獲取可觀的“灰色”收入。因此，在政府與開發商合謀推動下的城市改造運動勢不可當，不僅普通百姓的房屋在拆遷范圍內，白領與中低層公務員的房屋也在拆遷之列。中國“城市經營”方法源自西方國家在城市規劃中常用的TOD（Transit-Oriented Development）和SOD（Service-Oriented Development）法。所謂TOD，就是政府利用壟斷城市規劃帶來的信息優勢，對規劃發展區的用地以較低的價格征用；接著進行基礎設施的建設，使土地升值；然后出售基礎設施完善的“熟地”，利用“生地”與“熟地”之地價差，平衡建設成本。所謂SOD，就是通過社會服務設施引導開發建設的模式。政府利用行政壟斷權的優勢，通過城市規劃對城市功能進行空間調整和遷移，使老市區和新開發區通過地價差，都獲得更新與發展的資金保障。筆者并不反對這種城市經營方法，但反對通過壓低土地收購價與房屋拆遷價的方式來掠奪普通居民的財產。拆遷改造必然涉及利益調整問題，我們希望在這種調整過程中，各方利益都能得到維護，而不是讓被拆遷人的利益受損，這種空間結構調整所帶來的利益結構調整要符合“帕累托最優”原則，即一些人利益或境況得到改善，而不使任何其他人利益受損。

二 及時修改城市拆遷條例，依法保護被拆遷者的利益

若要使城市拆遷改造過程中的各方利益都得到維護，實行“帕累托最優”，除調整城市規劃理念外，當前還必須盡快修改《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱《拆遷條例》），因為現行的《拆遷條例》不利于維護被拆遷者的利益，而且與《憲法》《物權法》《房地產管理法》保護公民房屋及其他不動產的原則和具體規定存在嚴重抵觸。近年來各地發生的暴力拆遷、嚴重侵犯被拆遷者利益的事件不斷，在有些地方還發生了被拆遷人自焚、當事人與拆遷方暴力對峙等惡性糾紛與極端事件。隨著北大五位法學教授上書國務院，要求修改現行的拆遷條例，國務院也認識到：要及時修改現行拆遷條例和制定一個全新的拆遷條例，以實現地方政府和公民個人的“互利共贏”，促進城市社會和諧。

現行《拆遷條例》主要存在征地與拆遷補償主體不明確、拆遷補償程序不明確與補償標準不明確三大問題?，F行國有土地拆遷條例濫用我國法律體系中的“公共目的”灰色地帶，地方政府和開發商在拆遷的不同階段，交叉出現共同操作，使拆遷主體撲朔迷離，拆遷程序眼花繚亂，導致被拆遷人無法厘清法律關系，在合法權利遭受侵害時，無法面對直接的主體責任人，不能訴求及時、有效的救濟程序?，F在地方政府在決定土地開發后，往往交由開發商實施具體的拆遷，并由其與被拆遷人協商補償標準，政府則作為仲裁者，退居幕后。開發商為了追求經濟利益最大化，往往會肆意壓低補償標準，強制拆遷，甚至暴力拆遷，這嚴重損害了被拆遷人的利益。為避免私人公司肆意侵犯被拆遷人利益，城市拆遷補償應該由政府來主導完成。依據憲法和法律，補償是征收合法有效的構成要件，應當在房屋拆遷之前完成，而《拆遷條例》卻將本應在征收階段完成的補償問題延至拆遷階段解決；《拆遷條例》還授權房屋拆遷管理部門可以在沒有依法征收的前提下給予拆遷人拆遷許可，結果使暴力拆遷具有“合法性”。現行《拆遷條例》中關于拆遷補償標準的規定較抽象，且彈性大，這給地方政府根據其意志自由確定補償價格提供了條件。對于什么是“公共目的”的拆遷也應明確界定，不能因為“公共目的”就降低補償標準，就可以單方面強制執行拆遷。

因此，要想維護被拆遷者的利益，必然要修改現行的《拆遷條例》，明確拆遷的主體是政府，無論是為“公共目的”的拆遷，還是“私人目的”的拆遷，都要先簽訂征地補償協議以后才可以拆遷，被拆遷人不同意拆遷的，不可強制拆遷。對于補償標準，應當參考市場價格來確定，而不是政府單方面確定征地拆遷價格。同時，我們的城市征地拆遷還要遵守《城鄉規劃法》。解決矛盾的關鍵，是在規劃之時就召開聽證會，引導群眾參與城鄉規劃，通過協商解決矛盾與利益沖突。

三 辯證認識“釘子戶”現象

在過去的城市拆遷過程中，出現許多的所謂“釘子戶”現象，現在有人擔心，如果將《拆遷條例》有關征地程序修改為先征地補償，簽訂協議后再拆遷，會激發更多的“釘子戶”，使城市拆遷改造成本上升，或阻礙城市建設發展的步伐。對此，我們需要辯證看待“釘子戶”現象。

按照西方民主國家“公民不服從”的理論傳統，公民為了正義目的，采取非暴力的方式公開不遵守地方政府的規定，是具有一定的社會正當性的。美國著名社會倫理學家羅爾斯將“公民不服從”定義為一種公開的、非暴力的，既是出于良知又是一種政治性的對抗法律的行為，它具有積極的正功能，即我們現行的法律都有不完善的一面，如果強調公民絕對服從，必然會損害公民利益，“公民不服從”則讓法律制定者看到法律不完善的一面，從而注意修改。在過去拆遷改造過程中出現的一些“釘子戶”事件，也可視為“公民不服從”的行為，這種行為也是在尋求各種正當法律救濟渠道無果后的無奈之舉。“釘子戶”現象頻繁出現，也向政府與社會傳遞了現行的《拆遷條例》不完善的一面，且已經到了必須修改的時候。

公民有權同政府或開發商就拆遷問題尋求合理的補償價格，其中也不排除有些被拆遷人為謀取更多的補償利益，動輒就要求獲得市場價兩倍或三倍以上的補償，這是一個值得關注的問題。筆者認為，如果雙方不能就拆遷問題達成協議，可以通過法院仲裁來解決，而不是像現在這樣用挖掘機來暴力解決，以維護法律的程序正義。

四 公益事業單位拆遷過程中的公眾利益保護問題

一直以來，對于城市拆遷中被拆遷人的利益保護的研究，大多關注公民作為房屋所有者依法享有的直接私有財產權的保護問題，實際上，我國現行城市拆遷條例中規定的被拆遷人還包括單位，如企業與公益事業單位。在過去的拆遷實踐中，公益事業單位因是政府下屬機構，在拆遷過程中沒有考慮社會公眾的利益，如城市政府在舊城改造過程中將學校、科技館、公園也列為拆遷對象，影響市民使用，這實際上侵犯了公眾的利益。因此，我們在討論拆遷改造時，也應當關注公益事業單位拆遷過程中如何維護公眾利益。

當前公益事業單位在拆遷改造過程中，主要存在兩大影響公眾利益的問題。一是先拆遷，后重建，而且重建要花兩年或更長時間，嚴重影響市民利益。如市民普遍反映的中小學校被拆遷重建問題。二是將公益事業單位重建到邊緣的郊區地帶，增加了市民使用的交通與時間成本。如城市公園、博物館與科技館原來位于城市中心地帶，有些城市政府為了盤活土地資本，往往將這些公益設施異地重建，結果都被重建到市郊地帶。公益事業單位因由政府投資并主管，對于其拆遷，是不是政府官員說拆就拆呢？筆者認為，公益事業單位是否拆遷及如何重建問題，需要通過召開聽證會，聽取社會公眾的意見，而不能僅由政府官員說了算。對于中小學校拆遷問題，必然先重建新校舍，后拆遷?，F在許多地方政府的做法是先拆遷，將師生分散到其他學校教學與上課，有的則是到距離較遠的地方暫借一所空閑的房舍做過渡，等新校舍重建好后再搬遷回來，通常這個過渡期是兩年。這種做法嚴重影響學校正常教學活動，也給學生與學生家庭帶來嚴重不良影響。因此，筆者在此建議，不要輕易將中小學校列為拆遷對象。對于城市公園、博物館、科技館等公益設施，也不能輕易拆遷，若拆遷，最好是原拆原建，而不是異地重建到城郊地帶。對此，人大與政協應當發揮監督作用，以維護社會公眾的利益不受城市拆遷改造的侵犯。