促進(jìn)非營(yíng)利組織參與公共文化服務(wù)的對(duì)策建議

潘娜

文化非營(yíng)利組織，是指以促進(jìn)文化傳承發(fā)展和滿(mǎn)足公民文化需求為使命，以提供文化公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為主要業(yè)務(wù)，不進(jìn)行利潤(rùn)分配的組織形態(tài)。其主要特征體現(xiàn)在四個(gè)方面：公益使命、社會(huì)性、自主性、非營(yíng)利性。根據(jù)我國(guó)民政部門(mén)的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，文化非營(yíng)利組織可以分為社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位三大類(lèi)別。當(dāng)前，在民政部門(mén)正式登記注冊(cè)的文化非營(yíng)利組織超過(guò)4萬(wàn)家。此外，還有大量機(jī)構(gòu)由于找不到業(yè)務(wù)主管單位，要么成為沒(méi)有合法身份的草根組織，要么只能選擇工商注冊(cè)，享受不到任何優(yōu)惠政策，例如，北京農(nóng)家女文化發(fā)展中心等。

總體來(lái)看，文化非營(yíng)利組織是我國(guó)文化建設(shè)領(lǐng)域較為薄弱的環(huán)節(jié)，官辦文化非營(yíng)利組織臃腫低效、民間文化非營(yíng)利組織“小、散、亂”等問(wèn)題越來(lái)越突出。政府管理部門(mén)亟須從頂層設(shè)計(jì)層面厘清治理邏輯，明確功能定位，切實(shí)解決制約文化非營(yíng)利組織發(fā)展的制度性障礙。

當(dāng)前非營(yíng)利組織參與公共文化服務(wù)存在的突出問(wèn)題

1．文化非營(yíng)利組織及相關(guān)組織形態(tài)的主體身份不合理、邊界不清晰

文化非營(yíng)利組織的主體身份不合理、邊界不清晰，是制約其有效參與公共文化服務(wù)的突出問(wèn)題。按照現(xiàn)代國(guó)家治理邏輯和社會(huì)創(chuàng)新趨勢(shì)，非營(yíng)利組織的主體邊界，應(yīng)當(dāng)劃定在黨政權(quán)力機(jī)關(guān)組織系統(tǒng)與市場(chǎng)主體之外，但實(shí)際情況卻復(fù)雜得多。當(dāng)前，在政府、社會(huì)、市場(chǎng)各部門(mén)以及各部門(mén)之間，存在多種組織形態(tài)，如圖1所示。其中，有的組織形態(tài)已落后于時(shí)代發(fā)展，亟須淘汰或轉(zhuǎn)型；有的新興組織形態(tài)則缺乏制度空間，成長(zhǎng)困難。

首先，從文化非營(yíng)利組織與相關(guān)組織形態(tài)來(lái)看，一方面，在政治目標(biāo)與社會(huì)目標(biāo)中間地帶的文化類(lèi)人民團(tuán)體、事業(yè)單位等組織機(jī)構(gòu)，資源汲取與社會(huì)效用嚴(yán)重不匹配，其中有些組織機(jī)構(gòu)已經(jīng)完成歷史使命有待撤銷(xiāo)，不少組織機(jī)構(gòu)亟須身份轉(zhuǎn)型，納入非營(yíng)利組織體系或市場(chǎng)體系。另一方面，在社會(huì)與市場(chǎng)部門(mén)之間，以社會(huì)企業(yè)為代表的新興組織形態(tài)缺乏成長(zhǎng)空間，社會(huì)創(chuàng)新潛力有待政策扶持與制度激活。

其次，從文化非營(yíng)利組織內(nèi)部來(lái)看，也存在諸多問(wèn)題。其一，許多在民政部門(mén)登記注冊(cè)的社會(huì)組織，與黨政權(quán)力機(jī)關(guān)之間存在剪不斷、理還亂的關(guān)系，主體身份實(shí)際上并未確立。其二，大量采取工商注冊(cè)的文化非營(yíng)利組織身份扭曲、管理混亂、權(quán)責(zé)失衡；而草根文化非營(yíng)利組織由于缺乏監(jiān)管，能力和信譽(yù)難以保證；其三，現(xiàn)行管理?xiàng)l例對(duì)非營(yíng)利組織的分類(lèi)過(guò)于粗放，在一定程度上制約了文化非營(yíng)利組織的類(lèi)型創(chuàng)新。

2．分類(lèi)不合理，身份扭曲，難保原則底線

當(dāng)前，民政部門(mén)對(duì)非營(yíng)利組織的概念界定與類(lèi)型劃分過(guò)于粗放，導(dǎo)致以下三大突出問(wèn)題：其一，社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位三分法難以囊括現(xiàn)實(shí)發(fā)展中全部非營(yíng)利組織的形態(tài)，如公民自治組織等；其二，同一類(lèi)別中的主體形態(tài)和功能屬性存在較大差異；其三，“民辦非企業(yè)單位”本身定性模糊、概念不清，在理論上和立法上存在諸多疑點(diǎn)。

民辦非企業(yè)單位轉(zhuǎn)型自民辦事業(yè)單位，1998年作為社會(huì)組織的形態(tài)之一納入民政部門(mén)正式監(jiān)管，其基本特征表現(xiàn)在：產(chǎn)權(quán)歸社會(huì)所有，與出資人不再有權(quán)屬關(guān)系；利潤(rùn)不能在組織成員之間進(jìn)行分配；出資人對(duì)組織債務(wù)負(fù)有無(wú)限連帶責(zé)任。通俗地說(shuō)，對(duì)于出資人而言，賺了錢(qián)裝不進(jìn)自己腰包，虧了卻要傾家蕩產(chǎn)賠付。有業(yè)界人士認(rèn)為，目前的政策不僅沒(méi)給民非單位更多支持，相反卻成了束縛。其中的“五不”政策（出資人不享有任何財(cái)產(chǎn)權(quán)利、不能分紅、沒(méi)有貸款資格、不能設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、幾乎不能免稅），在道德綁架的同時(shí)，也阻礙了社會(huì)投資。有學(xué)者從法理角度對(duì)民辦非企業(yè)單位制度提出了質(zhì)疑，認(rèn)為“‘單位獨(dú)立財(cái)產(chǎn)-設(shè)立人（出資人）無(wú)限連帶責(zé)任’的框架壓根兒就是一項(xiàng)鼓勵(lì)以公益之名行營(yíng)利之實(shí)的制度。哪個(gè)懷著公益意愿的捐助人愿意設(shè)立合伙型和個(gè)體型民辦非企業(yè)單位，從而將自己置于權(quán)利義務(wù)完全失衡的境地呢？從常理判斷，只有貪求單位財(cái)產(chǎn)絕對(duì)控制權(quán)的虛假捐助人才會(huì)選擇設(shè)立合伙型和個(gè)體型民辦非企業(yè)單位”。

民辦非企業(yè)單位面臨的各種問(wèn)題和發(fā)展瓶頸，根本原因在于制度框架設(shè)計(jì)完全違背了權(quán)責(zé)一致性原則。近年來(lái)，有的地方政府意識(shí)到制度框架不合理給民辦非企業(yè)單位發(fā)展帶來(lái)的重重困境，試圖通過(guò)政策上松動(dòng)資產(chǎn)所有權(quán)以及利潤(rùn)分配的限制以激發(fā)出資人動(dòng)力，但這一做法會(huì)嚴(yán)重?cái)_亂非營(yíng)利組織發(fā)展的生態(tài)環(huán)境，造成失序與混亂。在非營(yíng)利組織體系框架內(nèi)，資產(chǎn)的獨(dú)立性、排斥利潤(rùn)分配請(qǐng)求權(quán)的原則底線絕對(duì)不能突破。

筆者認(rèn)為，民辦非企業(yè)單位發(fā)展的根本障礙在于主體方位錯(cuò)置。截至2013年底，全國(guó)登記注冊(cè)的民辦非企業(yè)單位25.5萬(wàn)個(gè)，其中，教育類(lèi)民辦非企業(yè)單位14.52萬(wàn)個(gè)，比重接近57%。這與《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定的教育類(lèi)民辦非企業(yè)單位利潤(rùn)分配的寬松政策有密切關(guān)系。出資人既想服務(wù)社會(huì)又想賺錢(qián)的意愿實(shí)際上無(wú)可厚非，這種需求正是社會(huì)創(chuàng)新需求旺盛的顯著表征。解決這一問(wèn)題，不能放開(kāi)非營(yíng)利組織的原則底線，還需要從修正頂層設(shè)計(jì)入手，重新認(rèn)識(shí)“民辦非企業(yè)單位”這種組織形態(tài)的功能、定位與取向，調(diào)整其主體方位，將其從非營(yíng)利組織系統(tǒng)中剝離出來(lái)，轉(zhuǎn)為社會(huì)企業(yè)，置于社會(huì)與市場(chǎng)部門(mén)之間，通過(guò)理順關(guān)系、擺對(duì)位置，合理合法地兼容出資人的社會(huì)使命與經(jīng)濟(jì)回報(bào)的雙重訴求。

3．行業(yè)協(xié)會(huì)等文化非營(yíng)利組織自主性不強(qiáng)，過(guò)度依賴(lài)于政府

自主性是文化非營(yíng)利組織的本質(zhì)屬性，也是其與政府合作的現(xiàn)實(shí)前提。當(dāng)前，由于過(guò)度依附于政府，文化非營(yíng)利組織參與公共文化服務(wù)的效能尚未發(fā)揮出來(lái)。由于組織體制的歷史沿革，文化非營(yíng)利組織的業(yè)務(wù)主管單位包括部委、軍隊(duì)、人民團(tuán)體、事業(yè)單位等機(jī)構(gòu)，有的機(jī)構(gòu)甚至干脆“一套人馬、兩塊牌子”。在人、財(cái)、物不獨(dú)立的情況下，文化非營(yíng)利組織的自主性無(wú)從談起，專(zhuān)業(yè)能力也無(wú)法建立。實(shí)際上，文化非營(yíng)利組織作為與政府、市場(chǎng)并列的社會(huì)第三部門(mén)，是協(xié)同政府文化治理、參與公共文化服務(wù)、調(diào)和文化價(jià)值沖突的不可或缺的組織形態(tài)。

政府簡(jiǎn)政放權(quán)的行政改革思路，在大方向上正逐步推動(dòng)著文化非營(yíng)利組織的身份獨(dú)立。然而，現(xiàn)實(shí)中還存在上下位法規(guī)相互矛盾、相互沖突之處，亟須厘清思路。例如，國(guó)務(wù)院提出了在2015年底前推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤的改革要求，而在文化領(lǐng)域仍然有業(yè)務(wù)主管部門(mén)制定與國(guó)務(wù)院改革思路相背離的管理規(guī)章，要求行政管理系統(tǒng)人員兼職社團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)。

4．公共文化服務(wù)建設(shè)偏重于基本層面的均等化、標(biāo)準(zhǔn)化，而對(duì)非營(yíng)利組織提供“差異化、個(gè)性化”服務(wù)重視不足

公共文化服務(wù)的“現(xiàn)代性”主要體現(xiàn)在多元化、法治化、民主化、制度化等方面。其中，治理主體多元化是最重要的特征。近年來(lái)，我國(guó)公共文化服務(wù)建設(shè)力度不斷加大，基本層面均等化、標(biāo)準(zhǔn)化的體制機(jī)制逐漸成熟。隨著基本公共文化服務(wù)建設(shè)的日益完善，“差異化、個(gè)性化”服務(wù)將成為未來(lái)公共文化服務(wù)的主體內(nèi)容。服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)特征發(fā)生變化之后，服務(wù)主體也應(yīng)隨之做出調(diào)整：政府的職能在于完善政策支持體系、嚴(yán)格監(jiān)管，應(yīng)逐步退出公共文化服務(wù)的具體業(yè)務(wù)，賦權(quán)給非營(yíng)利組織承接。從實(shí)際情況來(lái)看，這方面準(zhǔn)備仍然不足。

5．文化非營(yíng)利組織的政策支持體系有待完善，激勵(lì)機(jī)制有待落實(shí)

黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“培育發(fā)展文化非營(yíng)利組織”。此后，中央又將“培育和規(guī)范文化非營(yíng)利組織”列為構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的重要內(nèi)容。然而，對(duì)于如何與文化非營(yíng)利組織合作，如何激活非營(yíng)利組織的發(fā)展活力，政府尚未有成熟的制度設(shè)計(jì)。并且，由于前文提到的身份扭曲等問(wèn)題，已有的激勵(lì)政策也難以落實(shí)到位。

從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看，其政府注重通過(guò)法律章程、稅收政策、間接補(bǔ)貼等，激發(fā)公民社會(huì)對(duì)文化藝術(shù)的捐贈(zèng)和多種自主行動(dòng)，特別是減免稅政策，是美國(guó)公民與國(guó)家在非營(yíng)利領(lǐng)域合作的重要基礎(chǔ)。美國(guó)大量的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)（文化機(jī)構(gòu)、基金會(huì)、社區(qū)、大學(xué)）實(shí)質(zhì)上成為推動(dòng)美國(guó)公共文化發(fā)展的主要主體。法國(guó)學(xué)者馬特爾認(rèn)為，美國(guó)文化政策是一種稅收政策，提供給捐贈(zèng)者的巨大減稅具有決定性作用。通過(guò)可減稅的捐贈(zèng)，文化機(jī)構(gòu)擁有了財(cái)力，可以自己補(bǔ)貼自己的需要，并且靠自己的翅膀飛翔，而不必要求公共補(bǔ)貼。通過(guò)美國(guó)稅法第501（c）（3）條款的稅收優(yōu)惠政策引導(dǎo)，多數(shù)在19世紀(jì)還是營(yíng)利性的機(jī)構(gòu)在20世紀(jì)變成了非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)。在美國(guó)，20世紀(jì)初以來(lái)近乎全部的博物館、樂(lè)團(tuán)和歌劇院，近年來(lái)的多數(shù)芭蕾舞團(tuán)和文化節(jié)，幾乎所有創(chuàng)作型劇院（百老匯除外），都成了非營(yíng)利性的機(jī)構(gòu)。許多大學(xué)出版社，某些創(chuàng)新藝術(shù)的畫(huà)廊和大多數(shù)文藝和實(shí)驗(yàn)電影也都是非營(yíng)利性的，而在歐洲它們通常都是商業(yè)性的。文化生活慢慢倒向非商業(yè)的一邊，這是當(dāng)代美國(guó)文化體系的一個(gè)特點(diǎn)，這也是它最不為人熟知的一個(gè)側(cè)面。

當(dāng)前，我國(guó)公共文化服務(wù)主要為政府提供、財(cái)政投入，服務(wù)效能與服務(wù)質(zhì)量并不盡如人意。當(dāng)前，亟須在頂層設(shè)計(jì)層面建立健全非營(yíng)利組織參與公共文化服務(wù)的扶持和激勵(lì)政策，優(yōu)先發(fā)展文化非營(yíng)利組織，扭轉(zhuǎn)文化主體結(jié)構(gòu)失衡的局面。

促進(jìn)非營(yíng)利組織參與公共文化服務(wù)的對(duì)策建議

提高非營(yíng)利組織參與公共文化服務(wù)的效能，關(guān)鍵在于制度化。而制度化的前提是主體身份清晰、權(quán)責(zé)明確。因此，文化非營(yíng)利組織的主體身份重構(gòu)，是其有效參與公共文化服務(wù)的關(guān)鍵問(wèn)題。需要整體布局、協(xié)同推進(jìn)，在政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、社會(huì)與市場(chǎng)三個(gè)維度上厘清各類(lèi)主體的功能與定位，糾正“越位”“缺位”“錯(cuò)位”等混亂失序狀況，按照現(xiàn)代國(guó)家文化治理邏輯構(gòu)建黨委戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)、政府有效監(jiān)管、社會(huì)和市場(chǎng)主體多元協(xié)同的合作型治理格局，使各類(lèi)主體形成層次清晰、權(quán)責(zé)明確、有機(jī)互動(dòng)的和諧系統(tǒng)（如圖2所示）。

1．從政府與社會(huì)的維度分析

從政府與社會(huì)維度來(lái)看，應(yīng)當(dāng)在政府與社會(huì)中間設(shè)立整合型文化非營(yíng)利組織，使政府與社會(huì)之間具有清晰的層次結(jié)構(gòu)。這種轉(zhuǎn)型方向的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：其一，有利于保持政治與文化之間的張力，使文化的發(fā)展更符合內(nèi)在規(guī)律；其二，整合型文化非營(yíng)利組織的自主性、中間性，能夠更好地發(fā)揮橋梁紐帶作用，使政府意志落實(shí)有載體，社會(huì)需求傳達(dá)有渠道，形成良性互動(dòng)格局；其三，優(yōu)化政府職能，下放政府不好做、做不好的微觀事務(wù)，拉開(kāi)政府與微觀文化主體之間的距離，抓大放小，通過(guò)賦權(quán)、監(jiān)管整合型文化非營(yíng)利組織，宏觀把握文化發(fā)展方向。

其一，將文化類(lèi)人民團(tuán)體轉(zhuǎn)為整合型文化非營(yíng)利組織。

文化類(lèi)人民團(tuán)體在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代和新中國(guó)成立初期，發(fā)揮了意識(shí)形態(tài)統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要作用，是文化服務(wù)于政治的重要載體，具有廣泛的會(huì)員群體和文化精英動(dòng)員能力。在新的歷史條件下，黨對(duì)文化與政治的關(guān)系問(wèn)題已有新的認(rèn)識(shí)，解放和發(fā)展文化生產(chǎn)力、激發(fā)人民群眾的文化創(chuàng)造力，是當(dāng)前文化發(fā)展的時(shí)代主題。人民團(tuán)體的工作重點(diǎn)，實(shí)際上也從意識(shí)形態(tài)統(tǒng)戰(zhàn)轉(zhuǎn)向組織聯(lián)絡(luò)文化藝術(shù)界開(kāi)展各類(lèi)研討活動(dòng)，促進(jìn)文化藝術(shù)更好發(fā)展。因此，文化類(lèi)人民團(tuán)體實(shí)質(zhì)上已經(jīng)具備轉(zhuǎn)型為整合型中間組織的基本條件。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確其功能定位和主體身份，將人民團(tuán)體從黨政序列中剝離出來(lái)，置于政府與社會(huì)中間，切實(shí)發(fā)揮好橋梁紐帶作用。

其二，取消文化類(lèi)人民團(tuán)體行政級(jí)別，納入民政部門(mén)進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)管理。

當(dāng)前，人民團(tuán)體的實(shí)際功能與主體身份頗不相稱(chēng)，應(yīng)從以下兩個(gè)方面入手，盡快完成主體身份轉(zhuǎn)變。

一是取消人民團(tuán)體行政級(jí)別。取消行政級(jí)別并不是“去行政化”，而是實(shí)現(xiàn)人民團(tuán)體的功能與身份相匹配。行政級(jí)別的泛化有百害無(wú)一利，不僅使黨政組織體系臃腫、包袱沉重，并且容易造成運(yùn)行機(jī)制單一刻板、效率低下。人民團(tuán)體作為政府與社會(huì)之間承上啟下的樞紐型組織，實(shí)際上處于黨政組織系統(tǒng)的外部，應(yīng)當(dāng)盡快取消行政級(jí)別，完善法人治理結(jié)構(gòu)，由黨政系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)干部、文化藝術(shù)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者、相關(guān)行業(yè)代表按比例組成理事會(huì)，逐步完善協(xié)商決策機(jī)制。

二是納入民政部門(mén)實(shí)行特殊管理。從理論上來(lái)說(shuō)，人民團(tuán)體作為群眾性社團(tuán)組織，應(yīng)該統(tǒng)一納入民政部門(mén)社會(huì)組織管理體系。但由于其特殊的政治地位，實(shí)際上人民團(tuán)體的主體身份位于黨政序列，其機(jī)關(guān)干部參照公務(wù)員管理。不過(guò)，將人民團(tuán)體納入一般社會(huì)組織管理體系，確實(shí)也不合適。整合型文化非營(yíng)利組織的主體方位介于黨政組織系統(tǒng)與微觀文化非營(yíng)利組織之間，兼具政治性與社會(huì)性，應(yīng)當(dāng)與黨政部門(mén)和社會(huì)主體保持同樣的距離。在現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)型初期，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，可納入民政部門(mén)實(shí)行特殊管理。待條件成熟時(shí)，可成立專(zhuān)門(mén)聯(lián)絡(luò)溝通整合型非營(yíng)利組織的政府管理部門(mén)。

2．從政府與市場(chǎng)維度分析

其一，合理定位政府文化治理功能。

從政府與市場(chǎng)關(guān)系的維度看，政府存在較為嚴(yán)重的“越位”“缺位”“錯(cuò)位”現(xiàn)象。一方面，行政管理部門(mén)不該管、管不了、管不好的事務(wù)盡攬其中，行政程序煩瑣、治理手段單一，使政府和行業(yè)之間兩相拖累；另一方面，行政管理部門(mén)之間壁壘高筑、利益相爭(zhēng)，致使本該多領(lǐng)域、跨地區(qū)、跨行業(yè)融合發(fā)展，資源有機(jī)配置的文化大市場(chǎng)，被分割成利益的條條塊塊。例如，由于廣電管理部門(mén)的利益拉鋸，近年來(lái)“三網(wǎng)融合”推進(jìn)緩慢，存在舍長(zhǎng)補(bǔ)短、基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)等資源浪費(fèi)問(wèn)題。此外，內(nèi)容監(jiān)管手段落后，導(dǎo)致影視娛樂(lè)產(chǎn)業(yè)與視聽(tīng)新媒體新興業(yè)態(tài)陷入“不管就亂、一管就死”的怪圈，阻滯了行業(yè)創(chuàng)新活力。其原因在于，政府與市場(chǎng)之間層次不清，政府直接介入文化業(yè)務(wù)領(lǐng)域，職能錯(cuò)位。應(yīng)當(dāng)真正全面落實(shí)國(guó)務(wù)院簡(jiǎn)政放權(quán)的改革思路，賦權(quán)行業(yè)協(xié)會(huì)參與制定監(jiān)管規(guī)則、協(xié)同監(jiān)管的職能，逐步推動(dòng)行業(yè)自治。

其二，加快行業(yè)協(xié)會(huì)等官辦社會(huì)團(tuán)體與行政機(jī)關(guān)脫鉤。

行業(yè)協(xié)會(huì)是介于政府與市場(chǎng)之間的整合型非營(yíng)利組織，是政府與企業(yè)溝通的中樞，肩負(fù)著協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督、自律等職能。然而，文化類(lèi)行業(yè)協(xié)會(huì)及社團(tuán)組織，大多為業(yè)務(wù)主管部門(mén)的影子機(jī)構(gòu)，在人、財(cái)、物上均不獨(dú)立，開(kāi)展的多為搞搞座談、評(píng)評(píng)獎(jiǎng)等活動(dòng)。而反映微觀主體訴求、組織行業(yè)自律、督促政府文化立法等關(guān)乎文化發(fā)展前途命運(yùn)的重要職能卻尚未充分發(fā)揮。由于缺乏自主性，行業(yè)協(xié)會(huì)無(wú)心觸及，也無(wú)力觸及行業(yè)中存在的根本問(wèn)題。

從西方文化產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，行業(yè)協(xié)會(huì)具有不容忽視的強(qiáng)勢(shì)力量，特別是在組織行業(yè)自律、維護(hù)會(huì)員權(quán)益方面具有突出作用。例如，美國(guó)電影分級(jí)制度即是非營(yíng)利組織——美國(guó)電影協(xié)會(huì)制定的自愿分級(jí)制度，既避免了由政府官員來(lái)審查電影藝術(shù)和管束電影工作者，又及時(shí)幫助家長(zhǎng)做出什么電影適合他們的孩子觀看的決定。此外，美國(guó)的“兒童電視行動(dòng)”組織、“家長(zhǎng)-教師協(xié)會(huì)”等社會(huì)組織在凈化公共電視平臺(tái)，推動(dòng)提高兒童節(jié)目質(zhì)量等方面起到了不可小覷的作用。美國(guó)力量強(qiáng)大的文化非營(yíng)利組織在維護(hù)文化公共利益、參與文化治理方面發(fā)揮了積極作用，形成了“人人起來(lái)負(fù)責(zé)”的治理氛圍。

國(guó)務(wù)院提出了在2015年底前推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤的改革要求，而如前文所述，在文化領(lǐng)域仍然有業(yè)務(wù)主管部門(mén)制定與國(guó)務(wù)院改革思路相背離的管理規(guī)章，仍然牢牢把握文化社會(huì)團(tuán)體決策主導(dǎo)權(quán)，這一做法與現(xiàn)代文化治理精神相悖。誠(chéng)然，文化具有意識(shí)形態(tài)特殊屬性，文化主管部門(mén)的這一做法是為了增強(qiáng)意識(shí)形態(tài)的主導(dǎo)地位，但這實(shí)際上會(huì)繼續(xù)置行業(yè)協(xié)會(huì)于無(wú)用之地，容易阻滯文化產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)盡快推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)為整合型文化非營(yíng)利組織，在政府與市場(chǎng)之間更好地發(fā)揮橋梁紐帶作用。

3．從社會(huì)與市場(chǎng)的維度分析

其一，鼓勵(lì)社會(huì)企業(yè)的發(fā)展，在社會(huì)企業(yè)體系內(nèi)發(fā)展非營(yíng)利組織。

中央對(duì)文化發(fā)展的要求，堅(jiān)持“把社會(huì)效益放在首位，社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一”的原則。這一原則的落實(shí)，需要以商業(yè)手段實(shí)現(xiàn)社會(huì)使命，與社會(huì)企業(yè)的本質(zhì)特征最為契合。當(dāng)前，繼續(xù)大膽突破、勇于創(chuàng)新，可以鼓勵(lì)這一功能定位的民辦非企業(yè)單位或轉(zhuǎn)企改制的事業(yè)單位向文化社會(huì)企業(yè)轉(zhuǎn)型。

社會(huì)企業(yè)既不只屬于社會(huì)部門(mén)，也不只屬于市場(chǎng)部門(mén)，是一種創(chuàng)新性的組織形態(tài)。一般企業(yè)的價(jià)值訴求是利益最大化，而社會(huì)企業(yè)的價(jià)值訴求是服務(wù)社會(huì)，解決社會(huì)問(wèn)題，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，這是它們的本質(zhì)區(qū)別。這也將社會(huì)企業(yè)與具有責(zé)任感的企業(yè)區(qū)別來(lái)看，具有責(zé)任感的企業(yè)是在利潤(rùn)最大化的基礎(chǔ)上兼顧社會(huì)責(zé)任，而社會(huì)企業(yè)是將社會(huì)責(zé)任作為其組織基因，是高于一切的行為動(dòng)機(jī)。因此，社會(huì)企業(yè)并不是非營(yíng)利組織或者一般企業(yè)的延伸或變形，它是社會(huì)創(chuàng)新過(guò)程中的新生細(xì)胞。

經(jīng)過(guò)十余年的實(shí)踐檢驗(yàn)，可以看出民辦非企業(yè)單位這種體制框架設(shè)計(jì)，既難以充分實(shí)現(xiàn)服務(wù)社會(huì)的使命，又會(huì)抑制經(jīng)濟(jì)活力。而部分轉(zhuǎn)企改制的事業(yè)單位，雖然成了市場(chǎng)主體，但始終難以在社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益之間找到平衡點(diǎn)。當(dāng)前，從激勵(lì)文化創(chuàng)新的角度，可將它們轉(zhuǎn)型為社會(huì)企業(yè)，同時(shí)從市場(chǎng)部門(mén)吸納更多的具有社會(huì)責(zé)任感的企業(yè)轉(zhuǎn)型為社會(huì)企業(yè)，拓展社會(huì)和市場(chǎng)部門(mén)之間的潛在增長(zhǎng)空間，發(fā)揮其直接解決社會(huì)問(wèn)題的優(yōu)勢(shì)。

上述轉(zhuǎn)型變動(dòng)最大的是民辦非企業(yè)單位。將民辦非企業(yè)單位轉(zhuǎn)型為社會(huì)企業(yè)，意味著將民辦非企業(yè)單位從社會(huì)部門(mén)中獨(dú)立出來(lái)。同時(shí)，仍然可以在其體系內(nèi)保持部分非營(yíng)利組織，并在這一部分堅(jiān)持排斥利潤(rùn)分配請(qǐng)求權(quán)的原則底線。這樣，一方面，可釋放民辦非企業(yè)單位更好地解決就業(yè)和做出經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)的能力。從社會(huì)部門(mén)中獨(dú)立出來(lái)并不意味著將民辦非企業(yè)單位推向市場(chǎng)。另一方面，將民辦非企業(yè)單位轉(zhuǎn)型為社會(huì)企業(yè)，可以明確產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題。當(dāng)前，民辦非企業(yè)單位作為社會(huì)組織的形態(tài)之一，其產(chǎn)權(quán)為社會(huì)所有，不能進(jìn)行利潤(rùn)分配。而社會(huì)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)歸屬歸出資人所有。社會(huì)企業(yè)權(quán)責(zé)平衡的杠桿為社會(huì)貢獻(xiàn)率與稅率掛鉤，并實(shí)行有限利潤(rùn)分配原則。

殘友集團(tuán)的運(yùn)營(yíng)模式就是典型的成功案例。殘友集團(tuán)是由深圳市鄭衛(wèi)寧慈善基金會(huì)、8家社會(huì)組織集群、39家社會(huì)企業(yè)集群所組成，其中既包括社會(huì)企業(yè)，也包括非營(yíng)利組織。它是由基金會(huì)宏觀決策、非營(yíng)利組織和社會(huì)企業(yè)雙輪驅(qū)動(dòng)的三位一體的有機(jī)體，成為一個(gè)自我造血、服務(wù)社會(huì)的可持續(xù)的生態(tài)系統(tǒng)（如圖3所示）。

在社會(huì)企業(yè)內(nèi)孵化文化非營(yíng)利組織，可以促進(jìn)文化非營(yíng)利組織與文化社會(huì)企業(yè)的雙向互動(dòng)和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，使其融合發(fā)展，有助于推動(dòng)文化公共服務(wù)體系健康發(fā)展。

對(duì)社會(huì)企業(yè)的監(jiān)管，則可以借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，培育第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)。雖然美國(guó)的社會(huì)企業(yè)的成長(zhǎng)機(jī)制在我國(guó)難以復(fù)制，但其在社會(huì)企業(yè)監(jiān)管方面的經(jīng)驗(yàn)卻非常值得借鑒。例如，第三方資質(zhì)認(rèn)證組織B Lab的監(jiān)管邏輯是：通過(guò)對(duì)社會(huì)企業(yè)進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)證，建設(shè)社會(huì)企業(yè)數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)三項(xiàng)相互關(guān)聯(lián)的核心業(yè)務(wù)。目前，已經(jīng)有34個(gè)國(guó)家、60個(gè)行業(yè)的1063家受益公司加入B Lab的認(rèn)證體系。B Lab對(duì)受益企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的評(píng)估，并按評(píng)分排名，防止那些將社會(huì)責(zé)任視為賺錢(qián)噱頭的企業(yè)濫竽充數(shù)。同時(shí)，B Lab通過(guò)游說(shuō)各州政府推進(jìn)立法，促使社會(huì)企業(yè)這種具有更高社會(huì)目標(biāo)、社會(huì)責(zé)任和透明機(jī)制的創(chuàng)新組織形態(tài)獲得專(zhuān)門(mén)的法律身份，優(yōu)化社會(huì)企業(yè)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境，為社會(huì)企業(yè)積累社會(huì)資本。納入B Corp認(rèn)證體系的社會(huì)企業(yè)，也可以享受B Lab提供的服務(wù)和支持，從而贏得更多的投資和發(fā)展機(jī)會(huì)。

在社會(huì)企業(yè)制度體系的起步創(chuàng)建階段，像B Lab這樣高質(zhì)量的第三方評(píng)估組織，作為將社會(huì)企業(yè)、政府、市場(chǎng)三方聯(lián)結(jié)起來(lái)的樞紐和中介，對(duì)社會(huì)企業(yè)的發(fā)展和創(chuàng)新具有重要價(jià)值。

其二，完善行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)非營(yíng)利組織的過(guò)程監(jiān)管和問(wèn)責(zé)機(jī)制。

在政府加強(qiáng)監(jiān)管的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)培育第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)同監(jiān)管，在文化非營(yíng)利組織的培育生長(zhǎng)期就實(shí)行最嚴(yán)格的管理，以免長(zhǎng)偏長(zhǎng)歪。可建立對(duì)文化非營(yíng)利組織法定代表人問(wèn)責(zé)制度，完善監(jiān)管體制。年檢不能停留在紙面上，需調(diào)動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)力量加強(qiáng)文化行業(yè)自律。

其三，推動(dòng)文化非營(yíng)利組織專(zhuān)門(mén)人才職業(yè)化發(fā)展，落實(shí)志愿服務(wù)抵稅政策及精神榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)，擴(kuò)大文化非營(yíng)利組織社會(huì)參與度。

當(dāng)前亟須培養(yǎng)文化非營(yíng)利組織專(zhuān)業(yè)管理人才，建立人民群眾廣泛參與的志愿者隊(duì)伍?？梢酝ㄟ^(guò)以下四個(gè)方面著手推動(dòng)。一是加強(qiáng)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)高職、本科學(xué)歷教育，通過(guò)減免學(xué)費(fèi)、引導(dǎo)社會(huì)投入獎(jiǎng)學(xué)金等舉措培養(yǎng)文化非營(yíng)利組織后備人才，鼓勵(lì)高校、科研院所增設(shè)文化非營(yíng)利組織研究專(zhuān)業(yè)方向。二是規(guī)范執(zhí)業(yè)資格認(rèn)證體系，加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)，逐步實(shí)現(xiàn)文化非營(yíng)利組織專(zhuān)職人員執(zhí)證上崗。三是完善文化非營(yíng)利組織從業(yè)人員薪酬福利體系，出臺(tái)鼓勵(lì)政策吸引一批高級(jí)管理人才發(fā)展文化非營(yíng)利組織。四是落實(shí)文化非營(yíng)利組織志愿服務(wù)抵稅政策。鼓勵(lì)離退休人員，特別是具有較高文化藝術(shù)造詣的專(zhuān)家學(xué)者參與公共文化志愿服務(wù)。完善對(duì)參與文化非營(yíng)利組織志愿服務(wù)人員的精神榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)，加強(qiáng)社會(huì)認(rèn)可度。