第一節 經濟政策的類別

歐肯認為，一個社會經濟發展的全過程是統一的：引導生產來滿足不同的需求，適時建立生產和分配流程，使用某些技術，從空間上來規劃使其集為一體。所有這一切都是為了克服現有的商品稀缺。而要做到這一點就需要經濟政策。

因此經濟政策就是在資源稀缺情況下影響商品、服務的生產和分配的各類政治措施的總和。它是一國貫徹其經濟理論與思想、實現其經濟目標的方針和原則。斯蒂格利茨等人認為，從最高層次來說，經濟政策的目標是以平等和可持續的方式達到長期福利的最大化。經濟政策包羅萬象、門類繁多。從宏觀來看，有供給（導向）政策和需求（導向）政策、擴張政策和緊縮政策、有增長政策與穩定政策等，又有各項具體的微觀政策。

某一宏觀經濟政策總是同某一經濟理論有關，例如供給（導向）政策的理論基礎便是新自由主義與貨幣主義，而需求（導向）政策的理論基礎則是凱恩斯主義。此外，某一宏觀經濟政策又要求相應的微觀經濟政策。

一 經濟政策的歷史發展

經濟政策與經濟體制密切相關，都要受某一種或某幾種經濟理論的指導和制約。早在十六七世紀的重商主義時代就有了經濟政策的雛形，那就是要加強對外貿易，獲取出口順差，手段就是保護關稅和推動國內工商業的發展。

1651年英國頒布了《航海條例》（Navigationsakte），規定向英國的出口必須使用英國的商船。

18世紀中期魁奈在其經濟著作《經濟表》中首次提出形成、使用和分配是國民生產總值基礎的三個方面。自由主義者強調自由的重要性，反對國家對經濟的干預，是古典自由主義的先驅。斯密和李嘉圖的出現，完善了古典自由主義理論，集中要求自由貿易、無限競爭和私有財產的保障。

隨著世界進入工業社會，經濟界出現了兩種截然不同的經濟政策方案。一方面，以馬克思、恩格斯為首的一批學者提出了全套的科學社會主義理論，反對生產資料的私有制和個體競爭。在該理論的影響下，德國出現了講壇社會主義，古斯塔夫·施穆勒（Gustav Schmoller）、阿道夫·瓦格納（Adolph Wagner）和維爾納·桑巴特（Werner Sombart）領導的新歷史學派強調國家的社會福利責任和社會福利政策。另一方面，在歐洲的其他國家則出現了新古典主義。

1929～1932年資本主義經濟陷入空前的危機，這就催生了凱恩斯主義和凱恩斯經濟政策，它進一步挑戰了當時還占有壟斷地位的古典主義和新古典主義經濟政策，因而也遭到了貨幣主義和供給經濟政策的反對。

這兩組重大矛盾的較量又派生出新的經濟政策矛盾體系，如需求政策與供給政策、擴張政策與緊縮政策、秩序政策與過程政策、建構政策與調節政策等。

二 古典主義經濟政策與凱恩斯主義經濟政策

在第一章中我們已經看到，古典主義經濟政策與凱恩斯主義經濟政策的分歧是多方面的。其核心分歧就在于，前者鼓吹市場是一只“看不見的手”，應該在這樣一個規則機制下通過市場價格和工資率在商品、要素和勞動市場上進行自由競爭；市場在受到干擾后會自動重新回到均衡，供給會自動創造需求；長期看，勞動市場上不會出現低就業，不會出現過多或過少的投資和消費，也不會出現其他的經濟危機。實際出現的干擾是因為市場的不完全；國家的活動只能局限于建立并維護框架條件，也就是拉薩爾諷刺的“守夜人角色”；生產資料的私有制必須受到保護。

凱恩斯主義經濟政策則與此相反，它認為，失去穩定的市場不總是能依靠自身的力量自動重新回到均衡。這是因為市場的有效需求不足，價格和工資率不僅有彈性，而且有剛性，市場力量不會均衡地分配到每個市場參與者的頭上，生產要素也不會自動投放到生產效率最高的部門。這是因為可以不花錢便能從市場活動中獲得效用（如搭便車者），還因為某些市場參與者在這場弱肉強食的競爭中遭到毀滅，因此必須要有宏觀調控，必須要有國家的介入。

古典主義經濟政策堅持認為，由于工資機制的作用，只要降低工資便可達到充分就業。凱恩斯主義則認為，由于勞資協定規定了最低工資的剛性，上述情況不可能出現；凱恩斯主義還特別強調采用國家財政政策（Fiskalpolitik）和投資來推動經濟的發展，強調擴大國家的直接財政支出，必要時可以通過借債來推動需求和就業的增長；與古典主義特別強調經濟的長期遠景和生產要素的有效投入相反，凱恩斯主義特別看重就業問題和短、中期發展。

三 供給（導向）政策和需求（導向）政策

所謂供給導向經濟政策源于供給經濟學，這是20世紀70年代在美國興起的一個與凱恩斯主義相對立的經濟學派，是“一個偏重于政策方面的經濟學派”, 其基本主張是：（1）重新建立財政政策的行動能力，提高個人的生產積極性和風險意識，推動經濟增長，減少失業；（2）持續大幅度地削減個人和公司所得稅、企業稅、貨幣收益稅，放寬折舊條例，以刺激人們的勞動、儲蓄和投資的積極性；（3）通過放松管制（die Deregulierung）來改善競爭；（4）減少國家對經濟生活的干預，特別是改變國家干預的方向和內容，主張通過減稅來實行“供給管理”，依靠市場的力量自動調節經濟，廢除束縛生產的各類規章制度；（5）采取相對緊縮的貨幣政策，嚴格控制貨幣量，使貨幣量的增長同長期的增長潛力相適應；（6）大規模削減福利開支，提高個人和企業的投資能力；（7）增加就業崗位，削減失業金；（8）縮小政府開支，平衡國家預算，消除財政赤字，鼓勵儲蓄和投資，加速資本形成，推動生產。

作為共和黨右翼代表的里根大選獲勝成功擔任美國總統后，全盤接受了供給學派的這些理論，同英國的撒切爾一起分別否定了羅斯福的“新政”和英國經濟學家貝弗里奇（William Ian Beardmore Beveridge）的福利國家思想，實施供給導向經濟政策，并取得了引人矚目的成就。此后，世界各主要發達國家都開始強調供給的重要性，開始推行供給導向經濟政策。

供給經濟學的主要論點是：私人經濟成分本身是穩定的，一國經濟如果因外因而失衡則會依靠自身的力量逐漸向均衡回歸。國家的干預無論主觀愿望有多么美好，只會延緩這一過程，甚至會引起混亂。供給經濟學家們反對凱恩斯主義者關于造成失業的原因是有效需求不足的論點。他們認為，每一供給自身就創造了需求，因為供給創造了收入，而收入自然就提高了需求。這就是塞伊定律。

貨幣主義供給經濟學家們同樣認為經濟自身能夠調節均衡，于是他們當然也就認為國家沒有任何理由來對經濟進行干預。國家的干預只會使經濟失衡，而不會使經濟恢復均衡。他們也同樣堅持國家不必試圖去“抹平”經濟發展中的周期性波動，因為這是正常的。

隨著時間的推移和現實的教育，目前推行極端供給政策的國家已經為數不多。越來越多的國家開始奉行溫和的供給政策，其特點是當市場失靈時，歡迎國家的干預，例如可以采用環保政策、科研政策來糾正市場失靈所帶來的后果，同時認為應賦予國家更多的權力和任務，例如建立和維護基礎設施，確定教育的框架條件，通過福利政策來減少個人的困難。即國家應當奉行一種協調政策，而不是經營，因為國家不如市場經營有效，只要市場不失靈，國家就應當通過放權和私有化給市場提供機會，例如在交通和通信領域的放權活動等。

需求導向經濟政策實際上就是凱恩斯經濟政策，或是根據凱恩斯的經濟思想制定的經濟政策。這種政策的出發點是，認為有效需求不足是經濟不振、失業增加的原因，只有通過增加國家和私人的有效需求才能得以解決。

需求導向政策的宗旨是通過擴張的貨幣和財政政策來提高全社會的需求，從而解決失業和經濟增長問題。1929～1932年的世界經濟危機使凱恩斯認識到，由于勞動市場不能自動保持平衡，于是產生就業不足，進一步導致世界經濟危機。至于勞動市場不能自動保持平衡的原因，他認為，那是因為勞動市場還不完善，因而無法像供給主義者認定的那樣運轉。工資和其他價格的剛性使市場力量陷入癱瘓狀態，如果工資不能迅速適應，就會出現失業。因此國家必須加大投入來提高工資，進而提高全社會的需求，以創造就業機會，至于加大投入的資金來源則依靠借貸。

凱恩斯理論原本是分析短期經濟過程的。在景氣情況不振時，凱恩斯認為應刺激需求，在景氣高漲時應該抑制需求，因此需求政策開始時是穩定政策，采取的手段是貨幣和財政政策，具體來說是降低利息來刺激投資和消費，提高國家需求來推動投資，例如在基礎設施上的投資和住房投資。相反，如果景氣過分高漲，則應該通過提高利息和稅收、降低國家消費來降低景氣。供給政策是試圖從長期角度來提高整個經濟的潛力，而需求政策則把重點放在抹平短期需求的浮動上，因此也被稱為過程政策。

凱恩斯的需求理論是應運而生的，因此一經提出便受到多方面的擁護，特別是受到雇員階層及其代表政黨的擁護。德國從1966年社會民主黨參與執政開始到1969年社會民主黨主要執政，需求政策得到愈來愈多的使用。1966～1967年德國出現了戰后的第一次經濟危機，時任聯邦經濟和財政部部長的席勒大幅度啟用需求政策，強調宏觀調控，大大提高國家支出的份額，從而迅速扭轉了局面，使德國經濟重新回到增長的道路上。然而隨著1973年第一次石油危機爆發，德國同時出現了通貨膨脹和經濟衰退、失業激增的“滯脹”局面，于是凱恩斯理論陷入生存危機，便逐步被施密特政府放棄。特別是科爾的聯盟黨再次上臺后，重新啟用供給政策，而紅綠聯盟執政后則強調要放棄社民黨傳統的需求政策，實行供給和需求相結合的政策。

從總體上看，需求政策目前正受到越來越多的批評。越來越多的經濟學家反對需求政策。他們認為，提高國家支出份額一是使越來越多的企業國有化；二是大大提高了國家的舉債，使國家債臺高筑，不堪重負；三是壓抑了私人的積極性；四是如想通過降低利息來刺激投資需求則會引發通貨膨脹。此外，提高需求并不能明顯地減少失業，特別是如果此類失業不是增長性的，而是結構性的，如夕陽工業過大、國家的維護性補貼過多、勞資合同過于僵化、勞動力素質過低等。此時想通過提高需求來降低甚至消除失業無異于緣木求魚，無濟于事。凱恩斯認定，同時提高稅收和支出能提高經濟的增長，但卻缺乏有說服力的證據。一方面企業稅的提高降低了企業投資的積極性，另一方面國家舉債的增加加重了國家支付利息的負擔，同時又壓抑了私人的信貸需求，只有同時提高私人的儲蓄額才能避免利率的上揚。

四 擴張政策和緊縮政策

經濟實際上是多種矛盾的組合體，其中的各類矛盾始終處于不斷的運動之中，處于舊的平衡不斷被打破，新的平衡不斷再建立的過程之中。前面講到的供給和需求政策便是這樣的一組矛盾，而擴張政策和緊縮政策則是另一組矛盾。

擴張政策和緊縮政策實際上主要是指在處理經濟增長、就業率和幣值穩定之間不同重點的政策。擴張政策是把經濟增長和消除失業放在突出的地位，而能相對容忍通貨膨脹的發展。當一國經濟需要擺脫蕭條追求振興時往往采用這一政策，具體的做法是緊緊抓住投資、消費和出口這三大經濟增長要素，擴大基本建設投資（包括設備投資和建筑投資這兩大方面，包括加大引進外資和舉債的力度），增加消費（擴大內需，包括增加國家支出的份額和私人消費這兩大方面）和加強出口。同時采取貨幣貶值、降低利率和存款準備金率、增加流動性的政策，提供投資優惠、擴大開業支持等。

采取擴張政策的利弊是十分清楚的，那就是經濟增長，失業回落，但通貨膨脹率提高，國家債務加大，財政赤字增多。

緊縮政策的做法正好相反，它把確保幣值的穩定、降低通貨膨脹放在突出的地位，而能相對容忍經濟增長緩慢和失業率的提高。當一國經濟需要控制過熱的發展、降低通貨膨脹率、穩定財政、穩定幣值、減少舉債和減少財政赤字時往往采用這一政策，具體的做法同樣是緊緊抓住消費、投資和出口這三大經濟增長要素，但采取相反的做法，那就是控制和壓縮消費（特別是壓縮國家支出的份額），控制和壓縮基本建設投資和出口。常用的政策是減少國家的債務，壓低甚至取消國家財政赤字，提高利率，減少流動性，將本國貨幣增值等。

采取緊縮政策的利弊也是十分清楚的，那就是控制甚至消除通貨膨脹，減少甚至消除國家債務和財政赤字，但經濟增長放緩、停滯甚至出現負增長，并且失業上升。

某個政黨、某個階層、某個集團在執行供給還是需求導向政策時往往具有傳統的偏好，因為這同該黨、階層和集團（或其代表的階層）的利益有關。例如供給導向政策比較有利于企業家，而需求導向政策則比較有利于廣大的平民百姓，尤其是其中的低收入者。因此以往的一國政府往往會執行一個比較一貫的供給或需求導向政策，而如今在現實社會中卻出現了新的情況。例如歐洲的社會民主主義者一貫奉行需求政策，因為這有利于雇員和低收入者，也就是說，有利于他們所代表的階層。但嚴酷的現實卻告訴人們需求政策在推動經濟的健康發展上已經面臨越來越大的困難。而原本標榜自己是工人階級政黨的社會民主黨則早已公開宣布自己是全民黨、是代表全民利益的。于是他們便逐漸弱化，甚至有時局部拋棄他們傳統一貫采用的需求政策，強調供給同需求政策結合、以供給政策為主。這在施羅德和布萊爾（Tony Blair）這兩大社會民主主義領導人于1999年6月8日發表的《倫敦宣言》中得到了最好的證明。

但擴張政策和緊縮政策不同。盡管某些不同的集團和階層對執行擴張政策和緊縮政策也有某些偏好，因為這兩種政策給他們帶來的利弊不同，但對一國政府來說卻沒有這樣尖銳和巨大的利害差別，而是都可以采用，甚至是必須采用的，因為這符合經濟發展的規律，也符合事物發展的辯證關系。一般來說，在實行兩黨制的西方國家，一個政黨上臺往往都會采取所謂“stopund-go-policy”，即所謂的先停止后前進的政策，也即先緊縮后擴張的政策。這是因為，對蕓蕓眾生說來，物價的穩定往往比國內生產總值增長幾個百分點更重要、更直接。而一個新上任的政府如果立即采取緊縮政策，老百姓會很快感到，物價穩定了，手里的鈔票值錢了，這樣一來就會很快取得人民的信任。此外，前任政府往往都是因為搞擴張政策以致造成物價飛漲而被迫下臺的，于是采取緊縮政策往往能收到立竿見影的效果。

緊縮政策能短期見效但卻不能長期堅持，因為人們不能長期只滿足于物價的穩定，而看不到經濟增長給自己帶來的好處，更不能容忍由于經濟增長乏力而失業的現實。“發展才是硬道理”不僅是從長期和根本的角度來講的，不僅是對廣大人民群眾來講的，也是對政府的政績來講的，它是考核一屆政府政績的根本尺度，自然也是能否繼續執政的試金石。因此各執政黨在大選前為了連任便開始采取擴張的政策，以謀求獲得更多的選票。

二戰之后西方各發達國家由于采用凱恩斯主義，相繼出現“滯脹”這一奇特的現象，即經濟停滯與通貨膨脹同時出現，相互影響。這給各國在治理上帶來了巨大的困難，于是越來越多的政府不得不放棄那種先緊縮后擴張的階段性經濟政策，轉而大大提高了它們交替運用的頻率，采用多調整、小步伐的做法：提高調整的頻率，減小每次調整的幅度。

現在也有越來越多的國家分別在不同領域同時使用擴張政策和緊縮政策，例如同時采用增加投資、擴大吸引外資和控制貨幣量的做法，利用兩種政策的相互制約作用，既推動經濟的增長又控制住通貨膨脹，達到軟著陸的目標。中國當前采用的積極的財政政策和穩健的貨幣政策便是一個很好的注釋。美國112個月經濟連續高增長、低通脹的事實盡管有各種各樣的解釋，但同時使用擴張政策和緊縮政策不能不說是一個重大的原因，也是實現軟著陸的一個成功的范例。

五 其他宏觀政策

（一）穩定與增長政策（Stabilit?ts-und Wachstumspolitik）

這是德國非常強調的一種經濟政策。一是突出穩定，使經濟不過熱也不過冷；二是強調增長，但更重質的增長，而且強調穩定是增長的前提。廣義的穩定政策包括所有國家為在高就業、幣值穩定的前提下達到宏觀經濟均衡而采取的措施；狹義上則指影響經濟運行過程的政策措施。

（二）秩序政策和過程政策（Ordnungspolitik und Prozesspolitik）

秩序政策是指所有法律組織措施的總和，是經濟政策的執行者通過相應的經濟憲法確立的經濟體制的長期框架條件。其作用是通過界定每個經濟行為者的決定，保證每個經濟部分符合秩序和相互協調。秩序政策的形成首先是受現存的經濟體制影響，社會政治和文化價值觀也會施加影響。

過程政策是經濟政策的特定領域，是分析國家對經濟過程施加影響的可能性。

（三）建構政策和調節政策（Konstituierende Politik und Regulierende Politik）

按照歐肯的理論，建構政策涵蓋七大方面：（1）建立充分競爭、運轉正常的價格機制；（2）確定貨幣政策的優先地位；（3）建立公開市場；（4）保護私有財產；（5）保障合同自由；（6）確認擔保責任是“經濟界的自造權力”，反對有限責任公司對責任的限制；（7）保證經濟政策的穩定性。

調節政策從屬于建構政策，它是用來解釋對市場過程進行經濟政策干預的。例如在實施嚴格的公開市場政策時要對自由壟斷進行少量的調節。