第一單元 公平與發(fā)展的內(nèi)涵與關(guān)聯(lián)

底線公平：公平與發(fā)展相均衡的福利基點(diǎn)

景天魁

（中國社會科學(xué)院學(xué)部委員、社會學(xué)研究所研究員）

公平和發(fā)展，正如魚和熊掌一樣，人人希望兼而得之。其實(shí)，二者雖有相統(tǒng)一的一面，但又常常是相矛盾的。公平本身是有矛盾的。在起點(diǎn)公平、過程公平和結(jié)果公平之間，如果堅(jiān)持了起點(diǎn)公平，但因?yàn)槊總€人、每個地區(qū)的條件不同，結(jié)果未必公平；如果堅(jiān)持了過程公平，但因?yàn)槠鹗紬l件不同，結(jié)果也未必公平；如果堅(jiān)持結(jié)果公平，起點(diǎn)或過程就未必公平。可見，三者之間，可能頂多有兩者可以保持一致性，三者難有同時實(shí)現(xiàn)一致性的可能。同樣，發(fā)展本身也是有矛盾的。首先，任何發(fā)展都是有條件的，如果不顧條件超限發(fā)展，只能適得其反；其次，任何發(fā)展都要付出成本和代價(jià)，那就有讓誰來承擔(dān)的問題；最后，發(fā)展的成果也有歸誰來享受的問題。

既然公平本身有矛盾，發(fā)展本身也有矛盾，那么，當(dāng)公平與發(fā)展遇到一起的時候，矛盾就更是錯綜復(fù)雜了。面對此種復(fù)雜情況，所謂一般公平、抽象公平、絕對公平，都是說著好聽，無法實(shí)現(xiàn)的，而且如果真要照著去做，只能導(dǎo)致不公平。而一味地追求發(fā)展，難免會損害公平。無條件（抽象）發(fā)展、無節(jié)制（絕對）發(fā)展是不可持續(xù)的，而且會釀成危機(jī)。

在中國內(nèi)地的實(shí)踐中，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，人們長期對公平和效率的關(guān)系爭論不休，莫衷一是。改革開放之初，曾經(jīng)提出“效率優(yōu)先，兼顧公平”，實(shí)際上很難兼顧；后來又提出“一次分配講效率，二次分配講公平”，前者是做到了，后者很難做到；再后來又提出一次二次分配都要既講效率又講公平，要真正做到更不容易。一個明顯的表現(xiàn)，就是在以往的30多年里，GDP和基尼系數(shù)雙雙飆升，GDP增長很快，連續(xù)一二十年超過兩位數(shù)，基尼系數(shù)上升也快，每年增加不少于0.01，二者“比翼雙飛”，恰恰說明公平和發(fā)展相悖而行。

公平與發(fā)展不協(xié)調(diào)，更為突出地表現(xiàn)在社會方面。因?yàn)橐獌?yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)，堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心是基本路線的重要原則，所以，長期以來，形成了“經(jīng)濟(jì)這條腿長，社會這條腿短”的失衡問題。這個問題集中地反映到社會保障和社會福利建設(shè)上。可以說，社會保障和社會福利建設(shè)是靈敏地反映公平與發(fā)展關(guān)系狀況的“晴雨表”。

本文的討論僅限于中國內(nèi)地，僅限于社會保障和社會福利領(lǐng)域，并且僅限于改革開放至今的這個時段。在這里，我們明顯地看到實(shí)現(xiàn)公平與發(fā)展的種種限制條件。第一，這一時期的人均GDP正處于從幾百美元到幾千美元的爬坡過程中，個人繳費(fèi)能力很弱，國家財(cái)力也有限；第二，國家整體戰(zhàn)略是優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)，對社會保障等民生事業(yè)長期投入不足；第三，居民收入差距、城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距長期處于持續(xù)拉大的態(tài)勢，社會保障和社會福利制度對于縮小三大差距只是杯水車薪，難以發(fā)揮促進(jìn)公平的作用；第四，主要的社會保障制度長期局限在城市職工并且主要是國有企業(yè)職工的范圍內(nèi)，覆蓋面小，擴(kuò)面速度慢，保障層次低，廣覆蓋的任務(wù)十分艱巨；第五，在多年努力擴(kuò)大社會保障覆蓋面的過程中，由于采取“碎片化”的推進(jìn)方式，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間分頭實(shí)施，標(biāo)準(zhǔn)不同，造成了新的不公平。

那么，在上述限制條件下，在社會保障和社會福利建設(shè)中，能否以及如何實(shí)現(xiàn)公平與發(fā)展的均衡？我們既要保持經(jīng)濟(jì)較快增長，又要促進(jìn)社會公平，希望魚和熊掌都能兼得。一方面，要保持經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，就不能過快過高地提高福利，必須從實(shí)際出發(fā)找到適合國情的社會福利模式；另一方面，要促進(jìn)社會公平，就不能片面追求GDP。人們主觀上希望加快發(fā)展，但現(xiàn)實(shí)表明發(fā)展不是越快越好；同樣，公平也不是越絕對越好。那么，適當(dāng)?shù)摹岸取痹谀睦铮抗脚c發(fā)展的均衡點(diǎn)在哪里？底線公平理論就是在這種背景下，為了回答這一問題而提出來的。

一 確定公平與發(fā)展相均衡的福利基點(diǎn)：經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)與基本理念

在中國內(nèi)地的社會保障和社會福利建設(shè)過程中，對于如何處理公平與發(fā)展的關(guān)系有著豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，長期實(shí)行平均主義，但這主要是在一次分配領(lǐng)域，主要表現(xiàn)為全國基本統(tǒng)一的工資制度和農(nóng)村人民公社的工分制度。而在二次分配領(lǐng)域，長期將社會保障局限在城市職工的狹小范圍內(nèi)，其時占總?cè)丝?0%以上的農(nóng)民被排斥在社會保障制度之外，二次分配是很不公平的。改革開放以后，大約自20世紀(jì)80年代中期到21世紀(jì)初的一二十年間，由于原有的農(nóng)村合作醫(yī)療制度很快解體，幾億農(nóng)民一度陷入缺醫(yī)少藥的困境；另外，農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)短缺，地方財(cái)政無力承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，致使“看病難、看病貴”“上學(xué)難、上學(xué)貴”成為呼聲甚高的社會問題。

總結(jié)以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，可以發(fā)現(xiàn)解決上述問題的關(guān)鍵，并不在經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身，甚至也主要不在社會保障和社會福利本身，而在于明確政府責(zé)任和市場機(jī)制之間的界限，以及它們的結(jié)合點(diǎn)。也就是要明確在社會保障和社會福利制度建設(shè)中，哪些民生需要的滿足和項(xiàng)目的實(shí)現(xiàn)是政府必保的，哪些是可以由市場去調(diào)節(jié)的，當(dāng)然也可以由政府、市場、家庭、個人、社會組織采取某種責(zé)任分擔(dān)的方式。社會保障和社會福利包含的制度很多，項(xiàng)目更多，而且變化很大，必須在不穩(wěn)定的因素中找出比較穩(wěn)定的因素，在不確定的關(guān)系中找出比較確定的關(guān)系，在相互交錯的關(guān)系中找出標(biāo)志性的關(guān)系，在難以把握的總體中找出代表性的局部。

研究發(fā)現(xiàn)，在諸多制度中，有三項(xiàng)是滿足每個人的基本生活需要和發(fā)展需要的，它們是最低生活保障、基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療保障，這三項(xiàng)關(guān)乎人的生存，當(dāng)然也是發(fā)展的基礎(chǔ)。因而是政府必須承擔(dān)的責(zé)任底線。政府的責(zé)任當(dāng)然不限于此，這是底線，不是全部。但是，更高的生活需要和發(fā)展需要以及享受型需要的滿足，則可以通過市場機(jī)制，并且由政府、市場、家庭、個人、社會組織采取某種責(zé)任分工的方式合理分擔(dān)。這樣，底線部分福利體現(xiàn)的是社會成員在基本保障權(quán)利上的一致性，非底線部分福利體現(xiàn)的是差異性。我們明確界定和擴(kuò)展“公平”的含義：權(quán)利一致性是公平，權(quán)利差異性只要是合理的，例如多勞多得、多繳多得、長繳多得，也是公平。由此，我們就把社會公平區(qū)分為保障權(quán)利一致性的公平和保障權(quán)利差異性的公平（多勞多得、多繳多得、長繳多得），二者合起來共同組成了底線公平。在這里，“底線”不是從保障水平高低的意義上確定的，而是指政府責(zé)任和市場作用的邊界，政府、市場、家庭、個人、社會組織必須承擔(dān)的、不容推卸的責(zé)任底線。從機(jī)制來說，底線部分是剛性的，必須做到的；底線以上部分是柔性的，可以有差別的。

底線公平明確了在社會保障和社會福利中的各個主體的責(zé)任界限，就可以在此基礎(chǔ)上對各種利益關(guān)系、責(zé)任關(guān)系進(jìn)行剛性的和柔性的調(diào)節(jié)，為建立一個具有適度性、適應(yīng)性與適當(dāng)性的普遍整合福利模式奠定基礎(chǔ)。在這個意義上，可以說底線公平是實(shí)現(xiàn)公平與發(fā)展相均衡的福利基點(diǎn)。

依據(jù)“底線公平”概念，對公平與發(fā)展相互關(guān)系的調(diào)節(jié)應(yīng)該遵循如下原則：①全民共享原則，主要處理“大福利”與“小福利”亦即普遍福利與特殊福利的關(guān)系；②弱者優(yōu)先原則，主要處理富人與窮人、強(qiáng)勢群體與弱勢群體的關(guān)系；③政府首責(zé)原則，主要處理政府與市場、政府與社會之間的關(guān)系；④社會補(bǔ)償原則，主要處理個人與社會之間的關(guān)系；⑤持久效應(yīng)原則，主要處理經(jīng)濟(jì)與社會、近期利益與長遠(yuǎn)利益之間的關(guān)系。

二 底線公平：公平與發(fā)展相均衡的制度機(jī)制

按照“底線公平”的概念和原則，社會保障和社會福利制度不再是羅列式的幾大塊——社會保險(xiǎn)制度、社會救助制度、社會福利制度（“小福利”）等，而是形成一個有內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)的底線公平制度體系。它包括三種基本類型：一是體現(xiàn)社會福利權(quán)利一致性和滿足社會成員底線福利需求的底線福利制度，它具有基礎(chǔ)性、平等性、政府首責(zé)等特性，包括最低生活保障制度、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療制度、義務(wù)教育制度和公共福利制度等；二是體現(xiàn)社會福利需求差異性和滿足社會成員非底線福利需求的非底線福利制度，它具有差異性與選擇性特征，主要包括各種個人賬戶制度、補(bǔ)充保險(xiǎn)制度、商業(yè)保險(xiǎn)制度和完全積累性制度等，非底線福利制度對于實(shí)現(xiàn)“有差別的社會公平”具有重要的現(xiàn)實(shí)意義；三是同時兼顧社會成員底線福利需求和非底線福利需求的跨底線福利制度，它在同一社會福利制度中體現(xiàn)社會權(quán)利的一致性和差異性的統(tǒng)一，主要包括各種“統(tǒng)賬結(jié)合”制度、社會服務(wù)制度以及社會互助制度等。

由于將社會保障和社會福利區(qū)分為基礎(chǔ)部分與非基礎(chǔ)部分，這就容易明確政府責(zé)任與市場作用的邊界，便于形成多元主體的責(zé)任結(jié)構(gòu)，可以實(shí)現(xiàn)對社會保障和社會福利運(yùn)行過程的有效調(diào)節(jié)。

底線公平的運(yùn)行和調(diào)節(jié)機(jī)制是：①剛性調(diào)節(jié)機(jī)制。“剛性機(jī)制”強(qiáng)調(diào)政府在滿足社會成員的底線福利需求時負(fù)有不可推卸和不能回避的“底線責(zé)任”和“首要責(zé)任”，這種責(zé)任既是一種政治責(zé)任，也是一種經(jīng)濟(jì)責(zé)任，還是一種道德責(zé)任；②柔性調(diào)節(jié)機(jī)制。“柔性機(jī)制”強(qiáng)調(diào)非底線福利責(zé)任主體的多元化，充分發(fā)揮市場機(jī)制、慈善機(jī)制、互助機(jī)制、自助機(jī)制在非底線福利供給中的作用；③基于反饋調(diào)節(jié)的剛?cè)嵯酀?jì)機(jī)制。利用對社會福利效應(yīng)的測量，依據(jù)底線公平理論，我們可以確定底線部分社會福利向量，通過對它的控制來調(diào)節(jié)社會福利狀態(tài)和社會福利效應(yīng)之間的關(guān)系，建構(gòu)社會福利的輸出反饋控制系統(tǒng)。以此為基礎(chǔ)，探索“剛性機(jī)制”與“柔性機(jī)制”相互結(jié)合的條件、方法和途徑，形成剛?cè)嵯酀?jì)的調(diào)節(jié)機(jī)制。

社會福利項(xiàng)目的供給與需求是一對矛盾，從供給出發(fā)與從需求出發(fā)會得出完全不同的結(jié)論。而供求機(jī)制就是用來協(xié)調(diào)社會福利供給與需求之間的關(guān)系，尋求福利供需平衡，防止福利供求失衡進(jìn)而引發(fā)其他經(jīng)濟(jì)社會問題。以上三種機(jī)制，就是要在協(xié)調(diào)供給主導(dǎo)及需求主導(dǎo)的基礎(chǔ)上建立供求平衡機(jī)制，使社會福利達(dá)到供需平衡狀態(tài)。

體現(xiàn)上述概念和原則，包括上述制度架構(gòu)和調(diào)節(jié)機(jī)制的底線公平福利制度模式，具有以下特點(diǎn)。

1．普遍性。著眼于絕大多數(shù)人民群眾的基本需要，優(yōu)先滿足中低收入群體的迫切需求。只有這樣，才能真正滿足富裕群體的利益（一種社會變化的合理性，取決于讓獲益最小的群體的狀況得到最明顯的改善）。

2．實(shí)效性。底線公平比“一般公平”更有利于實(shí)現(xiàn)社會公平。有重點(diǎn)的公平比所謂“全面公平”更有利于真正實(shí)現(xiàn)普遍公平。需要的重點(diǎn)與政策供給（福利供給）的重點(diǎn)，如能恰好吻合，則其效果是最佳的。對發(fā)展中國家來說這是福利制度成敗的關(guān)鍵。

3．均衡性。底線公平是實(shí)現(xiàn)增進(jìn)普遍福利與保持經(jīng)濟(jì)健康和持續(xù)發(fā)展相結(jié)合的可行路徑——既能夠從特殊福利轉(zhuǎn)變?yōu)槠毡楦＠材軌蜃寣?shí)現(xiàn)普遍福利的過程形成促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)生動力。福利水平要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和狀況相適合，經(jīng)濟(jì)上能夠支撐和持續(xù)，福利增長沒有超出經(jīng)濟(jì)的支持能力，不會成為經(jīng)濟(jì)上難以承受的負(fù)擔(dān)，反而能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)增長拓展新領(lǐng)域、增加新源泉。在這個意義上，底線公平能夠作為社會福利與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的均衡點(diǎn)。

4．適應(yīng)性。底線公平福利制度模式著眼于適應(yīng)基本國情、社情和人情，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會的轉(zhuǎn)型，適應(yīng)市場化所帶來的社會結(jié)構(gòu)和職業(yè)的變化，適應(yīng)城市化所帶來的大規(guī)模人口流動和身份轉(zhuǎn)變。總之，它不是脫離實(shí)際去空談水平高低和規(guī)模大小，而是切近人民群眾的實(shí)際需要，符合經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展階段，講求實(shí)效。

5．適當(dāng)性。這一制度模式能夠促進(jìn)福利權(quán)利與福利責(zé)任的統(tǒng)一，促進(jìn)并實(shí)現(xiàn)補(bǔ)缺型與普惠型、剛性與柔性、強(qiáng)制與自愿、政府與市場、差別與一致、整體協(xié)調(diào)與多方共擔(dān)相結(jié)合，它是一種綜合、包容、多元、協(xié)調(diào)的福利制度模式。

底線公平理論與現(xiàn)在正在實(shí)行的社會保障制度全覆蓋、基本公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)一體化等政策和實(shí)踐的基本精神，都是相一致、相吻合的。

三 底線公平：公平與發(fā)展相均衡的內(nèi)生動力

所謂“福利模式”，不僅包含制度意義上的“模式”，還包含體系意義上的“模式”。或者說，應(yīng)該將制度模式擴(kuò)展為體系模式。特別是應(yīng)該把那些其本身不完全是社會保障和社會福利制度，卻對于社會保障和社會福利制度的運(yùn)行和維系具有重要意義的社會要素納入福利模式之中，這對于增強(qiáng)社會保障和社會福利的內(nèi)生動力尤其是必要的。

迄今為止，中國乃至世界的福利實(shí)踐都面臨一個難解的問題——要么福利特殊化，局限在一個有限范圍里，無法普遍化，因而無法解決公平性問題；要么普遍化了，卻又失去了效率，減弱了社會活力，因而無法解決可持續(xù)問題。要解決這一難題，必須尋求實(shí)現(xiàn)公平與發(fā)展相均衡的內(nèi)生動力。也就是不把創(chuàng)造福利的因素放在福利體系之外，而是把它們內(nèi)化到福利體系之中。這里最重要的創(chuàng)造福利的因素，就是教育福利、勞動就業(yè)、社會服務(wù)和健康實(shí)現(xiàn)方式。它們本身既具有重要的福利意義，也是實(shí)現(xiàn)普遍福利最重要的內(nèi)在因素。因?yàn)椋^從“特殊福利”走向“普遍福利”，就要強(qiáng)調(diào)福利對象的全民性。既然所有的社會成員都將被納入社會福利體系中，那么，創(chuàng)造福利的因素也就必須被納入社會福利體系之中。否則，如果還沿襲特殊福利時期的舊觀念，福利享受者只獲取、不付出，福利是單向的惠予，責(zé)任和義務(wù)不掛鉤、不對稱，那么，福利從哪里來？這樣，所謂的“普遍福利”豈不是成了“天上掉餡餅”？普遍福利涉及養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、收入、教育、住房、生活和社會服務(wù)等民生內(nèi)容，其中，既有普惠性的方面，也有創(chuàng)造福利的方面。除非沒有勞動能力者，可以另當(dāng)別論；凡是有勞動能力的人，必須首先創(chuàng)造福利，盡到應(yīng)盡的責(zé)任，然后才有享受福利的權(quán)利。

對于發(fā)展迅速的轉(zhuǎn)型中大國而言，要達(dá)到福利基本關(guān)系的均衡很難，而要在劇烈變動中保持均衡更難。這就要求福利系統(tǒng)不僅要能夠與外部條件和環(huán)境保持平衡，系統(tǒng)內(nèi)部也要有自我維持、自我調(diào)節(jié)、自我平衡的能力。而底線公平，有助于解決公平與效率、福利與發(fā)展的關(guān)系，將發(fā)展性要素內(nèi)置于福利模式之中，實(shí)現(xiàn)福利系統(tǒng)的內(nèi)外平衡。

（一）教育福利

盡管教育不一定完全是福利，但從發(fā)展性福利的觀點(diǎn)看，教育福利具有重要意義。國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)告訴我們，不要僅僅關(guān)注社會保障和社會福利水平，更重要的是社會福利結(jié)構(gòu)；不能僅僅重視提高社會福利在財(cái)政支出中的比重，更要重視財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)。我國要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，要想在世界科技和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中居于領(lǐng)先地位，就要真正提高國民素質(zhì)，為此必須首先把教育支出比重提到很高水平。我國初中文化程度及以下的勞動力所占的比重仍然很大。根據(jù)2000年第五次人口普查數(shù)據(jù)測算，全國初中文化程度及以下的勞動力所占的比重高達(dá)47%，這一比例在農(nóng)村地區(qū)則高達(dá)近60%。我們不能滿足于所謂九年義務(wù)教育，要鼓勵有條件的地方率先擴(kuò)大義務(wù)教育年限，全國也要逐步爭取將人均受教育年限提高到發(fā)達(dá)國家的水平。大量研究證明，教育福利投入具有很高的經(jīng)濟(jì)回報(bào)率，讓教育福利在福利結(jié)構(gòu)中居于突出地位，教育投入就可以轉(zhuǎn)化為增進(jìn)福利的可靠源泉。

（二）勞動就業(yè)

福利是普遍性的權(quán)利，但這種權(quán)利本身不產(chǎn)生福利。福利要想持續(xù)，就必須激發(fā)勞動和就業(yè)的積極性。福利不是消極地應(yīng)付失業(yè)，而是積極地促進(jìn)就業(yè)；不是被動地緩解貧困，而是主動地消除貧困；不是純粹的消費(fèi)，而是發(fā)展性投資。

中國要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興，真正可以依賴的就是無與倫比的人力資源，我們必須對人力、人才變化情況保持高度的敏感。因此，福利與勞動的關(guān)系就顯得特別重要。福利和勞動本質(zhì)上是相輔相成的。但是如果福利制度設(shè)計(jì)欠妥，二者也可能相互抵消。實(shí)踐表明，并不是只有福利水平很高了，才可能產(chǎn)生福利依賴，高低總是相對的，即使是現(xiàn)在的低保，如果與最低工資標(biāo)準(zhǔn)不保持恰當(dāng)?shù)谋壤敲淳陀锌赡軒硪恍┎涣己蠊Ｔ谝恍┐蟪鞘校呀?jīng)有一定數(shù)量的低保人員就業(yè)意愿明顯下降，有勞動能力而不就業(yè)的人數(shù)顯著上升。而一旦滋生“福利病”，我國人力資源豐富這一最大優(yōu)勢就可能轉(zhuǎn)化為最大的劣勢。一個好的福利模式應(yīng)該能夠激勵勞動、促進(jìn)就業(yè)，凡有勞動能力者，人人有工作，社會才好管理；人人靠勞動立世，才有基礎(chǔ)正義和底線公平。

（三）社會服務(wù)

老齡化問題，已經(jīng)構(gòu)成對福利制度可持續(xù)能力的最大挑戰(zhàn)。中國“未富先老”，陡增了應(yīng)對的難度。而導(dǎo)致危機(jī)的因素可能正好成為化解危機(jī)的力量。實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵是在資金保障之外，大力發(fā)展服務(wù)保障，建設(shè)服務(wù)型社會。一般而言，面向大眾基本需要的服務(wù)保障是成本低廉的——人人都可以攙扶老人，人人都會給老人捶捶背，這些都不需要什么成本，但效果極佳。中國人多，提供服務(wù)的能力就強(qiáng)，并正可以倚重中國社會結(jié)構(gòu)和文化優(yōu)勢。中國人代際聯(lián)系緊密，家庭倫理深厚，親屬鄰里守望相助，如能在政策上大力倡導(dǎo)社會服務(wù)，支持服務(wù)型組織，發(fā)展服務(wù)型產(chǎn)業(yè)，即可推進(jìn)服務(wù)型社會建設(shè)。我們要將生活型服務(wù)業(yè)置于與生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)同等重要的地位，從對就業(yè)的貢獻(xiàn)率來說，生活服務(wù)業(yè)提供的就業(yè)崗位將大大多于生產(chǎn)服務(wù)業(yè)；從對生活品質(zhì)的貢獻(xiàn)率來說，生活服務(wù)業(yè)的貢獻(xiàn)遠(yuǎn)大于生產(chǎn)服務(wù)業(yè)；即使就對GDP的貢獻(xiàn)而言，生活服務(wù)業(yè)也可與生產(chǎn)服務(wù)業(yè)相比肩。由此可期望服務(wù)型社會成為中國福利模式的最大優(yōu)勢。

（四）健康實(shí)現(xiàn)方式

西方高福利制度解不開的難題是醫(yī)療“無底洞”，醫(yī)療支出憑借單一治療的生物醫(yī)學(xué)模式和高技術(shù)崇拜這兩只翅膀而成了脫韁的野馬，將醫(yī)療保險(xiǎn)拖入無法擺脫的困境。我們的醫(yī)療衛(wèi)生要重在預(yù)防、“上醫(yī)治未病”，重在養(yǎng)成良好生活方式，在此正可以發(fā)揮中國的養(yǎng)生修身、中醫(yī)中藥、中西醫(yī)結(jié)合的獨(dú)有優(yōu)勢。目前的疾病60%是因不良生活方式造成的，現(xiàn)在的醫(yī)療支出卻90%用于疾病臨床治療。我們要將單一治療模式轉(zhuǎn)換為全面健康模式，讓醫(yī)療支出不再是“無底洞”，讓健康生活方式轉(zhuǎn)換成支持發(fā)展的不竭源泉。由此走出一條發(fā)揮中國特有優(yōu)勢的醫(yī)療保健道路，讓健康中國人成為福利發(fā)展的主要象征。

綜上所述，盡管我們不可能在短時間內(nèi)把人均收入提高到世界先進(jìn)水平，但可以通過總結(jié)國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，發(fā)揮中國的制度和文化優(yōu)勢，創(chuàng)造適合中國的福利模式，讓中國人過上有尊嚴(yán)的幸福生活。而教育為基、勞動為本、服務(wù)為重、健康為要，應(yīng)該是中國福利模式的主要優(yōu)勢。

四 底線公平：走向公平與發(fā)展相均衡的實(shí)踐探索

2003年以來的十多年間，中國內(nèi)地社會保障和社會福利建設(shè)獲得突破性推進(jìn)，別開生面。長期局限在城市職工范圍內(nèi)的社會保障局面被沖破——城鄉(xiāng)低收入群眾的基本生活得到保障；由財(cái)政承擔(dān)全部義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)使教育公平有了可靠基礎(chǔ)；7億農(nóng)民結(jié)束了缺醫(yī)少藥、看不起病的歷史，他們非常感激“政府掏錢給農(nóng)民看病”；政府給老人發(fā)放津貼、資助他們享受養(yǎng)老保險(xiǎn)。在短短十年時間內(nèi)，中國內(nèi)地13億人實(shí)現(xiàn)了社會保障制度全覆蓋，這是一個了不起的歷史成就。這個普遍化的過程與底線公平理論是契合的，或者說，底線公平理論可以對最近十多年中國內(nèi)地社會保障和社會福利的突破性推進(jìn)做出解釋，反過來說，這個理論也就由此得到了驗(yàn)證。

（一）守住底線，政府首責(zé)，有序推進(jìn)

從1999年開始，城市最低生活保障制度由中央財(cái)政承擔(dān)，自此開始，保障水平連年提高，保障對象基本做到“應(yīng)保盡保”。經(jīng)過多年實(shí)踐，保障制度已經(jīng)基本完善，每年有2100多萬城市低收入居民基本生活得到保障。

2003年新型農(nóng)村合作（簡稱“新農(nóng)合”）醫(yī)療制度經(jīng)過試點(diǎn)后開始普遍推廣，資金大頭由財(cái)政承擔(dān)，籌資水平由最初的人均30元（中央財(cái)政出10元、地方財(cái)政出10元、農(nóng)民個人出10元），連年提高，2014年達(dá)到400元左右，加上政府提供的大病救助，基本可以滿足農(nóng)民的看病需求。到2008年，短短5年時間，參加“新農(nóng)合”的人數(shù)已經(jīng)超過應(yīng)參加農(nóng)民的90%, 2013年達(dá)到98%，實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。全國新農(nóng)合籌資和支出情況見表1。

自2006年開始農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革以來，中央財(cái)政加大了對中西部地區(qū)資助力度（中央財(cái)政和地方財(cái)政各承擔(dān)50%），向全國農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生免費(fèi)提供了教科書，提高了中西部地區(qū)義務(wù)教育階段生均公用經(jīng)費(fèi)基本標(biāo)準(zhǔn)等。

2007年，我國開始在全國普遍推行農(nóng)村最低生活保障制度，截至2013年全國農(nóng)村享受低保人數(shù)達(dá)5388萬人。此項(xiàng)制度的意義，不僅在于為消減農(nóng)村貧困做出了重大貢獻(xiàn)，而且在于它沖破了橫亙在城鄉(xiāng)之間的制度壁壘，率先實(shí)現(xiàn)了最低生活保障制度的城鄉(xiāng)整合。

以上優(yōu)先推行的制度，都是底線公平理論所指的“守住底線”的標(biāo)志性制度，政府首先承擔(dān)起責(zé)任，財(cái)政承擔(dān)了全部或大部分資金保障。實(shí)踐證明，底線守住了，整個社會保障和社會福利制度建設(shè)的局面就打開了。由此，底線公平理論所確定的制度建設(shè)優(yōu)先順序（福利基點(diǎn)），得到了確證。

（二）責(zé)任分擔(dān)，形成合力，普遍覆蓋

面對著13億人的龐大福利需求，在人均收入僅在幾百美元到幾千美元的階段，單靠財(cái)政力量確實(shí)難負(fù)之重，必須廣泛地動員各方資源，需要政府、企業(yè)、家庭、個人以及社會組織合理分擔(dān)，形成合力。

按照這一思路，國家從2009年起在農(nóng)村建立幾經(jīng)周折才出臺的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（以下簡稱“新農(nóng)保”），2011年起開始推行城鎮(zhèn)居民（非職工）社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（以下簡稱“城居保”）。由于思路對頭，政策設(shè)計(jì)合理，工作進(jìn)展神速，截至2011年12月底，全國新農(nóng)保、城居保總參保人數(shù)達(dá)到3.64億人，其中領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)達(dá)到1.03億人。2011年試點(diǎn)工作預(yù)期目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，2012年即在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了兩項(xiàng)制度全覆蓋，本來預(yù)計(jì)到2020年才能實(shí)現(xiàn)的全覆蓋任務(wù)，結(jié)果比預(yù)期快了8年。截至2013年底，全國新農(nóng)保、城居保參保人數(shù)已達(dá)4.98億人，其中領(lǐng)取待遇人數(shù)達(dá)1.38億人，加上職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，合計(jì)覆蓋了8.2億人。

這一實(shí)踐過程，證明了將社會公平區(qū)分為權(quán)利一致性的公平與需求差異性的公平，相應(yīng)地，將社會保障和社會福利制度區(qū)分為體現(xiàn)權(quán)利一致性的底線福利制度、體現(xiàn)需求差異性的非底線福利制度以及兼顧權(quán)利一致性和需求差異性的跨底線福利制度，有助于清晰地明確各個主體的責(zé)任，確定他們相互的責(zé)任結(jié)構(gòu)，這就可以突破原有制度理念的局限。不然的話，農(nóng)民繳不起費(fèi)，也就被拒于制度之外，城市非職工居民沒有工資收入，也無法參加各項(xiàng)社會保障，制度理念的局限造成了制約擴(kuò)大制度覆蓋面的“死結(jié)”。在這些制度出臺之前，由于無法跨越城鄉(xiāng)壁壘，也無法跨越正式職工與非職工的職業(yè)界限，每年所謂的“社會保障擴(kuò)大覆蓋面”，充其量只能年均擴(kuò)大不到1000萬人，主管部門盡管很努力，也只能年年叫喊“擴(kuò)面難”；而在這些制度出臺之后，由于理念突破了，責(zé)任分清了，制度門檻降低了，社會保障和社會福利制度建設(shè)普遍化的新局面就打開了，年均擴(kuò)面速度大約提高了十倍。

（三）參保自愿、水平分檔、自主選擇、多繳多得

社會保障和社會福利制度普遍化的進(jìn)程之所以順利而且迅速，在制度設(shè)計(jì)中的一條重要經(jīng)驗(yàn)是沖破了原有的社會保險(xiǎn)剛性原則，摻入了柔性機(jī)制。既不是強(qiáng)制規(guī)定，也不是“一刀切”，而是讓農(nóng)民、讓城市居民（非職工）志愿選擇，參加與否自主決定。“新農(nóng)合”每年繳費(fèi)，當(dāng)年兌現(xiàn)，資金基本不留結(jié)余，讓農(nóng)民當(dāng)年見到實(shí)效。如不愿意，可以退出。

在籌資標(biāo)準(zhǔn)上，一般分為若干檔次。例如，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)目前設(shè)為每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元12個檔次，省（區(qū)、市）人民政府可以根據(jù)實(shí)際情況增設(shè)繳費(fèi)檔次，最高繳費(fèi)檔次標(biāo)準(zhǔn)原則上不超過當(dāng)?shù)仂`活就業(yè)人員參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的年繳費(fèi)額。參保人可以自主選擇檔次繳費(fèi)，多繳多得。

養(yǎng)老保險(xiǎn)采取社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的方式，社會統(tǒng)籌部分體現(xiàn)無差別的公平，個人賬戶部分體現(xiàn)有差別的公平。今后需進(jìn)一步完善基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合的待遇支付政策，強(qiáng)化長繳多得、多繳多得等制度的激勵機(jī)制。

（四）制度整合，普遍福利，增強(qiáng)公平性

2012年開始，針對社會保障制度“碎片化”問題，我們探索實(shí)現(xiàn)制度整合和統(tǒng)一，優(yōu)先整合的是“新農(nóng)保”和“城居保”。國務(wù)院于2014年2月正式頒布《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》，要求到“‘十二五’末，在全國基本實(shí)現(xiàn)“新農(nóng)保”和“城居保”制度合并實(shí)施，并與職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相銜接。2020年前，全面建成公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”。職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也要逐步實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度努力實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌，這樣可以大大增強(qiáng)社會保障的公平性。

2009～2012年，我們也依據(jù)底線公平理論，設(shè)計(jì)了“普遍整合的社會福利模式”（景天魁，2014）。這一模式，是針對社會保障和社會福利制度“碎片化”現(xiàn)象嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)，為了增強(qiáng)制度的公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性而設(shè)計(jì)的。“普遍整合的社會福利模式”包括理論基礎(chǔ)、基本特征、制度構(gòu)成和運(yùn)行機(jī)制等部分，比較全面地設(shè)計(jì)了實(shí)施路線圖。

實(shí)現(xiàn)普遍整合必然是一個不斷探索創(chuàng)新、穩(wěn)中求進(jìn)的發(fā)展過程。也就是說，既要發(fā)展福利的普遍性，也要取消福利的特權(quán)性；既要尊重中國人傳統(tǒng)的福利習(xí)慣，也要發(fā)展新的福利支持措施；既要注意福利體制改革可能帶來的社會沖擊，也要考慮福利發(fā)展不足可能帶來的社會風(fēng)險(xiǎn)。所以，在實(shí)踐上推動普遍整合的福利體系建設(shè)，必須立足于對特定歷史階段中國國情的考量，既要努力做到適合當(dāng)下國情，也要預(yù)測到國情的走勢。例如必須明確我國福利體制發(fā)展的老齡化背景，著眼于化解老齡化危機(jī)，既要重視生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)，也要重視發(fā)展生活型服務(wù)業(yè)。

最近十幾年的社會保障和社會福利建設(shè)實(shí)踐，打破了以往幾十年的僵局，覆蓋面迅速擴(kuò)大，有的在一二年之內(nèi)，頂多在三五年之內(nèi)就實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋。中國的社會保障和社會福利已經(jīng)或正在實(shí)現(xiàn)從補(bǔ)缺型向制度型、從特殊福利向普遍福利的飛躍。在這一涉及13億人最切身利益的生動實(shí)踐中，底線公平理論已被證明是與中國內(nèi)地宏大規(guī)模、復(fù)雜艱巨的實(shí)現(xiàn)廣覆蓋、多層次、水平適度的社會保障和社會福利制度建設(shè)實(shí)踐相符合的，在這一實(shí)踐中它發(fā)揮了作用，得到了檢驗(yàn)，也得到了充實(shí)。2012年廣東省委在全省第十一次黨代會的工作報(bào)告中，率先將底線公平原則作為導(dǎo)向性原則之一，強(qiáng)調(diào)：“建設(shè)幸福廣東，必須強(qiáng)化制度保障。要以規(guī)則公平、機(jī)會公平、底線公平為導(dǎo)向，加強(qiáng)社會領(lǐng)域基礎(chǔ)性制度建設(shè)。”這是在一個省委的重要文件中首次明確以“底線公平為導(dǎo)向”。“基礎(chǔ)性制度建設(shè)”這個提法，區(qū)分了“基礎(chǔ)性制度”與“非基礎(chǔ)性制度”，不是籠而統(tǒng)之地講制度建設(shè)。同樣，在同一項(xiàng)制度中，也可以有基礎(chǔ)性部分和非基礎(chǔ)性部分之分。這就有了重點(diǎn)，也就是明確了“導(dǎo)向”——就制度的對象而言，“導(dǎo)向”就是面向大多數(shù)人民群眾，他們是占人口大多數(shù)的中低收入階層；就制度的內(nèi)容來說，就是優(yōu)先滿足人民群眾的基本需要（生存、健康、發(fā)展）；就制度體系來說，優(yōu)先加強(qiáng)基礎(chǔ)性制度建設(shè)——這些正是底線公平理論在社會建設(shè)中鮮明強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)。同時，其他一些省部文件，全國社會保障的“十二五”規(guī)劃，也體現(xiàn)了底線公平原則或者強(qiáng)調(diào)“守住底線”。這些都表明，底線公平理論是立足于中國內(nèi)地的民生建設(shè)實(shí)踐的，既是關(guān)于民生問題基礎(chǔ)理論的一項(xiàng)探討，也是一項(xiàng)政策研究，或者說是一種“民生社會學(xué)”。而它關(guān)注并努力回答的核心問題就是公平與發(fā)展如何實(shí)現(xiàn)均衡。

當(dāng)然，底線公平理論的適用性在時間和空間上都是有限的。內(nèi)地和港澳、大陸和臺灣，社會保障和社會福利的制度實(shí)踐不同，相應(yīng)地，任何相關(guān)理論都會表現(xiàn)出有限性。盡管理論的本性總是企圖擴(kuò)展自己的適用范圍，不過，對筆者來說，倒是更加希望底線公平理論能夠凸顯有限性，甚至能夠盡快被超越、被否定，因?yàn)槟菓?yīng)該表明社會保障和社會福利事業(yè)又有重大發(fā)展了，人民的福祉又有明顯增進(jìn)了，而這正是這一理論的使命和初衷。盡管如此，底線公平理論比一般公平（抽象公平）更有助于實(shí)現(xiàn)公平與發(fā)展的均衡這一結(jié)論，仍有可能不僅僅適用于中國大陸（內(nèi)地），不僅僅適合于以往幾十年的實(shí)踐，這一適用性問題有待于更廣泛、更長期的實(shí)踐加以檢驗(yàn)。

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