第三節 橋村的征地史

橋村屬于城鄉接合部，近幾年來，隨著城市建設進程的加快，征地拆遷、經濟發展、環境整治、物業管理等方面的任務相對繁重。有關城鄉接合部的理論早在1898年霍華德的田園城市理論中就有所體現，其對城市地域結構的劃分和城鄉之間區域的劃分都初步展現了城鄉邊緣的特點。后來杜能環和伯吉斯在同心圓理論中更為明確地提出了城鄉邊緣區域特點。在1936年，城市邊緣區（standstradzone urban fringdge）的概念被地理學家哈伯特·路易城明確提出（羅彥等，2005）。大部分國外學者都從地理位置的角度出發對城鄉接合部進行界定，他們認為城鄉接合部既有城市用地又有農村用地，在這片區域，城市與農村沒有明確的界限，兩地的建筑也融合在一起（埃弗里特·M．羅吉斯等，1988）。

江洲市是從農村發展起來的城市，雖然三洲街道地處城區，但是在其規劃區內，仍有大部分集體土地，而當前橋村的土地中既有一部分國有土地，又有一部分集體土地，而且屬于江洲市的政治、經濟中心——三洲街道管轄，所以橋村是典型的城鄉接合部。除了地理位置處于城鄉接合部之外，橋村還兼有城市與鄉村的兩種生活方式，因此與純粹的農村社區和城市社區都有所區別。在橋村，盡管農業生產已經不是主要的經濟生活方式，但仍有部分居民進行農業生產。同時，經歷過征地的橋村村民部分耕地或者土地已經被征收，但沒有被征地的農民依然擁有宅基地和少量自留地。

城市化推進的一個鮮明特點就是在空間上向城市外圍拓展，再加上為拉動GDP，需要大批量引進企業項目，這就必然帶來城市用地規模的不斷擴大。城鄉接合部地區由于與城區接壤的特殊地理位置而成為城市擴展土地來源的重要選擇。我國與土地相關的法律法規顯示，任何單位和個人需要使用土地進行建設的，都必須依法申請使用國有土地。而在城鄉接合部，想要發展的話，就必須大規模征收土地，將集體土地變為國有土地。這就不可避免地引發了城鄉接合部大規模的土地征收。隨著三洲街道城市擴張的規模越來越大，橋村的征地面積不斷增加和征地頻率也不斷提高。在2009年，橋村經歷了第一次大規模征地——海陵大橋項目。當時需要征收橋村205戶400畝土地，每畝地的征地補償是45000元。2010年238省道改線續建工程在橋村開展，涉及的土地是100畝，每畝地的征地補償是55000元。2013年揚子河改造工程涉及的土地是150畝，揚子河項目的土地補償是每畝72000元。從項目名稱上可以看出，從海陵大橋項目到揚子河改造工程都屬于事實上的公益項目。按照《中華人民共和國憲法》明確規定，為了公共利益國家可以根據相關規定進行土地征收工作，但是要給予相關補償。而《中華人民共和國土地管理法》中也明確指出任何單位和個人進行土地使用和建設都必須依法申請國有土地，而鄉鎮企業或者村民建設住宅等經過批準使用本集體經濟組織農村集體土地的以及經批準建設鄉鎮和村公共設施而使用上述土地的情況除外。而規定中所提到的國家土地包括國家所有的土地以及國家征收的原來屬于集體范疇的土地。這兩部法律都同時提到了公共利益，但是對于其概念和適用范圍都沒有明確的界定。橋村的村干部在自行判斷項目性質的時候，都將招商引資等視為企業項目，將公共事業等視為公益項目。

三洲街道的征地始于20世紀五六十年代，當時土地征收采取的是“一平二調”的方式，也就是說對被征地農民沒有物質補償，而是通過減免農業稅、核減耕地計劃等辦法來進行補償。到了80年代，隨著征地規模的擴大，國家的征地政策也開始逐步完善，當時規定可征地的權限，按照政府的級別進行分級，比如，縣級人民政府，批準的權限是耕地不超過三畝；地級人民政府，批準的權限是耕地不超過十畝。除了征地權限的規定外，還將征地補償方式規定為“勞力安置”，根據“土勞比”（征地前的耕地面積與勞動力的比例），安排符合招工條件的農民到集體所有制單位或者到全民所有制單位就業。除了安排就業外，也可以相應轉變戶口，戶口報給縣級政府，在工作安排后，農村戶口可以轉為城鎮戶口。在“一平二調”和“勞力安置”的年代，征地簽字采取的都是村一級簽字的方式，不需要隊長、隊委簽字，只需要村一級統一簽字即可。

到了1995年，市場經濟逐步發展起來，征地安置方式也有所轉變，開始增加了勞力安置費用。當時是每人5000元，同時不再安排工作，但戶口可以變為城鎮戶口，同時可以一并享有在城鎮上學和城鎮戶口糧油的優待。經過1995年的過渡，從1996年開始，征地補償徹底變為“貨幣補償”，有了明確的補償標準。當時規定征地補償由土地補償費、勞力安置費、青苗及附著物補償費組成，并且補償標準也在逐年提高。與補償標準一起改變的還有征地簽字方式，由于征地補償方式的改變，征地矛盾也在逐年增加，村一級已經無法代表全村農民的意見，之前的簽字方式引發了諸多糾紛。我國1986年制定并頒布的《土地管理法》中規定，農民集體所擁有的土地都依法屬于農民所有，農村集體經濟組織或者村民委員會負責集體土地的管理。分屬于兩個以上的農村集體經濟組織的集體所有土地由村民小組或者每個村的集體經濟組織管理，而鄉鎮集體土地則由鄉鎮集體經濟組織負責管理。也就是說，土管法明確規定了集體土地為村民小組、村、鄉（鎮）三級所有，而村民小組為基礎。根據土管法的規定并結合江洲的實際，在1996年之后，江洲市在全市范圍內逐步采取村一級和村民小組代表（隊長與隊委或者隊長）共同簽字的辦法，來推進征地，這個簽字辦法一直沿用至今。截至2013年，橋村征地采取的都是三洲街道一貫的簽字方法，但是2014年，在遭遇第一個規模最大的企業項目征地時，這種簽字方式在三洲街道的授意下，發生了變化，三洲街道將簽字范圍擴大到了村民小組的每家每戶，除此以外，簽字率還要求達到至少80%。而簽字方式也就是操作性規則的改變也給村干部、隊長以及農民之間的策略互動帶來了變化，從而在一定程度上改變了橋村的權力關系結構，也對橋村的政治生態產生了影響。