第二節 村級組織核心：村黨支部

在我國，雖然施行了基層自治，但是國家依然十分強調黨在農村社會的領導地位，始終重視基層黨組織建設。中共中央在1994年頒布的《關于加強農村基層組織建設的通知》中明確提出，黨支部必須加強對村民委員會的領導，并積極鼓勵和支持村委會工作的依法開展與實施。在1999年頒布的《中國共產黨農村基層組織工作條例》中，中央政府明確提出村黨支部是黨在農村的基層組織，是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎，同時它也是基層各個組織和各項工作的領導核心。2012年最新修訂的《中國共產黨章程》第五章第三十一條規定，街道、鄉鎮中黨的基層委員會和村、社區黨組織是社會組織中黨的戰斗堡壘，也是黨工作和發揮戰斗力的核心。也就是說，按照國家規定，村黨支部和村委會之間是領導與被領導以及政治領導權與村民自治權的關系。在強調領導權的同時，相關規定并沒有強調基層黨組織對社區事務的制度性權力和領導。根據《村民委員會組織法》的相關規定，中國共產黨在基層農村處于領導核心地位，依照國家的法律法規，鼓勵和支持村民委員會合理地行使自治與民主權利。也就是說，按照國家的規定，村級黨組織和村委會是兩種不同的組織，雖然是領導與被領導的關系，但工作的重點完全不同，村級黨組織在保證黨的領導的前提下，需要保障村委會充分行使民主權利和開展自治活動。

但是村級組織的實際運作卻偏離了國家的規定，在現實生活中，村黨支部擁有高于村委會和其他村級組織的管理權和決策權。村黨支部也在事實上成為農村社會的權力中心并在村級組織中處于領導核心地位（于建嶸，2002）。而且這種“黨強村弱”的局面已經成為農村權力結構的常態（郭正林，2005），三洲街道的橋村也不例外。在橋村，雖然在組織結構（見圖3-1）上村黨支部和村委會是兩個組織，但其實是“一套班子”，彼此交叉任職，“一元化”運作，而且村黨支部書記總管村級事務，掌握著決策權和裁判權，發揮著領導性作用，是事實上的“一把手”，而村委會主任則是村黨支部書記的“代言人”，是協助其工作的“二把手”。橋村黨支部在村級組織中的核心作用主要體現在橋村的組織結構和村干部的具體分工上。

圖3-1 橋村的組織結構

說明：1．實線箭頭表示甲領導或管制乙；2．虛線箭頭表示丙表面上監督乙，事實上不存在監督與被監督關系。

橋村的村黨支部副書記由村委會主任（村長）擔任，村黨支部副書記及紀委書記由村委會“二把手”委員，也就是村級會計擔任，由此可以看出，橋村的村黨支部和村委會主要管理人員的高度重合。除此以外，村民監督委員會的主任也由村第二黨支部的支部書記擔任，這種做法違背了國家的規定。按照《村民委員會組織法》第十七次會議修訂規定，應當根據相關要求建立村務監督委員會或者其他形式的監督機構以實現村民民主理財和村務公開等目的。該規定對監督機構的成員也有嚴格的要求，成員中必須要有村民參與，通過村民代表大會由村民投票選出，民主的評議大會同樣每年至少要舉行一次，由村務監督機構主持實施。村民委員會中的成員如果連續兩年不合格，將撤銷其委員的資格。而橋村直接指派了村黨支部的成員擔任村民監督委員會主任，這種做法使得村民監督委員會形同虛設，由于村委會直接對村黨支部負責，在村黨支部控制下的村民監督委員會自然不會對村委會進行實質性的監督。

除了組織結構直接體現村黨支部的絕對領導之外，村干部的具體分工也展現了村黨支部的核心地位。目前橋村的村干部主要分為定額干部與誤工干部，其中定額干部主要是村黨支部書記、村黨委委員、村委會主任以及村會計，誤工干部為村婦女主任、村調解主任以及一般工作人員。定額干部即鎮管干部，通常由三洲街道發放工資，除定額干部外的村干部的工資和獎金以及定額干部的獎金由橋村進行發放。《三洲鎮村干部規范化管理實施辦法》（鎮委發〔2006〕 90號）規定，鎮黨委可以視情況對村黨組織書記、副書記、委員和村會計實施考察任命。在橋村，通常村委會的“班子”由村民投票選舉產生，而村黨委書記則在街道的授意下通過黨員選舉產生，也就是說，作為村級“一把手”的黨委書記人選必須要經過三洲街道的審核。橋村的重大事務主要由村黨支部書記、村委會主任以及村會計等定額干部負責。在《橋村2014年村干部的職責崗位要求》中，村黨支部書記陳書記主要負責全村的黨支部工作并全面指導全村工作；村委會主任王村長主要負責行政工作，主抓村建土管和計劃生育；村會計、黨委副書記、紀委書記林會計主要負責村級財務、紀檢、人社輔導、黨務臺賬指導以及擔任橋村二橋片的聯隊會計；黨委委員印書記主要負責村莊環境、物業管理、工會、文明衛生支付復查、企業垃圾費收取；黨委委員方書記主要負責綜合治理、綠化造林管護和暫住人口垃圾費收取。誤工干部中的婦女主任石主任主要分工婦女和計劃生育以及計生協會工作；調解主任朱主任主要分工社保、調解、環保、河南片的聯隊會計、河南片的村建土管巡查和違章處理以及配合聯防。

除了各個條口的工作外，橋村還對30個村民小組進行了“網格化”管理，其中，村黨支部書記陳書記擔任第一負責人，村委會主任王村長擔任第二負責人，而三橋片、河南片以及博愛片的片長則分別由村會計、黨委副書記、紀委書記林會計、村黨委委員陳書記和村黨委委員印書記擔任，其他的村干部都被分配到各個片區，一個人負責兩個村民小組，各個村民小組的聯絡員為改組的村民小組長。村黨支部在村級管理上的權威還直接反映在了任期目標上，通常行政村的任期目標責任書采用的標題都是“兩委”任期目標，而橋村在2013年至2016年的任期目標責任書的標題是“橋村黨委”任期目標。在任期目標的具體內容中，除了黨建目標之外，主要經濟目標和“為民辦事”的具體村務目標均有所體現，這些內容都直接表明了橋村的“一元化”管理體制。

依據《村民委員會組織法》的相關要求，在村級組織管理中要堅持“自我管理、自我服務、民主決策、民主管理”的基本理念，而鄉鎮政府和村委會之間是一種指導和協作的關系，并不是上下級隸屬關系。從客觀上說，該法律的出臺帶來的是一種更為民主的鄉村關系，但事實并不是這樣。從橋村的情況來看，橋村黨支部在村級事務中的絕對性領導在一定程度上加強了基層政府對村一級的控制，這種控制加強的直接性后果就是在征地、拆遷等重大事件中，相較于農民“代言人”，村干部更愿意作為基層政府的“代言人”去貫徹各種組織目標。也就是說，在具體事件中，基層政府不但沒有退出鄉村治理，反而通過管理村黨組織，利用村黨組織在村級組織體系中的核心地位，加強對村級事務的治理。