二 縣政與村治之間：國民政府時期區級組織的演變

對于區鄉政制，目前學界主要形成了兩種認識：第一，民國初年以后，“區”成為政府最低一級組織，國民政府時期區級組織開始正規化，1930年代前后區級政權已經完全成為“縣政權的分支機構”；國民政府時期國家政權滲透至少深入到了區級層面。第二，在新縣制下，中國的基層政權從縣下移到原來屬于自治單位的鄉鎮，鄉鎮級機構由此被固定為政府的基層政權機構。但是對于這一基層組織建制的內部演變尚缺乏探討，國民政府以鄉鎮取代區作為基層政治單位這一過程有待深入研究，以揭示這一過程的復雜內涵。

民國區制研究，一般從國家政權建設與地方自治兩個視角切入。以國家政權建設的視角，學界多強調國家政權的向下延伸與地方控制的加強，但是對國家政權建設過程中地方政制的內部演變則涉及較少。在地方自治的視野里，區鄉組織作為兼有自治與行政職能的機構，與“官治”—“自治”的矛盾糾葛在一起，但是對于區級組織從自治到行政職能的轉換則注意甚少。本節著眼于國家政權建設過程中縣政與村治之間區鄉政制的復雜演變，指出國民政府時期國家政權建設并非一帆風順，區制經歷了從自治組織到行政組織再到行政虛級的演變過程，其地方政制設計經歷了從區到鄉鎮的演變，區沒有成為地方政制的基層單位；鄉鎮則經歷了從村級組織向鄉鎮行政組織的回歸，在新縣制下最終確立了作為地方政制尾閭的地位；從區到鄉鎮的演變再現了地方政治體制走向現代化的復雜內脈。

國民政府初期區的設置與運作（1928～1934）

區級組織的建立始于清末新政，初創于現代警察新制與新式學堂關于警區與學區的劃分。1908年12月27日，清政府頒布《城鎮鄉地方自治章程》，縣域之內始有自治區的劃分，華北“各州縣自治區大約于宣統二年劃定”。1915年以后“區”成為政府最低一級組織，國民政府建立以后，區級組織則開始走向正規化和行政化。

國民政府定鼎南京以后，政治建設、經濟建設和社會建設成為其推進國家走向現代化的主要方向。就地方政治建設而言，國家政權建設的一個必要環節是官僚政治控制向基層社會的擴展。就縣以下基層政制而言，區級組織作為連接縣政與村治的中介而得以強化。

國民政府初期，區級組織是在建立地方自治制度體系過程中產生的。1928年9月15日，國民政府公布《縣組織法》。此為國民政府時期縣政建設的初始，設計了縣、區、村里、閭、鄰五級地方自治制度體系，確立了區級組織作為地方自治單位的地位。縣政府的職責是處理全縣行政，監督地方自治事宜；縣之下則“按其戶口及地形劃分為若干區。除因地方習慣或地勢限制及有其他特殊情形者外，每區至少應以二十村里組成之”。此后區級組織構成稍有變更。1929年6月5日國民政府又修正公布《縣組織法》，將地方自治組織體系調整為縣、區、鄉鎮、閭、鄰五級，規定每區以20～50個鄉鎮組成。1930年7月7日國民政府公布《修正縣組織法》，依然采取縣、區、鄉鎮、閭、鄰五級，唯每區以10～50個鄉鎮組成之。鄉鎮的劃分則以戶數為原則，“凡縣內百戶以上之村莊地方為鄉，其不滿百戶者得聯合各村莊編為一鄉；百戶以上之街市地方為鎮，其不滿百戶者編入鄉。但因為地方習慣或受地勢限制及有其他特殊情形之地方，雖不滿百戶，亦得成為鄉鎮。鄉鎮均不得超過千戶”。由此看來，在新縣制實行以前，鄉鎮基本處于村級組織的規模。

1929年10月2日公布的《區自治施行法》和1930年7月7日修正公布的《區自治施行法》則明確了區作為地方自治組織的法律地位，并就區民大會的召集與職權、區公所的職責、區務會議的召開、區長及其職責、區監察委員會與區調解委員會的設立與職能、區財政來源作了詳細規定，國民政府在制度層面完成了區級組織的設計。

“依《縣組織法》所定之區為自治區域，其區公所為自治組織，故名之曰自治的區公所制。依照此制分區而設置區公所者，除少數省市地方外，幾已遍及全國。”由此看來，國民政府初期的區級組織，乃是伴隨地方自治運動的深入而建立，然而1930年代地方政制變遷受到“剿匪經驗”影響良多。“惟其時匪區擴大，匪區人民，蕩析流離，對于自治無暇參與，而以自衛為急務。豫鄂皖三省剿匪總司令部有鑒于此，乃有匪區停辦自治改辦自衛之實施。”1932年8月，豫鄂皖三省剿匪總司令部制定《剿匪區內各縣區公所組織條例》，“由各縣政府依其面積、地形、人口、交通、經濟狀況、人民習慣，酌劃縣屬為四區至十區，并以數字定區之名稱，較之自治區稍已擴大”。按照此種規定實行于“剿匪區域”各省的區公所的任務，總括有二大項：一為推行政府法令之中堅，一為自治自衛事務之管理。其性質與縣政府完全相同之，實不啻為國家行政之下層基礎，依《剿匪區內各縣區公所組織條例》所定，區為行政區域，區公所為行政機構，故名之曰官治的區公所制。在地方自治推行之初，“剿匪區域”各省已經廢止了自治改行自衛，編組保甲，重建區公所。這已經預示了區級組織演變的走向，即從自治組織向行政組織演變。1932～1934年推行于豫、鄂、皖三省的區公所制，實為分區設署制度的濫觴。

沿此兩種走向，區級組織在全國各地普遍組設，雖然性質迥異，但是國家政權深入鄉村、通過自治或者官治加強地方政治建設的目標昭然若揭。截至1934年，各省設置區公所情況如表2-5所示。

國民政府將區級組織視為地方政制連接上下的樞紐，然而，“現代國家政權建設并非一個自上而下的過程，而是一個國家與地方社會相互作用的過程，其結果通常為長期的社會演變過程預先決定”。區級組織建設同樣受制于民國時期特定的社會環境，甫經建立即暴露出運作過程中的諸多弊端，為時人所詬病。

第一，作為新近植入鄉村的區級組織，與上下各級組織的銜接并不順暢，難以達到設計初衷，要成為縣政與村治之間的有效連接，尚須配套改革，假以時日。

區級組織建制按照《區自治施行法》的規定，包括區民大會、區公所與區務會議、區監察委員會和區調解委員會。區公所作為承接上下的組織，實際上總是處于敷衍塞責境地而無法保障政令的推行。區公所職能至為繁多，舉凡“戶口調查及人事登記、土地調查、道路橋梁公園及一切公共土木工程建筑修理、教育及其他文化、保衛、國民體育、衛生療養、水利、森林培植及保護、農工商業之改良及保護、糧食儲備及調節、墾牧漁獵保護及取締、合作社組織及指導、風俗改良、育幼養老濟貧救災等設備、公營業、區自治公約制定、財政收支公款公產管理、預算決算編造、縣政府委辦事項、其他依法賦與該區應辦事項”都須由區公所“分別自行或委托各鄉鎮辦理”。而每個區公所一般約為5～7人組成，設區長1人，區助理員1～2人，雇員1人，區丁2～3人。以此寥寥數人辦理區內政務，每至延宕敷衍。“昔有人謂‘區公所為字紙簍’一語，譬喻雖謔，其事確然，……例如省府有一令到縣，縣府即以之轉區，區長再令而下之，則如石沉大海，有去而無返，縣府以之逼令區長，區長逼無可逼，只得閉門造車，以敷衍上令。”區級組織限于人財兩難，組織多不健全。河北臨城縣，“各區區長早經委定，惟因經費無著，區公所迄未成立，以致各該區長或賦閑在家或就差各局”。

完全移植進入基層政制的區級組織與縣政府財政、教育、公安、建設各局也往往職能捍格沖突，無法協調。“今各主管機關各自為政未能打成一片，……現時各縣區教育仍歸教育局自辦未能與區鄉公所共策進行，此不特于自治無裨，實于教育進行亦多障礙，如修治道路征用民夫，亦莫不然。”區鄉公所與各地公安分局也存在警區與自治區事務沖突。河北贊皇縣即曾就公安分駐所應否受區公所指揮而請示省民政廳，處理鄉間賭博等情事亦經常引起公安分局與區公所沖突，區長往往借端私自干預訴訟。所在多有，不勝枚舉。

第二，區長群體素質優劣不一，無力擔負“自治之專責”。區長群體是為國家政權認可正式進入鄉間的自治職員，由于沒有實行區長民選，區長均為委任，并接受3～6月訓練使能履行職務，區長委任需回避本縣原籍，選任區長具有教育經歷與個人財產的限制，國民政府試圖擇取地方廉能充實區鄉組織，然而卻完全走向了反面。以1931年7～12月河北省區長任免為例，在免去的67名區長中，共計辭職27人，調委23人，撤職免職13人，升任2人，病故2人。辭職區長占到40.3%，撤職與免職區長占19.4%，僅有37.3%的區長屬于正常流動。由此說明區長并不是為人羨慕的職業，區長群體內部的混亂無序嚴重制約了區政的推行。河北濮陽第六區區長張茂椿，“聲名狼藉，顢頇異常，平時蟄居家中養老，使其子琴堂代辦，是以鄉人有老區長少區長之稱，實屬最劣之員”。類似事例各地所在多有，仍以河北1930年度被懲戒區長為例，鹽山第三區區長唐學伶“性情驕激，聯合各區長爭辦團務，異常偏執，尤有私押村長，擅收捐款等事，業經專案呈準撤職”；天津縣第四區區長李禎“怠忽職務，攜帶鈐記并由財務局支領多數公款，放棄公務，已撤職”。

面對上述困境，行政當局不得不考慮改革區制，希望通過調整區鄉建制、加強區級組織建設而消弭基層組織面臨的困境。

調整與轉向：廢止區制或分區設署（1935～1939）

依據地方自治原則建立起來的區鄉組織，伴隨國民政府對地方自治運動的調整以及自身的困境而發生轉向。1934年以后，區級組織再次沿著兩個路向演變。

其一，廢置區級自治組織。依據1934年3月3日內政部咨各省政府《各省縣市地方自治改進辦法大綱》和同年3月內政部令《改進地方自治原則要點之解釋》，“在訓政時期之區公所，應認為縣市以下之佐治機關，其一切進行事業均須受縣市長之指揮監督”；同時規定，地方自治團體組織系統采取縣—鄉鎮村兩級制，“在情形特殊之處可立特例，設區于縣與鄉鎮村之間，為自治行政區域”，“現有縣市以下之區公所，除在地域、人口、經濟、文化等情況特殊之處，得立為特例仍繼續存在外，余均一律取消”。這一政策轉向至少表明，區級組織成為并非必設的一級地方組織，并設計為行政“佐治機關”，國民政府已經基本廢止了自治運動。按此路徑，山東、河北、甘肅、湖南等少數省份取消了區級組織，浙江先是撤銷區制而后復設區署。縣與鄉鎮村之間不再存在中間層級的承轉機關，簡化地方行政組織體系，此一體制為隨后新縣制《縣以下各級組織綱要》所認可并推向全國。

山東自1934年12月24日起通令撤銷各縣區長。“山東省政府因鑒于各縣之區長三級制之不便，茲為便利起見，特定自十一月十八日起，將各縣所有之區長，一律取消，改定鄉鎮閭鄰兩制，鄉鎮今后將由縣長直接管轄，現省府已令知各縣準備奉行云。”“甘肅民政廳……復鑒于該省各縣區公所流弊深重，經費浩繁，且多為土劣把持，不理眾口，乃決意呈請省府通令各縣，一律取消區公所制，并擬訂善后辦法八條，庶區公所撤銷后，正在推行之各項自治工作及其他縣行政事務，不至發生窒礙，而各縣府直轄鄉鎮亦不至形成取消之區公所。”河北省于1934年10月25～31日召開全省行政會議，議決裁撤區公所制度，11月民政廳隨即通令各縣裁撤區公所。“河北省關于依照中央頒行改進地方自治原則及要點之解釋，裁撤區公所一案，業經該省第一次全省行政會議決定，自二十四年一月起，所有區公所，限一月內一律撤消。”作為過渡與銜接，河北省在裁撤區公所后暫時保留原有區界，各縣設立自治指導員，總計全省共設自治指導員337人。山東則設立村長、莊長加強鄉鎮建設。“山東省各縣區長自奉令裁撤后，即飭各縣聯合數村莊為一鄉鎮，凡附屬鄉鎮之村莊，添設村長，或莊長一人，用資佐理鄉鎮長，以期促進自治工作之效率。”

其二，實行分區設署，變區自治組織為行政組織。依據1934年12月29日軍事委員會委員長南昌行營制定《剿匪省份各縣分區設署辦法大綱》，豫、鄂、皖、贛、閩等“剿匪各省”實行分區設署制度，“認定徹底改善區制，分區設署，實為目前之要圖，以為縣政確立下層之基干”。1937年6月3日，行政院公布《各縣分區設署暫行規程》，確立了分區設署制度的法律地位。此后，除上述諸省外，多數省份沿行分區設署制度，將自治的區公所酌量裁減，改設區署，強化地方行政機構。

分區設署制度首先在于提高區署地位，將區署轉變為縣政府的分支機構，履行行政職能。“區署乃為官治之行政機關，絕非向日之自治組織，以矯正往昔區制之觀念。”其次，擴大區署組織，增加經費，提高區長、區員地位。根據《剿匪省份各縣分區設署辦法大綱》的規定，各縣區署依據區域人口數量分為三種編制，經費自391元至263元不等；人員編制增加到8～12人，區長薪俸增加到60～70元，“酌給適合鄉村生活之薪俸，俾能贍家以養廉”。第三，擴大區署行政職能。“所有區內保衛安寧，調查戶口，訓練民眾，指導合作，推行教育，清丈土地，實施工役，以及一切農村水利的建設工作，暨區內衛生公安交通經濟財務之一切縣政，凡與管教養衛有關者，統由區長秉承縣長之命，負責執行，……是故今后之區署，即成為純粹協助縣長深入民間推行政令之機關，實等于縣政府之支部，系統分明，權責加重，益以完備其組織，慎重其人選，則行政效能，自可隨之而增進。”至此，區級組織完成了從自治組織向行政組織的過渡，完備的區級政權建立起來。

分區設署以每縣3～6區為原則，在原來自治區基礎上適當裁并。江蘇將原有609區合并為458區。河南省自1935年9月1日起分期實行分區設署，各縣分區設署系分三期進行，第一期自1935年9月1日起在鄭縣等30縣首先實行；第二期自1935年12月1日起在中牟等35縣實行；第三期自1936年3月1日起在廣武等46縣實行，區的數量由744個裁減為404個。廣東截止到1937年底，共計設立391區署，擇選的區長大學畢業者占38%，專門學校畢業者占25%，軍校畢業者占33%，其他4%。需要指出的是，上述區級組織的演變在全國各地并非整齊劃一的推進。“各省所屬縣份，依照規程切實分區設署辦理者固多，而酌量變動辦理者亦復不少。就其名稱與組織言，在豫、鄂、皖、贛、閩、陜、川、黔八省為區公署，在蘇、魯、青、滇等省為區公所。”而在廣西則實行以地方民團為中心的三位一體制，即縣之下的區鄉鎮長兼任區鄉鎮所在地國民學校校長與民團隊長，政教衛合而為一。各地的變通既與各地不同的社會政治環境相關，亦取決于國家政權對地方的滲透與控制能力。圖2-1可以大致反映區署制度下縣以下基層組織的脈絡。

江蘇省縣以下基層政制系統與此稍有不同，其組織系統為縣、區、鄉鎮、保、甲、戶。就總體而言，區署是縣政與鄉鎮或者保聯之間的承接，成為此制的主要特點。

與區公所一樣，自從區署制度實行以后，關于區署存廢問題的爭論就一直存在。“關于區制存廢問題，為目前研究縣以下行政機構聚訟之焦點”，廢除區級組織早在1931年第一次全國內政會議上即有人提出。1930年代關于區制存廢的爭論概括而言主要分為兩類：其一，廢除區制充實鄉鎮。蕭文哲就曾指出：“區署上承縣長，下轄鄉鎮或聯保，保，甲三級，由縣發一政令，須經過區鄉鎮或聯保，保，甲四級而達于民，費時滯政，其弊一。又實際督導保甲，區行政令者為鄉鎮或聯保，區在其間僅居公文承轉地位，作用毫無，反而耽擱政令，壅塞縣府視聽，其弊二。……如此推諉，使區公署成為贅疣機關，徒于政令之推行增一重周折耳。”因而他認為：“無論從理論上或事實上立論，都有廢除區制充實鄉鎮之必要。”其二，保留現制，充實區署與鄉鎮。“此派認為今日之區署雖弊端迭見，但其癥結，系由于組織之未充實，與人選之未盡當，并非制度本身之不善。且區署設置已歷數載，在縣系統上，有其歷史性與固定性，如于困難嚴重之今日，一曰廢除，非特民眾視聽易生動搖，且一切緊急政令之推行，切不免有形無形停滯于新舊蛻變之中。故主張保留現制，仍由區署統管鄉鎮，而僅將區署及鄉鎮加以充實。”

與上述爭論相伴隨的是各地區署制度的改革實驗也在悄然進行，由此印證區署制度的推行績效難如人意。江蘇江寧和浙江蘭溪實驗縣最早采取廢除區制而設立自治指導員。江寧縣將全縣重新劃為10區，每2～3區設一自治指導員，秉承縣長命令，指導督促自治，并廢除鄉鎮以下的閭鄰改為村里，蘭溪則實行保甲組織。1937年4月四川新都實驗縣成立后，即在全縣裁撤區署，設立5個督導區，由縣政府主任科員充任各區督導主任，督導主任設立固定辦公處，并設有助理員及書記各一人，有固定經費開支，督導主任需常川駐督導區辦公。此外，湖南全省“將區署制度予以廢止，仿各實驗縣之成規，設督導員及技術輔導員，以代替區長。督導員及技術輔導員，均屬縣府職員之一。……每月至少有二十天輪回赴各鄉鎮，傳達政令，并指揮監督鄉鎮保甲工作的推行”。

“然而廢區以后，假定中間沒有一個聯系機構，自然容易流弊百出。因此擴并鄉鎮便成為一縣改制的先決問題。原來中國所謂鄉鎮，從形式上說，一是分散的村莊，一是密集的市街。”在新縣制下，鄉鎮成為國民政府基層政治建設的最低行政層級，從原來村莊街市的規模回歸到取代區制，成為縣政與村治之間的連接。

新縣制下的區鄉政制

各地區署制度改革的實驗其實就是新縣制區署變革的前奏。1939年9月26日，國民政府行政院公布《縣各級組織綱要》，標志著醞釀已久的新縣制運動出籠，縣及以下各級組織在新縣制原則下重行調整，區署的設置、性質、地位因之再次發生變化。總的演變方向是，擴大鄉（鎮）規模，“鄉（鎮）之劃分，以十保為原則，不得少于六保，多于十五保”，鄉鎮成為“縣以下唯一層級的政權機構”；裁減區署，僅于必要及特殊之地設立區署，區署演變而為縣政府的“輔助機關”，處于行政督導的虛級地位，從而在事實上取消了區署的基層政權地位。國民政府時期基層政治體制建設沒有落實在區一層級而是最終落實在鄉鎮層級。

《縣各級組織綱要》對于區署與鄉鎮的地位作了明確規定。該綱要第四條規定：“縣以下為鄉（鎮），鄉鎮內之編制為保甲。縣之面積過大，或有特殊情形者，得分區設署。”第五條規定了縣與鄉（鎮）的法人地位，而第二十五條則將區署的性質界定為“區署為縣政府輔助機關，代表縣政府督導各鄉（鎮）辦理各項行政及自治事務”。因此新縣制推行之初，就有學者提出，“區為虛級負督導責任，鄉（鎮）為實級負實施全責，這是新縣制中鐵的原則”。《縣各級組織綱要》頒行不久，新縣制運動開始逐步推向各省，在其運作過程中區署的職能以及區政的方向已經發生重大變化，鄉鎮的職能開始充分體現出來。

區署與鄉鎮組織機構的調整，其整體趨向是虛置區署而充實鄉（鎮）。1940年1月1日起，后方18省逐步推行新縣制，表2-6、表2-7可以反映出1940年代區鄉（鎮）組織的變化趨勢。1934年區公所數量為7234個，1943年6月區署減少到1237個，而到1947年6月全國僅有941個區署。由此證明，區署已經在編制上被取消了作為一級基層組織的地位。相反，鄉鎮的數量和職能開始增加，鄉鎮組織也已大為充實。1947年6月，全國設置鄉鎮公所41640個，有74.5%鄉鎮成立國民中心學校；32.3%鄉鎮已經建立了合作社；不過衛生事業仍然滯后，僅有2.36%的鄉鎮成立了衛生所。鄉鎮組織在學校、合作、衛生方面，已經取得長足進步或者開始起步，鄉鎮組織建設已經走向了新縣制所設計的現代化軌道。

鄉鎮組織建設是國民政府履行現代基層政府職能的基礎，鄉鎮政治得到提高和重視，區署僅處于具有督導職能的行政虛級地位，并在全國絕大多數地區不再存在。廣東新縣制下的區署較有代表性。據1946年12月的統計，該省縣以下共351區，但是設立區署的只有54區，297區不再設署；同時全省設置鄉（鎮）2776個，統轄40346保和442145甲，虛置區署而充實鄉鎮的意圖清晰可見。截止到1945年2月，江西省僅有區66個，平均每縣不足一區。湖北在推行新縣制過程中，將原有268個區署裁減173個，僅保留95個。1940年代，鄉鎮政治在“自治”與“官治”層面都體現出了明顯的現代化趨向。國民政府把鄉鎮作為地方自治的基層政權單位并確立其法人地位。在1945年以后的嘉興縣，國民政府所代表的國家權力已經有效地下達于鄉村，鄉鎮政府是一個自治性的政權實體，其權力來自于代表民意的鄉鎮民代表會，鄉鎮民代表會使民眾有機會參與地方政治，民眾的政治權利借此得以實現，這就構成國民政府“鄉鎮自治”概念的內涵。從政治發展的角度看，從傳統走向現代的過程就是文化傳統的合法性逐漸讓渡給制度合法性的過程，也即國家權力、機構與制度在地方（鄉村社區）的建構過程。這就是傳統政治的現代化或近代化的基本內容。民國時期浙江南潯市鎮權力結構即已走向多元化、正規化與規范化。

區制“虛置”的歷史思考

區級組織建設是國家政權建設的組成部分，區制的演變和數度調整說明國民政府對區級組織建設寄予極大期望。然而區制并沒有成為基層政治建設的組織基礎，反而在新縣制下趨于“虛置”，充分說明區政的無為與區制的失敗。20年間區級組織建設為以后基層政制變遷留下了諸多啟示。

區級組織建設的困境在于民國時期鄉村政治生態的惡化。國家政權建設的實質在于鄉村社會權力結構的調整與重組。民國時期傳統的鄉村權力結構已經破壞殆盡，而重建新的權力結構則任重道遠。傳統中國基層的社會權力結構處于官—紳—民的良性互動之中，紳士成為官民之間的溝通中介。清末民初以后隨著傳統士紳的沒落以及知識分子的城市化，“‘土豪劣紳’遂成為民國時期基層社會的主要支配者”，國民政府因此無法培植一個有效推行區政的區級行政群體。“其實鄉村工作的指導人員極難物色，不但大學畢業生不愿下鄉，就是中學畢業生愿下鄉的都很少，而且愿意去的不見得都了解鄉民的心理和鄉村的情形。”與此同時，傳統基層社會官民連接的管道在民國時期日益遭到“贏利型經紀體制”的侵蝕，國家政權建設與基層政治的無序失控同時發生，形成“國家政權內卷化”的局面。“一切政令，推行到區，非被擱置，既改面目。廉潔努力之風，縱盡力提倡，亦僅到縣政府而止。區以下仍為貪污土劣的剝削世界。”在浙江平湖從事區署工作的凡澄認為，區署施政在人事上的困難，一為地方土劣的反對新政，二為獲得一般民眾信仰之困難。“在區署兼負征收責任這種情況之下，欲獲取人民的好感，實在是一件難事啊。”這種政治生態的惡化既體現在國家政權建設過程之中，又制約著鄉村政治的現代化。

因此，政治現代化必須與社會現代化的程度相適應。鄉村政治的現代化并非僅僅簡單移植“現代式的地方行政制度”，其更核心的內涵是政治理念與治理方式的現代性轉換。“政府是社會的產物，受社會限制的。……政府現代化的程度當然應該在社會的現代化的程度之上，但是相差不能太遠，太遠了，不但徒勞無益，而且引起人民的怨恨。”“做鄉村工作的二大條件，就是經費人才二者的必須充分。”民國時期鄉村政治現代化是在知識分子外流、資源汲取超過民眾負載能力的情況下進行的，在鄉村社會普遍處于前現代狀態的情況下，鄉村政治的現代化必然受到制約。因此，鄉村政治的現代化應是整個鄉村建設的組成部分，應與民眾教育、農業推廣、合作推廣、工業改進、地方自治、鄉民自衛、政治改革等連為一體。但是，區級組織在縣村之間無法構成一級政治經濟文化連接的中心。“縣府轉飭區署，辦理民財教建事宜之公文，如雪片飛來，而區署組織簡單，人力財力不足以應之，于是為區長者望文興嘆，不得不轉飭聯保主任遵辦，以卸本人責任，是區署又成一承轉機關，殊為浪費公帑。”新縣制下“區署仍成轉遞機關”，“區署既忙于公文的轉遞，遂少實際的督導”。區級組織建設沒有成就作為一級基層組織的使命，而最終國民政府選擇了鄉鎮作為基層政治建設的尾閭。