一 從自治到保甲：鄉制重構中的回歸

本節僅僅著眼于鄉制變革中現代自治與傳統保甲體制由替代到融通的歷史變異過程，以此展示鄉村社會變遷的實況和解析其制度性回歸傳統的歷史因由，并試圖揭示在“保甲—自治—保甲”的詭論式表象趨勢中，串結著的深層歷史主題。

兩湖地區鄉村社會的傳統控制力量和機制的發展都比較充分，不唯其鄉紳活躍程度冠乎全國，且保甲和團練組織發展也十分成熟，并相當長久地影響著鄉村權力的建構與運作。在晚清以來的現代化過程中，兩湖地區的現代性力量的發育和新政舉措也超過一般省區。這一地域的傳統與現代力量都很突出，在社會變革和鄉村社會改制中的沖突與融通也頗有特色，極具典型剖析的價值。而且，兩湖地區也有著可供分析的鄉村保甲施行情況的具體資料，故本節研究視野限于此區域。

制度變革與保甲之廢

自從康熙二十二年變更保甲法，直到20世紀之初中國鄉村權力體制變革之前，保甲制始終是鄉村社會中唯一直接受控于國家權力的基本制度。不過，在晚清時期兩湖鄉村社會權力結構中，直接依存于官方體制的保甲已處式微之勢。兩湖地區的保甲制度都不同程度地弱化。然而，功能的弱化并不標志其制度的傾覆，作為正式的制度組織，保甲仍標志著鄉村社會存在狀態的一個特定歷史時代。

1901年清政府啟動“新政”，鄉村制度變革被納入具有“近代政治形式”的地方自治軌道。“防患不足，騷擾有余”的保甲制受到批評，并擬以警察制取而代之。其后，清政府頒行《城鎮鄉地方自治章程》，在架構地方權力（董事會）基礎上，廢除了傳統保甲區劃而推行警區區劃，即“城鎮鄉之區域，得由各廳州縣就現在之巡警區劃，有不便者，由各州縣酌量分劃，稟候核奪”。鄉村生活模式的多樣性、歷史文化的區域性固然使得鄉制變革的不平衡性和發展進程的復雜性難以完全清晰地臚列，但其變革的歷史指向卻也明晰可辨。在地方政制改革潮向中，地方自治言論在20世紀初“日觸于耳”，是“舉國中幾于耳熟能詳”的時代話語。以現代的警察制取代傳統保甲制也是地方自治的主要內容之一。

晚清至民國的鄉村政制演變的歷史階段可以總括為：“19世紀的里保制、1900—1928年的區董警長制，1929年以后的區長制。”然其組織形式或不盡相同，但總的歷史進程卻仍以新制（警察制）取代舊制（保甲制），始終是在“地方自治”的現代化旗幟下規劃鄉村政制的。“從清末‘新政’開始，原來以保甲制為中心的鄉級組織逐漸被廢，代之以警區、學區和自治區。雖然‘自治’基本上一直停留在口頭之上，有名無實，但新的警察制基本上建立起來了，警長不僅維持治安，而且兼有行政職權，催征錢糧，傳達政令。新的警察制尚未完全從集治安、財政于一身的保甲制母體中脫胎。”因而，警察取代保甲當是20世紀初期鄉村制度變革的主要內容之一，也是清末民初“現代化”運動深入鄉村社會的一個重要環節。所謂“宣統年間，新式警察制度興，各省保甲局，漸次裁撤，保甲之主管機關既廢，保甲之制，遂不見著于政令”。

傳統保甲制的消退和現代自治及警區制的興起，構成了20世紀初期鄉制變革的歷史內容。從晚清到民國，湖南地方政制走向經歷了新舊體制驟起驟落的劇變，如維新時保衛局與保甲局的更迭，但到1903年后現代性的警察制開始推及各州縣。盡管在地方政制的變動中，“大州縣及沿湖區域較有成績”，民國以后，湘省“警察制度并無大進步”，但“地方自治”體制及警制取代保甲的走向并無改變。這一體制的出現根本上改變了傳統時代“官設保甲”和“紳領團練”的二元社會控制模式。“湖北各縣舊有鄉政組織的系統，普通分三級，如黃梅縣的區鎮廠，黃岡的泛團區，竹山、漢川、夏口、襄陽等縣的區團堡，皆是在這三級下面。也還有甲有牌，不過沒有多大的政治勢力。每一級的組織，就是在那個地方的一個統治政府。”在湖北公安縣的鄉制嬗替中，飽含著“陵谷變遷，政令改革，田賦戶口之數，鄉鎮圩里之稱，皆今昔懸殊”的滄桑之感。

但20世紀之初鄉村改制的趨向，在1930年代卻發生了逆轉。國民政府為了應對社會秩序問題，在地方政制重建中的著力點開始由現代地方自治回歸于傳統保甲制度。

保甲之復興

1930年代中葉，當以世紀之初肇始的現代鄉村政制運行數十年后，國民政府對于鄉村社會控制體制的構造復歸于“保甲制”。所謂“寓保甲于自治之中”，即大體保持原來的“自治”體制，“以鄉鎮為范圍一律編組保甲”。由此，在鄉村最基層社會控制組織層面上，保甲替代了“自治”組織中的閭鄰制。

湖北屬于最早實施保甲的實驗區。聞鈞天《中國保甲制度》對湖北保甲制度實施情況有一簡要記述，認為當時“無成文法，可資稽考，凡事皆沿習慣為之”。許多縣區一年內即完成了編制方案。據1934年各縣保甲編排統計如表2-1所示。

而且，保甲經費已納入地方財政的經常開支，并占有相當比例，足以表明這一傳統的制度已經成為地方政制中最基本的基層制度。但是，民國保甲制的重建卻并不直接依賴于傳統保甲的人事資源，尤其在地保的選取方面。如漢口，“在民國十五年以前所任職務，頗為重要，是時夏口縣公署所賴地保之協助，以行政于民者甚多，凡一切布告曉諭之事，亦多由地保承辦”。然而“革命軍達到武漢后，……視此為封建余孽，無足重輕；繼以夏口縣治裁撤，此項地保職務，遂失其功用。現時地保多以事務閑散，另謀他業者有之，官廳方面，以其作用已失，亦鮮注意”。

湖南的情況則更為復雜。“湘省對于地方自治，原定有計劃，分期完成，并以長沙等十四縣為提前舉辦自治縣份。”然而在自治體制尚未完型之際，“旋于二十三年冬，奉行政院令，飭先行舉辦保甲，以立自治基礎”。因而，此番鄉村政制路向的變動，對于縣區政權而言確實既無思想準備，也無組織資源的準備，其實際運行難免掣礙頗多，直到1941年左右，湖南地區的保甲組織才得以完全重建，其基本情況如表2-2所示。

兩湖地區鄉村政制建構情況表明，保甲制的重建使民國后基層社會“一度大多漫無組織，……而下情亦常壅于上聞”的政制凌亂至少在形式上統一起來，“此次編組保甲，首先即統一縣市以下組織，縣市以下，均依照自治法規所劃之區，區設區公所。區以下縣鄉鎮市為坊，……鄉下坊均設公所，鄉鎮坊之下為保，以十甲組織之，保設保長辦公處。保以下為甲，以十戶組成之，甲設甲長辦公處”。使得國家權力深入鄉間獲得一種制度上的支撐。

從組織結構形式上看，國民政府推行的保甲制與傳統保甲制當無大的不同，此可以民國《修正保甲條例》與順治時的保甲體制作一比較說明（表2-3）。

表2-3說明，雖然體制略有不同，如民國保甲條例中淡化了牌的層級，但基本的規制卻無大的變動，都是以“甲”為基本組織的。其組織鏈條仍然以甲為核心，下聯人戶等社會組織細胞，上接鄉鎮、區、縣行政機關。但“10戶為甲，甲設甲長，10甲為保，保設保長”的制度原則，只是文本意義上的編制，與實際狀況并不完全一致。如衡山縣保甲編組，當時有些地方的“戶”并非一家，岳村80多家編為20多戶，只分上下兩甲，每甲有160多人。可見其中的“甲”才是社會組織的實體單位，通過“甲”的編制，既使分散的人與戶整合為“一體”的社會性單位，又使各層級組織（村、鄉鎮、區、縣）擁有了確切的權力作用范圍。不過，與清代國家權力并不直接延伸到縣以下的狀況有所不同，國民政府則將保甲完全納入行政權力系統之中，構建了縣政府—區公所—鄉（鎮）公所—保辦公處—甲辦公處—戶的權力機制，并將保甲24條規則由軍政部、內政部會同發布，甚至還將最基層組織的“甲長”“保長”遴選權收歸縣府，由低一層級組織推舉。對于國民政府而言，“保甲”組織被認為是激活整個鄉村權力機制的基礎要素。

自治為體、保甲為用

不可否認的是，20世紀初中國鄉村制度的變革浪潮雖然激越，但根基于鄉村社會中傳統的制度內容并沒有被新潮所徹底傾覆，深入鄉間社會我們可以看到權力架構的現實景象是多么紛繁與駁雜。

首先，在制度層面上以警察替代保甲的改制實踐基本上只落實在省城、重要城市或商埠。“廣大的農村則設置極少。城鄉警察分布不平衡可以說是在清末地方警政發展中的一個最為突出的問題。”辛亥革命對于鄉村制度的影響也只是“在政治上層雖不無改造，但于社會基層組織上，殊少革新之處……然前此里甲人員之舊勢力，則仍無不到處存在”。這給鄉村社會權力體系的重構預留了極大的空間。

其次，無論是警察還是自治制度，在實際施行過程中都相當程度上容納了傳統體制的因子。警察組織在進入鄉村社會時，不得不針對情況的不同，在對傳統權力組織的排擠和利用之間謹慎地尋找平衡點。湖南衡山1932年前“基層機構沿襲清制”。一些地區在新制運行不久，就干脆撤警團而易為保甲，保衛團辦事員改為保甲委員，團總改為總甲長；或者警甲合編。湖南甚至除長沙等14縣外，“其他各縣，大多散漫無組織”。顯然，總體上看許多地方“名為警察，實與保甲異派同宗”的組織結構，除了形式上的變通之外，少有實質上的改進。湖北一些地方的舊式保甲直到1926年北伐軍到達之前仍發揮著作用。

最后，鄉村傳統生活模式并未發生質的變動，由此構成舊制賴以存在的基本前提。“鄉村社會之組織與結構亦處于復雜多變之中，但社會最底層的變化往往不如社會表層那樣激烈動蕩，多是名變而實未變。”就社會結構而言，中國鄉村“大半尚建筑在封建的關系之上……仍舊保持其為經濟組織及行使制度之特質”。鄉村社會結構的穩定性，使其仍然保留了傳統生活模式的特性。這一特性即構成保甲制實施的現實條件：一是高度分散聚居的方式加大了國家權力“將散漫而無統系之民眾……依一定之數字與方式，精密組織之，使成為有統系之政體”之可能性。二是鄉村社會缺乏流動，居民處于“熟人社會”，對外來者有天然的排斥性。這構成了保甲制以“株連方式”實施“橫向監視”的基礎。在一個相互熟識的社會關系體系里，保甲能夠達到“制一人足以為制一家，制一家亦足以制一鄉一邑”的目的。因而，當社會危機重現時，國民政府有感于現代體制的無力，遂求諸傳統，“變他動的自治，為自動的自治，變役民防民之政，為保民教民之方”，而實行傳統的保甲制度。

然而，保甲制度要素潛伏存在并一定范圍和程度上發揮作用的事實，只是為民國政府尋求傳統組織資源提供了可能性，卻并不足以解釋國民政府走向保甲的必然性。作為正式制度的重構最終取決于國家權力的政治需求，但這一需求的展開和路向選擇的必然性卻依存于現存鄉制與國家權力的關系。這一關系的轉化和激化，在兩湖地區表現得十分突出也頗為典型。

晚清以來，兩湖鄉制變革正是在標示著“地方自治”的現代性路向中，傳統士紳（scholar-gentry）轉而演化為“權紳”（power-gentry），走入了“鄉紳專權”，各施號令不相統屬的險境。在“地方自治”體制下發育出來的鄉村權力，不但擺脫了國家權力的合理制約，甚至給縣域權力以強力掣肘。如桑植縣“惟分八鄉，各鄉長擁槍數十枝，或數百枝不等。各自為政，不相統率。縣府命令，視若弁髦。故前數年，該縣人士譏稱八鄉長為八路諸侯。其驕橫之態，可以想見”。大多數縣份鄉村政制由地方自治折入“于民治精神，已無存在”的境地。湖北的狀況也類同于湖南。“湖北各縣舊有鄉政組織的系統，普通分三級……每一級的組織，就是在那個地方的一個統治政府。……完全被地主和地主的代表土豪劣紳把持住。”本來，國家（中央）權力的退讓和社會（地方）公共權力的生長發育是晚清以來政制演進的趨向，但由于清王朝覆滅而形成的國家權威大幅衰退的趨勢并沒有隨著民國肇興得以遏止并獲得實質性重構。相反，借助于“地方自治”政制的構造，鄉村社會公共資源和公共權力一并落入豪紳之手，“農村中公產如積谷倉廟產縣田及地方公地等……鄉村中一切公產，均變成土豪劣紳的私庫”。

20世紀前期，鄉村權力結構在兩湖地區的走向幾乎驚人的相似，以至于國民革命時期村民描述鄉政的語匯竟也完全相同。湖北“農民痛惡這些機關，叫他們做‘土衙門’,‘鐵門檻’，叫這些機關里的大人老爺們做‘老虎’,‘金剛’,‘太保’,‘皇帝’”。湖南“農民視此種機關，謂為‘頭張衙門’，或謂之‘鐵門坎’”。因此，當國民政府試圖在全國范圍構建其國家權威并向基層社會滲透時，自然而然地遭受到來自鄉村社會權力的阻力。“各縣的團防局或保衛團”，“以致一切政令，逮縣之后，即等于具文，無法推進”。鄉村社會內部矛盾劇烈沖突，地方秩序危機重重。兩湖鄉村政權，無論是三級還是二級、四級架構，“他們把持鄉政，魚肉鄉民如故”。湖北鄉村民眾認為“那些紳士……時時有吃人的可能性。他們的臉可以白白讓他們打，財產可以讓他們分配。他們的寡婦出嫁，要把聘禮送給他們，他們的產業變賣，要給他們‘中錢’。司法的不良，吏胥的敲詐，衙門的欺驅，更給以他們蹂躪農民的機會”。因此，鄉間社會矛盾日趨尖銳，沖突的焦點最終集中于“政治上壟斷鄉村政權”，“比貪官污吏所盤據的縣政府及一切征收機關，更屬畏懼，更屬痛恨”的紳權上。20多年來“地方自治”體制下鄉村政權運行實況，對當時提出“目前要解決縣政問題”，即是要“取消紳耆名目，嚴禁紳士會議以防止土豪劣紳壟斷鄉政”。

正是基于國家權力向基層社會的擴展和化除鄉村社會內在矛盾的必要性，以及潛存的保甲組織資源的現實性等多種要素的結合，才構成國民政府基層制度架構回歸傳統保甲的必然性。但民國保甲制畢竟“復興”于現代化架構的大背景中，雖然權力當局從傳統保甲體制中發現了比現行地方自治體制似乎更為有效的控制功能，但它如何與已經運行了30多年的自治政制相對接？或者說如何實施傳統體制與現代體制的融通？這既是推行保甲制度的功利選擇，也是維護現代體制的權威選擇必須思考和解決的問題。國民黨中央先在鄂豫皖三省取消自治，實行保甲，然后在1932年12月第二次全國內政會議上提出《重新制定縣區鎮組織法規，區或鄉鎮以下施行保甲制度案》。會后，陜西、福建、浙江等省紛紛改行保甲。

保甲制度是作為自治制度的對立物重新登上歷史舞臺的。在時人的觀念中，二者有著根本的區別。陳柏心指出，保甲的功用是安定社會秩序，自治則是地方人民參政的階梯，是整個地方政府體制上的變革；保甲是輔佐官治的制度，保甲人員雖然由戶長、甲長推選，但最后委任大權操在政府之手，自治則是整個憲政系統中的基層組織，一切自治人員均由人民公選。“概括地說，保甲是消極的，為暫時的救急之策；自治是積極的，是長久的百年大計。而其涵義的廣狹萬不能相提并論。”晚清以來，以地方自治取代保甲的趨向已成為現代國家政制和地方制度設計的主導選擇。但是，這一選擇的結果遭遇到現實的嚴酷挑戰。1929年《民國政府內政部第一期民政會議紀要》稱：“滿清末葉，借預備立憲之名，頒布城鎮鄉地方自治章程，……但所委紳董，均屬地方豪紳，……封建勢力未除，民權擴張無望，徒有自治之名，厲行官吏之實。民國肇建，施行此制者，以山西為獨早，……查各省市所頒行之條例，除天津特別市對于四權（即選舉權、罷免權、創制權、復決權——引者注）訓練有所規定者外，其余只及選舉罷免兩權而止……馴至地方自治，仍為一般豪強者所把持。”一切社會問題的學理性分析最終要表達社會功利價值，因此不存在傳統與現代的絕對對立與替代關系。到1935年11月，國民政府內部在保甲與自治組織的關系問題上取得了共識。不久正式決定“容納保甲于自治之中，鄉鎮的編制為保甲”。經過立法解釋，原本對立的歷史替代關系轉換為現實的融通關系。

首先，國民政府將地方自治制度運行中的缺陷和弊端作為“復興”保甲制的現實需求。實施地方自治制度原本是清末民初社會變革的潮流，同時也是民主共和革命的成果體現，“保甲制廢，由縣組織警察所”，被認為是鼎革而后“地方政務如旭日東升，一洗頹靡之習”的時代新象。然而，新象帶來的一時歡欣未能解決持續的鄉村危機，而鄉村自治權力本身所形成的問題也已十分突出。運行數十年的鄉村自治政體并沒有給鄉村社會帶來生機，一如其舊且日漸惡化的鄉村現狀不能不引起人們對鄉村自治制度的不滿。到1930年代初，“地方自治這件事……已經有二十多年的歷史……可是直到現在仍然看不見一點蹤影”。以至于“自治事業，多被土豪劣紳所把持盤踞”。顯然，被“土豪劣紳把持”的鄉村權力并不能簡單歸咎于“地方自治”本身，但這一現狀卻足以成為國民政府重構鄉村政制的理由。

其次，采取“以自治為體，以保甲為用”的實用策略，重構基層權力。為了有效地利用傳統保甲制度的強控制作用，同時也保留現行鄉村自治的權威價值，國民政府一方面，仍舊保持鄉村自治區劃不變，并統一劃定自治區域，確立村街、鄉鎮、區的自治組織層級；另一方面，以保甲為內容具體推進“自治”，所謂“保甲屬于自治范圍，……保甲組織是實行農村自治的基礎”，強調“利用保甲組織以求自治之推進”，“自治事務，即運用于保甲之中”。具體措施是將既存的自治單元——區、鄉鎮與保甲制直接對接，從而在形式上保持自治規劃前提下使原本兩種特性的組織統一“行政化”，使國家權力直達鄉村民戶。

最后，與傳統保甲單一的防衛功能不同，民國保甲功能大幅擴展。“各縣之田賦，仍多采由保甲代收之法。”這當然不是臨時舉措，乃是“蓋有見于整個獨立之不易為而須借助于行政或保甲之力也”。所以湖南將保甲組織視為催征“歷年積欠”的機構，“由各縣局行知各區，轉行各鄉保甲長，挨戶傳催”。所謂“保甲之現代寓意，仍立于國家權力地位”，而非基于社區或村民利益。“人民對國家納稅，既屬應盡義務，為地方自治組織之鄉鎮保甲，當然要負起催收或勸導人民不欠錢糧的責任，尤其是屠宰一稅，非是自治或保甲方面人員切實負責，不足以資整飭而裕稅收。”湖南很多鄉村社區內生的“禁山會”護林功能也被納入保甲功能之內。

由此形成自治即保甲，保甲即自治的鄉村權力結構模式，使傳統體制與現代體制的聯結，既完成理論層面上的認同，也取得實踐操作上的統一。

傳統與現代的雙重困厄

“保甲為極民主之制，有別于一切民團……團結民眾，以防止封建余孽之復活，是端賴保甲。”一向作為國民革命對象的舊制，在國民政府鄉村政制的重構中卻被詮釋為具有現代使命的基本制度；而曾經被推崇的“地方自治”卻被冠以“封建余孽”之名號。這真是一個詭論式的歷史演變。

如果僅從文本意義上看，保甲的組織、編制或可按照國民政府的規定適時完成，但是即使如此，保甲編制在實施過程中也遭遇到不少障礙。湖南的保甲“依照原定限期進度表規定時日，各縣市清查戶口，編組保甲工作，均應于是年（1935年——引者）五月底完成”。“惟開始編查，首需經費，夫如本省承頻年災患之余，民間元氣大傷，籌措經費，極感困難！他如各地匪氛，尚未盡息，縣以下自治區，因故變更，以及保甲長程度幼稚，凡此諸端，均足使工作發生阻礙，各縣呈請展期完成者，紛至沓來，進行遂不能如期之順利。”及推延半年后，仍然“各縣市保甲工作，尚未能全部報竣，尤以清查戶口一項，倍極繁難，未能造報統計者，更屬不少”。

據各地呈報資料顯示，湖南保甲編制推行的困難首先體現為現行分區，包括自治分區和沿襲傳統的分區與保甲區劃的沖突。如民國湖南《醴陵鄉土志》記載，民初該地的團防組織其實完全類似于保甲，“又各境舊的挨戶團之法。……其法合鄰近十家聯結為一牌，牌有牌長。合數牌為一甲，甲有甲長。合數甲為一團，統于團總。……夜則按甲梭巡，急則調集會剿。每家門首，皆有聯結門牌，注明男女大小姓名職業，其住民之素行不正者，則無肯與之聯結。無與聯結者，則無門牌，得呈官廳驅逐或禁之。此尤保衛地方之善法”。有些縣鄉則運行著自治區劃，如長沙、安仁等縣，“原分區村閭鄰，自舉辦保甲后，改為區鄉保甲”。然而，正由于已有的團防或自治組織的功能已類似于保甲，且又在運行中融入地方社會，那么由政府推行的保甲與原有組織和區劃的重整和協調就頗為棘手。如醴陵縣將“原分十五舊區，一百六十五境”，“并為五區”，“復將原有各鄉鎮改為四十九鄉，又六鎮”，“將鄉鎮以下之組織，完全改編”，“總計全縣一萬一千二百甲，一千一百二十五保，五十五鄉鎮，五自治區，自是縣以下之組織，為區、鄉鎮、保、甲、戶五級而已”。衡陽縣“則奉令舉辦編組保甲，……就原有閭鄰，改編保甲，清查戶口，則尚未進行也”，“一面呈請展限完成，一面督飭各區鄉鎮長，編查戶口，改編保甲”。推行保甲成為國家權力控制基層社會的基本制度，是一種力求從根本上改變原有權力結構的強制行政。因此，國家權力向鄉村社會的推進必然遭遇到鄉土社會既有權力體系的抵制，“寧遠自治區域……召集各機關，各法團，各區董，開會磋商，根據人口、賦銀、地勢三種原則，改劃為五區一直屬鄉……嗣后忽有六七兩區紳士，意見分歧，堅執不允合并，致使保甲要政，羈滯甚久”。

其次是表現為地方社會與政府之間在保甲經費上的糾葛。“（湖南）咸同以來治亂更轍，因勢制宜，以患盜故，鄉析為團卡，及言自治，就團劃區。”其鄉村政制為鄉、都（圖）、甲，或鄉、團、村，或鄉、隅、甲等，各因傳承，隨俗而成。鄉村控制既落入地方社會之手，其組織運作經費也由地方鄉紳、公團自行籌措。保甲實施后，不僅這項經費落入地方權力控制，且整個地方賦稅也由保甲催征。“歷年民在欠，應于每屆開征時，隨帶催征，由各縣局布告各花戶，限期完納，逾限即分鄉開列你戶花名，行知各區，轉行各鄉保甲長，挨戶專催。”隨著經濟權利的轉移，鄉村地方力量對于保甲的推行也阻礙頗多。湖南湘陰縣，“惟因保甲經常費問題，各方意見紛歧，各鄉保長等以經費無著，咸抱消極”。郴縣、桂陽縣等地以“每兩正銀，附加七角七分”解決保甲經費，但又不能完全取消舊有“團款”，只好折衷而行，“于原有團款附加每兩減征八角項下，以四角五分作辦理保甲經費”。因此，“湘省區鄉鎮保甲經常費預算書已核定者，計有湘鄉等四十二縣，其未經核定預算者，或系因數目過巨，發還另造，或系因編組未竣，未據呈赍，或系因經費無著，不能編造”。推行保甲的阻力來自于地方社會，以至于“惟各鄉鎮長以責繁事重，多不愿就”。

國民政府設立保甲制的意圖之一即是要打破傳統地方社會勢力，“劃并鄉鎮區域，廢除原有團總制，督設區鄉公所”，將國家權力直接擴展到鄉間社會。但扎根于鄉土社區的社會力量并不會因政府權力的進取而自行消退，況且以親緣、血緣與地緣為紐帶的鄉土社會對來自官方的權力無形中形成的屏蔽，也減損了其行政功能的發揮。臨武縣雖“委派各林場附近之鄉保長為保護員，每周輪流巡視”，但“臨武農村，均有禁山會，及洞會名目，管理樹林之培植，并防盜賊之砍伐，牲畜之踐踏，原系各村農民，自動組織，約規嚴密，守望相助，行之歷年，毫無捍格，今猶仍前存在，甚具威力”。安化縣的禁山會也有140所，“新化縣各區多有禁山會，系由各該鄉村山主，自動組織，并訂立規約，互相遵守，對于森林之維護，頗著成效”，政府賦予保甲的這項職能受到地方社會組織的抵制。因此，整個湖南省的保甲，因“籌措經費，極感困難！他如各地匪氛，尚未盡息，縣以下自治區，因故變更，以及保甲長程度幼稚，凡此諸端，均足使工作發生阻礙……不能如期順利進行。……尤以清查戶口一項，倍極繁難，未能造報統計數字者，更屬不少”。

湖北各縣保甲運行的具體情況千差萬別，但總體上也是“書目上早經告竣，據調查以前保甲編查，全縣根據鄉鎮閭鄰舊冊，略加修訂”而已。根據各縣呈報保甲實施情況資料，可以分為幾類（表2-4）。

可知，被國民政府視為救治危機“要政”的保甲制只是取得了編制上的完成，論其真實功用，不過僅“辦理完竣，……具報到縣，亦不合實用”罷了。國民政府對于鄉村社會直接控制的有效性難以落實。

對現代“地方自治”體制遠無信心的國民政府將政制彩球拋向傳統保甲，試圖使疲軟的權力機能在重溫歷史舊情中獲得生機。保甲制度戲劇性地由傳統舊制轉換成了“新興團體組織”，論其效果卻仍舊“大多敷衍公事，組織很難健全”。那么，歷史上的保甲制何以對國民政府的鐘情如此冷漠？

其實，權力所依賴的制度無論是傳統的還是現代的，只提供一個基本形式，其實質內容和功效則取決于權力主體，及與此相關的利益主體的認同程度。散落鄉間的保甲長很難取得村民的認同，“全憑政府力量推動者，保甲自保甲，地方自地方……世人于保甲，常斤斤于條例問題，一待條例吻合，又無運用之可言”。在湖南衡山縣，作為最基層的甲長，“許多人都不愿意擔任此職。據岳村的許多老人回憶，岳村當時的甲長是靠輪流來指派的。有些家輪到了，為了不做這份差事，就靠出谷來請人代做。開始是每年一輪換，后來干脆三個月一換”。被納入準行政體制的保甲長們“除攤派外，少會議；除催款外，無工作”。因此在民眾群體性冷漠抵制下，被政府操控的“各地之保甲組織已漸趨普遍，惟農民對之無多興趣，甚至仍有視之如軍閥時代之團隊者；其最大原因，在于此種組織對農民僅有命令和服從關系，而未與農民整個生活發生聯系”。

更為重要的是，傳統保甲制的運作及其功能很大程度上依賴于鄉紳地方社會力量的認同和有效支持，在鄉村社區中形成官、紳、民利益的適度平衡與互動。伴隨著“自治”體制和保甲體制的直接對接，原來掌控區鄉權力（形式上是民選）的士紳轉化為權紳，即“選任各地公正純潔士紳，派充各區區長及直屬鎮長”，導致“紳權開始變質，從民眾自愿的服從發展成為以暴力和強權為基礎的地方惡勢力”。地方紳士一部分沿著正式行政通道進入國家權力體制，使縣以下基層權力本籍化。兩湖地區各縣縣長中本省人占70%以上，而“區長人選，外籍不易來，來亦不易做，此時存在者，均系本縣人”。大多數紳士則“失其依憑，士紳階級，乃退于無能。公正人士，高蹈邱園，必多方敦請，始允與聞縣事”。紳士階層大規模離卻鄉村，“無如近年以來，鄉村優秀分子多集中都市，其比較公正之士紳，復相率規避，不肯承充，因之一般保甲長程度每苦低下，人品亦至為不高”。至1940年代，湖北12縣的統計表明，保長中仍有20%～30%不識字。如此，一方面，鄉村社會中傳統的官、紳、民權力平衡態勢遭到破除，使鄉村社會缺乏重心；另一方面，“甲長中什九不識字”，直接導致“保甲制度，難于推行”。

從保甲到自治，再由自治到保甲的鄉制變遷，集中展現了20世紀前期中國鄉村政制運行的軌跡，也昭示著西學或西化潮汐在中國制度建構過程中的興衰起落。在某種意義上，中國近半個世紀以來鄉村改造和變化的歷史，就是一部各種新的經濟、政治組織和其他民眾團體形式引進并發展的歷史。然而，各種源于西方社會的經濟、政治組織形式一旦脫離它們得以產生并運行的文化母體，而被強大的行政力量自上而下地移入鄉村社會時，其政治結構及運行制度都會發生驚人的變化。次第引入的各種組織形式若要發揮其正常的功能，需要有一套與之相適應的觀念和行為。“但新政權之所以要匆忙引進這些組織形式，最初的目的是為了把分散的農戶組織起來以滿足自身的政治和經濟目的。而來不及學習和適應新組織正常運行所需規則的鄉民，只能把他們習以為常的、深藏在杜贊奇所說的‘文化網絡’，和李培林所說的‘社會潛網’背后的傳統觀念和行為方式帶進新引進的組織內。”僅僅是現代性“自治”組織形式的引入，仍將被舊有的社會權威和權勢力量所改造。

而且，“地方自治”并非地方社會的自行之治，乃是在國家權力與地方社會權力適當分域的規范前提下的現代權力運作體制。二者的相關性和互動性，構成社會正常運行和發展的基本條件。晚清試行“地方自治”之始，即已注意到國家權力與地方社會權力的分域問題，如趙爾巽所奏：“東西列國，皆使地方之人任地方之事，事無不舉，而地方以治，政府所設之官吏，僅監督焉而已。”不過，晚清時期“地方自治既所以輔官治之不及，則凡屬官治之事，自不在自治范圍之中”的權力分域規范并未形成，由此產生的紛爭也在所不少，“各直省地方局所，向歸紳士經理者，其與官府權限，初無一定，于是視官紳勢力之強弱，以為其范圍之消長。爭而不勝，則互相疾視，勢同水火”。事實上，晚清以來“近代‘國家政權建設’在中國沒有完成，它沒有構成強大的約束力量規范基層權威，村民仍在很大程度上停留在權威性自治的控制之中。因此，公民權利的發育遲緩的原因，不僅是‘自治’的不足，也是國家政權建設的不足，因為后者沒有有效地保護前者存在的基礎性條件——公民權的實現”。因而，近代的地方自治并不是在強盛的國家權力正常作用下發生的制度性變革，當然也沒有形成二者之間合理的權力分域，同時也就失去了國家與社會權力（權威）的合理監督和有效制衡，因此其實踐效果最終淪為各自為政的“鄉劣”統治。

保甲制的“復興”和推展集中表達了國民政府試圖打破鄉村社會權力專斷的壁壘。“自30年代之后，地方政府的行政體系才直接順保甲制延伸進入到村莊，使村落成為最基層的行政單位，之前的鄉鎮自治實際上是地方紳士的自治。”國民政府曾頒布了許多鄉鎮村莊管理條例和規章，但這些規章制度由于受到當時中央政府權威在各個地區和基層實施中局限性的限制，有許多流于形式，并未全面和真正得到實施。其實，一種新型的公眾和公共權威的關系，必須以現代公民身份和公共機構角色的創立為基礎，沒有這一點，制度的現代性發展和合理運作都無從談起。因此，“國家政權建設雖然表面上以擴張自身的權力為動力，但是它的成功，無法不依賴于建立新的治理關系、治理原則和規則、鞏固新的政治單位（國家）認同的發展。而村莊權威性自治的局限性，使其不具備促使公民和權威關系轉化的動力，在這個意義上，我們說，需要國家政權建設參與與創造這種關系”。強勢擴展的國家權力雖然足以打碎兩湖久已形成的鄉村社會權力，但弱化了的地方社會力量在與國家權力的合作與制衡中，卻只能處于低效狀態。所以，雖然國民政府鄉村權力建構的成本加大，然其效果與制度設計目標卻相去甚遠。

看來，單純的制度依賴并不足以解答復雜的社會問題。20世紀前期的鄉制變遷形成的兩種結果看似迥異，其深層原因實質相同：無論是“自治”歷史中形成的地方豪紳專權，還是民國保甲制強行推展的步履艱難，都是現代化進程中權力體制建構的失范所致。早在1939年，費孝通在其《江村經濟》一書中批評地描述了民國時期的地方行政制度，指出它的設立借口是“規劃的社會變遷”（planned social change），而本質上是社區控制的延伸。“現代式的地方行政制度的設置，確實是社會變遷的一個主要內容，但它絕不是一個社會自主地展開的社會演化，而與確立國家權力現代性（modernity of state power）的努力有著密切的關系。”其積極動力源于國家權力或不聽命于中央的地方軍閥或省政府的準國家權力的運作或重構，消極動力則是鄉村社會擴展和應對外力的侵蝕。但由于國家權力與地方社會權力沒有明確分域和規范，制度變遷中的取向搖擺取決于雙方力量的消長進退，引發失序和失控注定在所不免。

顯然，“國家政權建設”不僅僅意味著擴張國家的控制權力或打擊割據性自治權力，比這一點更重要的是，它還意味著通過強迫推行的新規則，規范各級政權本身的角色改變及治理規則的改變，使其成為真正意義上的公共機構。自治（地方）和官治（保甲），只有擺脫對立的理念，并形成規范的權力分域和協同關系才可能在制度創新中走向現代性。

由自治取代保甲和以復興保甲來推進自治這一看似回旋的歷史過程，深深地烙印著傳統皇族國家與社會結構崩解后，近代民族國家與社會結構重建的復雜性和探索性特征。近代鄉村體制的多變性和反復性，是在中國傳統體制文化資源和西方現代體制文化資源雙重作用下，不同權力主體不斷尋求最適宜自身需求的歷史實踐的結果。同時，它也揭示出無論是現代體制還是傳統體制，權力機制建構的實質在于權力主體利益的適度分域和規范界定，而不只是單純的制度依賴。