第一章 北平市參議會產生的背景

一 晚清至民國前期對代議政治的基本認識及實踐

近代中國人對于西方民意機關的認識，并不是起自維新運動時期。19世紀60年代以降，一些接觸了西方的中國人已注意到議會組織在歐美國家政治中的作用。徐繼畬在其名著《瀛寰志略》中敘述法國時隱約知道該國有“于紳士中擇四百五十九人立公局”的做法，而在談到英國時，敘述其“都城有公會所，內分兩所，一曰爵房，一曰鄉紳房”，描述的是英國上議院和下議院制度。王韜在分析當時西方三種政治體制（君主之國、民主之國、君民共治）時獨推崇君民共治，認為“惟君民共治，上下相通，民隱得以上達，君惠亦得以下逮，都俞吁咈，猶有中國三代以上之遺意焉”。王韜還提到西方議會以及地方選舉中少數服從多數的原則。鄭觀應對西方議會也有過專門深入介紹，他指出中國要達到“富國強兵”“安內攘外”的目標，“其必自設立議院始矣！”

來華外國人對傳播西方議會知識也有貢獻。傅蘭雅根據英國人錢伯斯兄弟（W. &R. Chambers）的《政治經濟學》譯成的《佐治芻言》，對英國上下議院的發展狀況及城市公會等均有介紹。1894年，由李提摩太口譯、中國人蔡爾康筆錄的《泰西新史攬要》中有大量對歐美國家政治制度的介紹。這本書在當時中國的政府高級官員和士人當中具有很大的影響。其中關于法國、英國及美國國會和議會制度形成歷史的介紹極為詳盡。該書以法國為例記載的一些基本觀念，如不同階層的利益分歧和沖突是制度變更的基礎，以財產資格限制選舉權的缺陷等，均可在中國此后的相關政治爭論中見到。

不過這一時期有關各種民意機關的設想，最初的用意還在于廣開言路，通上下之情。時人常常感嘆中國“君民不隔不如夷”，“三代以下，君民隔而上下之情不通也”。當時讀書人關于制度安排的設想也難以擺脫中國古代關于地方治理的思路。如馮桂芬在《校邠廬抗議·復鄉職議》中的議論就要求恢復古代的鄉亭制度，增加縣令以下治民之官的數量，其用意在于將保甲長等納入官方的范圍，因為“惟官能治民，不官何以能治民？”除了某些思想家如鄭觀應等曾經對議會制度有所關注外，大多數士人并未意識到代議制度在近代政治史上的真實含義。

甲午戰敗后，中國知識界受到強烈的刺激，紛紛起而議論國政。近代西方國家的議會制度逐漸成為討論政治改革的重要議題。維新派倡言變法，要求進行政治革新并提出一些具體的革新主張，如康有為先是提出在中央設立議郎，其后因種種實際考慮又改建議設立具有立法機構性質的制度局。盡管康有為認為議院制度是“今大地既必行”, 但維新派關于中央民意機關的設想在當時并未實現。不過由于維新運動思想家的鼓吹，立憲民權的思想漸漸為社會接受。1906年清政府迫于時局下詔預備立憲，關于地方自治的部分規定，地方自治分為兩級進行，府州縣的自治為上級，城鎮鄉的自治為下級，其實施的順序又以后者為先。各種近代立法工作也逐步展開。楊幼炯即認為中國近代立法最初起源“遠在中日戰爭之后，而盛行于清之末季”。隨著有關地方自治法律的制定，各地自治事業紛紛興起，并設立名稱各異的自治機構，如湖南的保衛局、東北的保衛公所、天津的自治局、上海的城廂內外總工程局。但這些機關還稱不上民意機關，只是一些從事地方事業的專門機構。清政府實行預備立憲后，各地的地方自治發展更快。1909年，憲政編查館奏準《城鎮鄉地方自治章程》，該章程成為實施城鎮鄉地方自治的依據，對自治的名義、自治的范圍、城鎮鄉議事會、城鎮董事會和鄉董、自治經費、自治監督及罰則等內容均有所闡釋。其中規定城鎮鄉議事會和城鎮董事會或鄉董構成城鎮鄉的地方自治機構。以此為依據，各種民意機關開始成立，各省普遍設立咨議局，縣、鄉鎮都有民選的民意機關。1908年后，《城鎮鄉地方自治章程》《城鎮鄉地方自治選舉章程》《府廳州縣地方自治章程》《府廳州縣議事會議員選舉章程》先后頒布。董霖認為：“光宣新政確樹中國民主政治之先聲，為數千年政治劃時代之轉變，故我人研究中國近代民主政治制度，自清末立憲始。”這也是中國歷史上首次出現類似西方議會性質的民意機關。關于這一時期的憲政與自治運動，馬小泉認為主要有以下幾點歷史價值。一方面促進了“政治體制的近代化……清政府制定的《欽定憲法大綱》盡管帶有濃厚的君權專制傾向，但至少在形式上標志著中國開始由以倫理為中軸的社會向以法治為中軸的社會轉型”，同時，政治體制的近代化還表現為“資產階級分權制的初步形成”；另一方面是“社會政治參與的擴大”，“各種社會力量（主要是資產階級和正在向資產階級轉化的新式紳商）開始通過各種途徑參與社會的管理，并且通過各級代議機關表達自己的意志，影響政府的決策”。尤其值得關注的是這個時期積極參與立憲活動的地方士紳，在民國時期又成為各種政治活動中的積極角色。

總體來說，鴉片戰爭以來知識人對于民意機關的認識以甲午戰爭為界分為兩個時期。前一階段關于民意機關，尤其是地方民意機關的認識基本上還是停留在借鑒中國古代地方治理實踐經驗的層面，其用意也多是“通上下情”，沒有形成有影響的思想潮流，也沒有具體的設立民意機關方面的實踐。后一階段則從戊戌變法開始，至清末預備立憲時期，形成在地方自治名義下民意機關大發展的局面。

民國成立后，除了袁世凱稱帝的短暫時期外，各派政治力量大致能堅持民國的法統，國家政治制度至少在形式上維持了共和體制。中央和地方各級民意機關繼續發展，在中央層級設立了由眾議院和參議院組成的國會，在地方，省級民意機關咨議局逐漸發展為省議會，并在地方政治中發揮了巨大的影響。更下層的縣級民意機關也在自治框架下穩步推進。1914年12月公布的《地方自治試行條例》規定縣得設自治區，各區設區董一名、自治員若干名，在合議制自治區還可以設自治會議，由自治員組織，開會時以區董為議長。1919年更直接規定縣可以設立縣議會，議員由選舉產生，這奠定了現代基層民意機關的法律基礎。北洋時期的民意機關的發展具有重大意義，它確定的一些基本原則，尤其是關于議會組織及運轉程序方面的一些規定，此后的相關法律法規中均存在相近內容。直至1927年北洋政府被國民革命軍推翻后，民國前期中央政府制定的地方民意機關運轉的基本原則尚能大致維持。