緒言

一 問題的提出

1924年孫中山改組國民黨，開始按照蘇俄共產黨的組織方式改造國民黨。這一政黨組織形式的轉變對其后南京國民政府的政治運轉方式產生了巨大影響。日本學者深町英夫稱之為“黨國體制”。1928年8～10月，南京國民政府在名義上統一全國后，即開始正式實行訓政，直至1948年開始行憲，訓政才正式結束。關于這段時期由孫中山設計的軍政、訓政、憲政三個政治階段銜接和轉變的過程，已經有一些政治史研究關注中央層面的政治斗爭。對于國民黨政權在由軍政到訓政、由訓政到憲政兩個轉變過程中的實際作為尚缺乏較為細致深入的考察。尤其是地方基層政治組織如何因應這種變化，以及在不同時間、不同地域的政治環境下，包括國民黨在內的政治力量在地方自治過程中博弈和競爭的實際情形，實有進一步考察的需要。揭示這一進程也有助于加深對中國近代民主政治發展的了解，對理解一黨體制（one-party system）下民主政治的演變過程尤有裨益。

要了解這兩個政治轉變，很多重大問題亟須得到解答。第一，在國民黨政權的制度設計中，地方參議會在整個政治體制中究竟處于何種政治地位，其思想來源和依據又是什么？第二，地方民意機關的參議會組織在不同年代的發展和運作過程中，復雜的國內甚至國際環境對它產生何種影響，尤其是在國民黨黨治體系下，民意機關和黨、政部門之間不同派系的關系——不僅僅是法理形態的關系，更重要的是實際運行過程中的相互關系——究竟如何？第三，北平市參議會內部運作的實情究竟如何，即在參議會內部不同政治力量之間是如何協調和競爭，以達成各自的政治利益？所有的問題都要集中到北平市參議會的運作是如何反映了30年代和40年代兩大政治轉變的，尤其要關注的是當時執政的國民黨在其中的表現。

二 既有研究回顧

學術界對于南京國民政府時期地方政治狀況的研究，尤其是地方民意機關的研究，應該說最近幾年有了明顯的進展，這尤其體現在大量的學位論文選題上。為使討論集中，本書將對和本書論題直接相關的黨治與民意機關關系的研究狀況做一回顧。

關于國民黨的南京國民政府的政權性質、意識形態得失、統治特征、行政治理效率及黨政結構等，學術界長期以來有相當的研究。吳本立（Brantly Womack）用“弱勢獨裁國家”（weak authoritarian state）形容南京政權。此后用類似詞語描述南京政權特征者甚多。馮兆基（Edmund S. K. Fung）用“弱勢獨裁”（weak dictatorship）形容南京政權的治理特征。王奇生在其著作中也直接使用了“弱勢獨裁”來描述國民黨南京國民政府的治國特性。更早的易勞逸（Lloyd E. Eastman）在其研究國民黨的兩本著作中盡管使用了帶有強烈感情色彩的詞句諸如“腐敗無能”“它與生俱來就是所有政治體系中最為動蕩的體系之一”等描述南京政權，但是他仍然冷靜地提醒讀者注意南京國民政府面臨的中央和地方分裂、權力無法貫穿行政體系、派系傾軋等諸多現實困境，并據此做出同情性的觀察。

這些研究各有洞見，但是采用化約的方法對南京國民政府只有法理意義的“統一”施政做總體性評價，如何把握其合理度仍可討論。對南京中央政府而言，中央和地方的區分并不是行政層級的簡單區分，它是中央權威存在巨大區域局限的表征。實際上，南京國民政府一直力圖擴展中央權威，以達成國家的實質統一。在這種情形下，所謂“弱勢”，只是中央對無法掌控的地方的無力感；而所謂“獨裁”，既是對中央在其掌控區域統治狀況的一種實際描述，也是中央在擴展其權威過程中達成國家行政統一的一種政治努力。如果追求國家統一是近代中國一個可以接受的合理的國家目標，“獨裁”是否應該承擔其字面上過多的道義上的負面壓力，是值得進一步探討的，畢竟“弱勢”二字足以引起相當的學術思考。饒有趣味的是，在探討國民黨“弱勢”原因時，這些持續產生學術影響的研究也給后來者提供了一些有意義的啟發。梁麗萍認為，國民黨意識形態宣傳的形式化、空洞化導致其意識形態構建失效，無法獲得民眾的信仰而失去感召力。其文中提到宣傳形式化的原因與國民黨組織的渙散有關。派系政治被普遍認為是削弱國民黨統治的重要因素。馮兆基注意到國民黨高層存在兩個層面的派系：一是和蔣介石派系對立的其他派系，尤其是在中執會和中政會；一是蔣系內部的派系之爭。這個觀察不夠全面，至少應該還有南京中央和地方實力派之間的派系沖突。金以林注意到粵籍人物地域觀念對國民黨層面派系斗爭的影響，不過他對非中央的區域性地方派系在整個南京時期的政治影響著墨不多。實際上地方派系是造成國民黨“弱勢”的重要原因，尤其在涉及財政等問題時。香港中文大學張志東的博士學位論文部分涉及這一課題，他認為南京中央政府對地方控制的削弱，造成其財政方面十分困窘。他認為南京政府“真正的問題其實也不在于專制獨裁，而在于專制獨裁的架構下相關權力是否能獲得正面的、有效的運用”。唐麗萍、婁萬鎖對南京國民政府的財政吸納能力的研究表明“南京國民政府的財政能力是低下的，不能有效推動現代化建設”。劉慧宇從南京國民政府中央和地方稅收劃分的角度將研究推進，認為這一政策在實踐過程中，“因中央、地方有著完全不同的利益要求，其效果并不理想”。上述研究均從不同角度揭示了南京國民政府“弱勢”的各種表現和原因。王奇生關于國民黨組織體系的研究指出，國民黨組織體系中存在黨政“雙軌制”，在這種體制下，地方層級的“黨的機關不能直接干預行政，更不能直接將他們的指令傳達給政府部門去執行……行政機關的黨員干部往往不受黨組織的約束。由此一來，黨治在地方層級逐漸淪為一種虛擬狀態”，形成“黨部無法通過管理從政黨員去制約和監督政府……黨權在地方政權中因無所寄托而日趨弱化”。這種制度極大地制約了作為革命性政黨的國民黨及其主導的國民政府的運作機能。假定此種以黨統政有助于加強行政效率的論述成立，則勢必引發新的議題：在當時國民黨基層黨組織渙散的狀況下，地方政治進程（比如作為地方民意機關的參議會）是否會因國民黨黨治乏力而呈現別種面貌，這對理解國民黨黨治又有何新提示？

對南京國民政府時期地方政治狀況的研究常以“地方自治”為題。魏光奇從“官治”和“自治”互相競爭的角度提出20世紀上半葉實行的四次地方自治，“體現了要將現代民主機制引進縣鄉地方制度的歷史趨勢”。但是孔飛力提醒在關于地方自治研究中，“要將地方自治的歷史現實和附著于其上的質性迥異的思想觀念抽離開來，尤其是政治民主的觀念，地方自治理論的起源和民主關系不大”。孔飛力用“控制—自治—動員”的分析框架理解晚清到民國以來地方自治實際運作的努力與南京國民政府時期以憲政民主為歸趨的地方自治實踐并不沖突。實則自1928年8月，經過一系列政治和法律程序，國民黨已經啟動了基于孫中山政治學說的“訓政”。按照孫中山的學說，訓政完成其任務后即可實施憲政。其中特別關鍵者，即董修甲所言：“訓政時期最重要之工作，即為籌備并完成以縣為單位之地方自治。”尤需注意的是，此時期地方自治有一迥異于前的要點，即訓政在法理上要在作為革命黨的國民黨領導之下進行。因此，任何關于此時期地方自治的論述，必得反映“訓政體制”這一決定性的宏觀政治架構在其中發揮的作用，這種政治架構的核心是“黨國體制”, 推崇以黨治國。因此在地方自治研究中，無論國民黨本身實踐的成敗得失如何，了解國民黨黨治和自治的關系，實為不可規避的核心課題。而所謂完成自治有諸多條件，其終點在于人民有選舉官員和議員的權利。因此民意機關的成立及其籌備時期的運作實效，實為觀察地方自治成功與否的關節點，也是考察訓政時期黨治與自治的關鍵。

國民黨和民意機關的關系一直是了解國民政府時期政治運動的重要議題。楊幼炯將國民黨定義為“用其絕對的權力，采取超出于現行法律之革命方法，以求到達革命的目的，實現其主張”。它是從事“建國”與“治國”的革命黨，區別于北洋時期仿行歐美立憲選舉制度下的普通政黨。國民政府建立后，按照設計即進入訓政階段，國民黨有重建秩序、實施地方自治以完成政綱的訴求。其施政效果如何？錢端升指出，總體上來看，由于明顯的軍事特征，國民黨訓政體制的運作十分低效，使得作為憲政準備的地方自治進程淪為紙上談兵，但是國民黨并非鐵板一塊，有些理想未滅的黨員在訓政初期也能頂住黨機器的壓力，采取一些促進民眾提高政治能力的措施。錢的判斷顯然有待于對更大空間范圍更多的地方自治個案的研究來求證。近期學術界關于地方自治的實證考察，推進了錢氏對黨治在地方自治實踐中表現的研究。向中銀關于抗戰后期至戰后初期重慶臨時參議會的考察認為，參議會在相當程度上體現了國民黨及其領導人的意圖，但是其議案統計也顯示，包括國民黨籍在內的參議員參政議政時仍然具有相當的主動性和建設性。在川康地區，國民黨通過縣政整改逐步建立起對地方的控制，各級民意機關的“人員構成、提案處置等處處體現了行政意志的權威作用”。但是，“縣參議會的成立，在一定程度上沖擊了民國地方政治積郁已久的沉悶空氣，確實起到了一定 ‘輔助官治’之作用”。從30年代到40年代末，各級參議會組織廣泛建立，也促進了相當活躍的地方參與式政治的發展。需要注意的是，在國民黨由“訓政”到“憲政”的理想設計中，由下而上遞進選舉產生的各級參議會組織至關重要：一方面只要標志地方自治完成的參議會依比例成立，國民黨即顯示完成了從訓政到憲政的轉變；另一方面，這種政治轉變給作為革命型政黨的國民黨也帶來壓力，即如何在這一過程中既實現其理想性的憲政目標，又避免這種轉變帶來的權力流失，維持其現實性的政治利益。尤其是在訓政時期，首要的任務是強化黨的主導能力，這種努力在不同地域政治環境下將面臨不同政治力量的競爭和博弈，尤其是地方力量的抵抗。

李懷印對河北獲鹿的研究表明，國民黨試圖開辟一條迥異于晚清和民國前期的地方治理道路，弱化甚至終結鄉村精英在縣衙門和鄉村之間的中介角色，突破乃至“繞開”鄉紳，以新制度、新法令乃至新理念，將自己的力量直接擴展到鄉村。而對于從民國前期（北洋時期）即斷續存在的為地方精英所掌控的參議會組織，“國民黨從未認真辦理”。這種情況也反映在國民黨對此時期各種社會團體（如農會）的控制中，魏光奇稱此種強化國民黨控制力的安排削弱了參議會的民意機關色彩。但是，作為國民黨法律規定的屬于地方自治組織一部分的參議會，不大可能被國民黨完全放棄，其強化掌控能力的實際效果在不同政治環境和地域下自應存在一定差別。此外，地方精英本身的構成也在不斷變化，這不僅是指他們政治策略的變化，也與參議員自身因知識背景帶來的視野差異有關。在廣西縣級參議會，參議員逐步年輕化，文化水準逐步提高，議員多具“前官員”和“教育工作者”經歷，這些“新地方精英階層”仍然依據傳統習慣的上升路徑，并不完全出于政治家和政黨的理想和目標。比如正式參議會議員中“培訓”背景出身者較多，一般認為這是黨部影響的明顯表現。不過作為黨員的參議員和作為國民政府成員的行政官員未必是同一政治結構下的利益共同體。換言之，地方力量本身處于一個動態過程，在城市尤其如此。在訓政理念指導下的新權威國民黨，和變化中的地方精英階層究竟如何互相調適，對此仍然需要更多的實證性分析。有研究顯示，盡管基層民意機關的效率和職權均不盡如人意，但議員的提案都表現出對地方建設事務的積極關注。在和各級行政機關交往時，也表現出積極維護其民意機關尊嚴和法律地位的一面。

學術界從訓政角度對南京政府時期地方民意機關進行的研究，就范圍而言，對參議會的法理形態已經有了一些制度性闡述；對某些值得注意的重要問題有所提示，一般研究均能夠注意到民意機關與政府部門關系；對地方性民意機關運轉狀況的研究已經有不小進展，有的研究者已經開始進行大量的議案分析，并開始涉及復雜的派系關系。關于民國時期民意機關的研究盡管已經有了一定的學術積累，但是目前還存在很多需要拓展的領域。首先，專門以民意機關為對象的研究仍然不能算多，因而有必要拓展對民意機關的研究，完善民國政治制度研究中黨政軍之外“民”的部分。

其次，現有研究的視野仍然存在不少局限。這一方面表現在研究思路基本上還是就民意機關談民意機關，仍然過多地局限在法理形態。思路和視野大同小異，只有對某項制度描述的細密程度之分，難以見到對國民黨政權和民意機關的關系以及這些民意機關實際運作過程的探討。另一方面的表現則是既有研究未能充分將民意機關放在整個時代變局中，尤其是將民意機關放在國民黨訓政體制下考察，因而給人以“只見樹木，不見森林”之感，缺乏具體翔實的個案研究。筆者試圖將民意機關放置在整個歷史環境中考察以下幾個方面：訓政體制下民意機關所處的真實位置，國民黨不同層級的機構與民意機關在具體運作過程中的真正關系，民意機關與行政當局（本書特指北平市范圍之內）之間的關系；并將參議會放在整體歷史環境中，觀察南京國民政府從軍政到訓政、從訓政到憲政的轉變過程。

選擇北平市參議會作為研究對象來探討上述兩大轉變，基于幾點考慮。第一，目前學術界對這段時期政治史的關注有兩個特點：一是較多地關注中央層面的政治斗爭，包括各大派系首腦人物的軍事政治斗爭、國共最高層面的軍事政治較量；二是較多關注行政部門及全國性組織，而有關對訓政極其重要的地方民意機關的研究相對較少。第二，北平市參議會在30年代是當時較早設立，并發揮了民意機關職能的非咨議性質的地方參議會。除去抗戰時期僅僅在時間上有中斷外，其存續時間跨度和整個訓政時期較為一致，運作過程相對完整，給研究者考察國民黨政權從軍政向訓政，并從訓政向憲政轉變的實際政治過程提供了一個極好的個案。

三 資料基礎

關于民國時期參議會的資料，正如《中華民國選舉史》編者所言：“我國選舉機關，在先系臨時性，于辦理選舉時成立，任務完畢，即行裁撤，故多年來選舉資料，因專司，遂分置于各保管單位檔案之中。”所以關于各地參議會的檔案，散存于各地方檔案館。本書依據的資料主要有以下幾種。（1）北京市檔案館所藏“北平市參議會”卷宗，共60卷。這是本書的核心史料。內容主要包括抗戰結束到北平和平解放前該會參議員名單和歷次會議記錄（包括出席人員、政府官員的施政報告、議員提案、人民請愿案，以及參議員對政府官員的質詢案、政府官員的現場答復及事后書面答復）。此外，關于1933～1934年北平市參議會會議記錄的原始資料大會會刊，筆者查閱到的幾冊分別藏于中國社會科學院近代史研究所和首都圖書館。還有一部分相關檔案分別存于北京市檔案館的北平市政府、北平市警察局、社會局等卷宗之中，這些構成本研究的基本資料。（2）各種已經出版的檔案資料。主要是有關國民政府政治制度的檔案資料，包括《國民黨政府政治制度檔案史料選編》、《中華民國史檔案資料匯編》（第5輯“政治”），臺灣出版的《中華民國重要史料初編》等。還有國民黨歷次代表大會會議記錄的資料匯編，如榮孟源主編的《中國國民黨歷次代表大會及中央全會資料》和中國第二歷史檔案館編著的《中國國民黨第一二次全國代表大會會議史料》。其他還有北京市檔案館出版的有關民國時期北平市市政方面的相關檔案，如《北平歷屆市政府市政會議決議錄》。（3）對民國時期各種資料的匯編，包括個人著作、法規、條例集覽和匯編。主要有《民國叢書》及張研、孫燕京主編的《民國史料叢刊》，尤其是政治類的法律法規和政權機構部分。（4）相關人名詞典和回憶錄、文史資料、報紙雜志等。詞典主要用于參考參議員簡歷，盡管這類人物詞典較多，但是由于北平市參議會參議員多具地方色彩，有些參議員的詳細經歷和政治主張仍然難以考察，因此有必要求助于回憶錄和文史資料。如30年代北平市參議會議長董霖的回憶錄《董霖自述：六十載從政講學》，是非常重要的資料。此外報刊也是了解當時北平市政治社會環境及參議會活動的第一手資料，這方面的資料較多，有《北平晨報》《新民報》《現代月刊》等。

四 全書結構

本書按照北平市參議會發展的時間順序共分為七部分，除緒言和結語外，主體部分共分為五章。按照時間順序安排的結構，也體現了本研究對相關政治發展基本脈絡的理解。

全書基本上可以分為兩大塊，第一至三章主要探討國民黨甫握政權之后的政治運作，具體而言就是將北平市參議會放在南京國民政府從軍政向訓政轉變的過程中考察。第四至第五章則將北平市參議會放在南京國民政府從訓政向憲政轉變的過程中考察。貫穿兩大內容板塊的主線就是通過考察北平參議會的運作過程，探討國民黨政權在兩個轉變過程中的政治實踐，并特別關注政府和參議會的關系，以及在參議會內部國民黨和其他利益集團的關系。全書各章具體內容如下。

第一章概述北平市參議會早期發展的歷史，主要探討兩個問題：一是國民黨對代議政治和民意機關的認識；二是北平市自治的早期發展狀況。該章討論了北平市參議會的歷史和存在的政治空間，著重指出國民黨在北平市力量相對薄弱，同時在北平長期自治過程中形成了以地方力量為主導的局面，這些都是北平市參議會運作的基本環境。

第二、第三章圍繞1933～1934年北平市參議會的運作探討不同派系的政治力量在其中的政治交易及利益訴求。其中第二章通過分析北平市參議員選舉和議長選舉討論參議員的政治傾向，并通過分析參議員議案的總體特征探討參議會內部不同政治力量的利益訴求，指出以董霖為代表的國民黨CC系為謀求政治利益，采取了靈活的政治手腕，一度掌控了北平參議會的人事權。在內部分裂和地方力量競爭的壓力下，雖然國民黨議政態度較為積極，但是弱勢地位使其難有大作為。第三章圍繞市參議會和北平市政府法律戰展開，敘述了在國民黨難有大作為的情況下，以南京中央為背景的北平市政府與由地方力量主導的市參議會之間的較量過程。并指出這是30年代逐漸取得優勢地位的南京中央政府實行集權，重新調整訓政的過程。

第四、第五章探討戰后在各方要求結束訓政、施行憲政的壓力之下北平參議會的運作過程。其中第四章以臨時參議會為研究對象，指出在戰后國共關系調整時期，北平市臨時參議會具有一定的過渡色彩，國民黨雖然獲得對參議會的控制，但是內中各方力量較為融洽，地方力量也較為謹慎地不去挑戰國民黨的權威。第五章對正式參議會的研究則表明，國民黨在參議會內部獲得了絕對的人事控制權，參議會議政基本上不能偏離黨方設定的大方向。與此同時，國民黨和地方力量在人事上出現了高度融合的現象，長期以來困擾參議會的黨方和地方的界限由于這種融合而變得難以辨別，參議會議案的較高通過率則表明這種融合使得參議會的運作更加有效。參議會最終未能在北平市建設過程中發揮更大的作用，應歸咎于包括國共爭奪在內諸多因素的影響。