一 國民政府制定的參議會相關(guān)法律

關(guān)于參議會，1928年的《縣組織法》包含以下幾項基本內(nèi)容。第一，參議員的產(chǎn)生方式。“以縣民選舉之議員組織之，任期三年，每年改選三分之一。”第二，參議會職權(quán)。包括：“一、議決縣預(yù)算決算及募債事項，二、議決縣單行規(guī)則，三、建議縣政興廢事項，四、審議縣長交議事項。”第三，參議會與行政部門之關(guān)系。“縣長違法失職時，縣參議會得請求省政府查核處分之。”此后，國民政府制定了一系列有關(guān)參議會的法律法規(guī)，進一步構(gòu)筑完善的地方民意機關(guān)法律體系。1929年6月5日，修正后的《縣組織法》對參議會做出了某些調(diào)整，取消了縣長違法失職時縣參議會可以請求省政府進行處分的權(quán)力，并規(guī)定縣參議會在區(qū)長民選時成立。上述調(diào)整顯示國民政府有意厘清參議會和行政系統(tǒng)之間的關(guān)系，削弱參議會對行政機關(guān)的影響力；參議會在區(qū)長民選時成立的規(guī)定則從另外一個角度確認了縣參議會在地方民意機關(guān)體系中的中心地位。1932年8月10日，國民政府同時通過了《縣參議會組織法》和《市參議會組織法》，二者內(nèi)容只有在詞句上、按照人口比例產(chǎn)生參議員的數(shù)量及其他一些技術(shù)問題上的差別，并無實質(zhì)上的不同。這個參議會組織法明確規(guī)定了市（縣）參議會“為市（縣）人民代表機關(guān)”，在以下幾個方面對市參議會和參議員的職能權(quán)做出了細密的規(guī)定。

（1）市參議會的各項職能。主要皆其可以議決以下事項：“一、關(guān)于籌備區(qū)長民選及完成市自治事項；二、關(guān)于市單行規(guī)則事項；三、關(guān)于市預(yù)算決算事項；四、關(guān)于整理市財政收入。募集市公債及其它增加市民負擔(dān)事項；五、關(guān)于經(jīng)營市公有財產(chǎn)及公有營業(yè)事項；六、關(guān)于市民生計及救濟事項；七、關(guān)于促進市教育及其它文化事項；八、市公民行使創(chuàng)制權(quán)提交審議事項；九、市長交議事項；十、其他應(yīng)興應(yīng)革事項。”

（2）參議員產(chǎn)生過程、任期及權(quán)利。規(guī)定市參議員由市公民直接選舉產(chǎn)生，市參議員之名額在人口20萬之市名額為15名，超過20萬時人口每增加5萬應(yīng)增選參議員1名。市參議員任期一年得再被選。市參議員在任期內(nèi)因事故去職時，由候補當(dāng)選人依次遞補，其任期以補足前任未滿之期為限。同時規(guī)定市參議員不得兼任本市政府及其所屬機關(guān)公務(wù)員，且市參議員沒有報酬，為無給職。市參議員在一個會期內(nèi)，無正當(dāng)理由而缺席五次以上視為辭職，可由候補當(dāng)選人遞補。

（3）參議員與行政部門之關(guān)系。要求“市參議員對于市政府，不得保薦人員或有其它請托情事”。市參議會開會時，可以函請市長、局長或科長列席報告或說明相關(guān)情況，市參議會的決議案，可咨送市長分別執(zhí)行，如市長延不執(zhí)行或執(zhí)行不當(dāng)時，市參議會可以呈請該管上級機關(guān)核定之。當(dāng)市長認為市參議會的決議不當(dāng)時，應(yīng)詳細說明理由，送交參議會復(fù)議，但是在全體參議員三分之二以上仍堅持前議，而市長仍認為不當(dāng)時，“應(yīng)即提付市公民依法復(fù)決之”。這個規(guī)定使得市參議會和市政府均有一定的對對方?jīng)Q議的異議權(quán)，這可使二者互相制約，避免任何一方專擅。

（4）參議會議事的基本規(guī)則。市參議會設(shè)議長、副議長各一人，由市參議員用無記名投票法互選產(chǎn)生。議長或副議長因故出缺時，應(yīng)該即日補選。市參議會每兩個月開常會一次，但經(jīng)市長或市參議會五分之一請求可以召集臨時會議。市參議會開議必須要有過半數(shù)參議員出席，表決議案以出席參議員過半數(shù)同意才算通過，可否票數(shù)相同時，由參議會主席決定。參議員原則上不得參與和自身有關(guān)系的議案的討論。

在此以前，國民政府已經(jīng)制定了一系列縣市以下行政區(qū)域的相關(guān)法令法規(guī)，如《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》（1929年9月18日）、《區(qū)自治施行法》（1929年10月2日）及其修正案以及各種執(zhí)行細則。依照上述法律規(guī)定，國民政府試圖構(gòu)建一個行政和代議機關(guān)互相促進和監(jiān)督的地方自治體系。而作為地方人民的代表機關(guān)，參議會的設(shè)立是實現(xiàn)由訓(xùn)政向憲政轉(zhuǎn)變的基本條件之一。

在選舉方面，按照相關(guān)法規(guī)對市參議員之名額的規(guī)定，按1933年北平市的人口1516378人計算，應(yīng)選出41位參議員。最后北平市只選出37名參議員，估計是因為所依據(jù)的人口統(tǒng)計數(shù)不同。1932年制定的《市參議員選舉法》是選舉參議員的基本法律依據(jù)。該法主要有以下幾方面的內(nèi)容。

（1）參議員選舉人和被選舉人之資格。被選舉權(quán)方面，除了規(guī)定市公民有選舉權(quán)外，另外規(guī)定有選舉權(quán)的公民，年滿25歲并具有下列資格之一者，有市參議員被選舉權(quán)：①曾在初級中學(xué)以上學(xué)校畢業(yè)者；②經(jīng)自治訓(xùn)練及格、領(lǐng)有證書者；③曾任職業(yè)團體職員一年以上者；④曾辦地方公益事務(wù)、著有成績者。此外，現(xiàn)任小學(xué)校教職員、現(xiàn)在學(xué)校之肄業(yè)生、僧道及其他宗教師的被選舉權(quán)停止。而“現(xiàn)任本市區(qū)域內(nèi)之公務(wù)員”及“現(xiàn)役軍人或警察”既無選舉權(quán)也無被選舉權(quán)。對被選舉權(quán)的資格限制可以說非常嚴(yán)格，其用意在從法律上避免民意機關(guān)受行政機關(guān)的影響，保持其議政的獨立性。

（2）參議員選舉方法。規(guī)定：“市參議員之選舉以原有自治區(qū)為選舉區(qū)，每區(qū)應(yīng)選市參議員名額依人口比例定之。選舉區(qū)中有按人口比例不敷選出參議員一名，或于選出若干名外仍有零數(shù)區(qū)致參議員名額分配困難時，應(yīng)比較各選區(qū)零數(shù)之多寡，將余額依次歸零數(shù)較多之區(qū)選出。如兩區(qū)以上零數(shù)相同時，以抽簽定之。”組織選舉委員會負責(zé)市選舉，該選舉委員會“以市長為委員長，各區(qū)區(qū)長為委員”。選舉結(jié)束后，“當(dāng)選人以在各該選舉區(qū)得票較多數(shù)者定之，票數(shù)相同時，以抽簽定之。候補當(dāng)選人以前項次多數(shù)者充任之，其名額與當(dāng)選人同”。各選舉區(qū)當(dāng)選人及候補當(dāng)選人確定后，市選舉委員會應(yīng)將當(dāng)選人、候補當(dāng)選人姓名及所得票數(shù)分別榜示于各區(qū)之坊公所，并通知各該當(dāng)選人。當(dāng)選人愿否應(yīng)選，應(yīng)該于接到通知五日內(nèi)答復(fù)，逾期不答復(fù)者被視為不愿應(yīng)選。當(dāng)選人愿應(yīng)選者，由選舉監(jiān)督發(fā)給當(dāng)選證書。

市組織法律法規(guī)，特別值得注意，因為直接涉及北平市籌備自治的法律依據(jù)。南京國民政府成立之初，曾于1928年7月3日公布過一個《市組織法》，該法賦予參議會較大的政治影響力，甚至賦予民眾“復(fù)決權(quán)”，如規(guī)定課稅、預(yù)決算、市政各局權(quán)限爭議、市單行法規(guī)等事項“于經(jīng)市政會議議決前，應(yīng)交市參議會審議”，且規(guī)定“市參議會得于全體議員過半數(shù)以上之同意，將該會通過之議案請求市長交付市民復(fù)決。此項請求如被市長拒絕，參議會得請求省政府裁決之”。而“市參議會認為市長違法失職時，得依全體議員三分之二以上之同意，向省政府、國民政府請求罷免”。這些規(guī)定顯然對政府部門首長的行政權(quán)力有巨大的牽制和平衡作用，對“訓(xùn)政”階段國民黨的政治權(quán)力的運用給予諸多掣肘。但該法確是當(dāng)時北平市籌備自治委員會籌備自治的法律依據(jù)，也是此后諸多法律爭議的起因。

1930年2月12日，中央政治會議第216次會議通過《市組織法原則》，關(guān)于參議會部分內(nèi)容只有“市得設(shè)市參議會”一句。1930年5月20日，國民政府公布《市組織法》，是為修正后的組織法，該法相較于1928年7月的《市組織法》，大大壓縮了參議會的權(quán)力。三部法律內(nèi)容的變化顯示出國民政府對“訓(xùn)政”內(nèi)涵理解的變化過程。