天下未有無人民而可稱之為國家者，亦未有無政府而可稱之為國家者，政府與人民，皆構(gòu)造國家之要具也。故謂政府為人民所有也不可，謂人民為政府所有也尤不可，蓋政府、人民之上，別有所謂人格[ 人格之義屢見別篇——作者原注。

]之國家者，以團(tuán)之統(tǒng)之。國家握獨(dú)一最高之主權(quán)，而政府、人民皆生息于其下者也。重視人民者，謂國家不過人民之結(jié)集體，國家之主權(quán)，即在個(gè)人[ 謂一個(gè)人也——作者原注。

]。其說之極端，使人民之權(quán)無限，其弊也，陷于無政府黨，率國民而復(fù)歸于野蠻。重視政府者，謂政府者國家之代表也，活用國家之意志，而使現(xiàn)諸實(shí)者也。故國家之主權(quán)，即在政府。其說之極端，使政府之權(quán)無限，其弊也，陷于專制主義，困國民永不得進(jìn)于文明。故構(gòu)成一完全至善之國家。必以明政府與人民之權(quán)限為第一義。

因人民之權(quán)無限以害及國家者，泰西近世，間或有之，如十八世紀(jì)末德國革命之初期是也。雖然，此其事甚罕見，而縱觀數(shù)千年之史乘，大率由政府濫用權(quán)限，侵越其民，以致衰致亂者，殆十而八九焉。若中國又其尤甚者也。故本論之宗旨，以政府對人民之權(quán)限為主眼，以人民對政府之權(quán)限為附庸。

政府之所以成立，其原理何在乎？曰：在民約[ 民約之義，法國碩儒盧梭倡之，近儒每駁其誤，但謂此義為反于國家起原之歷史則可，謂其謬于國家成立之原理則不可。雖憎盧梭者，亦無以難也——作者原注。

]。人非群則不能使內(nèi)界發(fā)達(dá)，人非群則不能與外界競爭，故一面為獨(dú)立自營之個(gè)人，一面為通力合作之群體[ 或言由獨(dú)立自營進(jìn)為通力合作，此語于論理上有缺點(diǎn)。蓋人者，能群之動物，自最初即有群性，非待國群成立之后而始通合也。既通合之后，仍常有獨(dú)立自營者存，其獨(dú)性不消滅也。故隨獨(dú)隨群，即群即獨(dú)，人之所以貴于萬物也——作者原注。

]。此天演之公例，不得不然者也。既為群矣，則一群之務(wù)，不可不共任其責(zé)固也。雖然，人人皆費(fèi)其時(shí)與力于群務(wù)，則其自營之道，必有所不及。民乃相語曰：吾方為農(nóng)，吾方為工，吾方為商，吾方為學(xué)，無暇日無余力以治群事也，吾無寧于吾群中選若干人而一以托之焉，斯則政府之義也。政府者，代民以任群治者也，故欲求政府所當(dāng)盡之義務(wù)，與其所應(yīng)得之權(quán)利，皆不可不以此原理為斷。

然則政府之正鵠何在乎？曰：在公益。公益之道不一，要以能發(fā)達(dá)于內(nèi)界而競爭于外界為歸。故事有一人之力所不能為者，則政府任之；有一人之舉動妨及他人者，則政府彈壓之。政府之義務(wù)雖千端萬緒，要可括以兩言：一曰助人民自營力所不逮，二曰防人民自由權(quán)之被侵而已。率由是而綱維是，此政府之所以可貴也。茍不爾爾，則有政府如無政府，又其甚者，非惟不能助民自營力而反窒之，非惟不能保民自由權(quán)而又自侵之，則有政府或不如其無政府。數(shù)千年來，民生之所以多艱，而政府所以不能與天地長久者，皆此之由。

政府之正鵠不變者也，至其權(quán)限則隨民族文野之差而變，變而務(wù)適合于其時(shí)之正鵠。譬諸父兄之于子弟，以導(dǎo)之使成完人為正鵠。當(dāng)其孩幼也，父兄之權(quán)限極大，一言一動，一飲一食，皆干涉之，蓋非是則不能使之成長也。子弟之智德才力，隨年而加，則父兄之干涉范圍，隨年而減。使在弱冠強(qiáng)仕之年，而父母猶待以乳哺孩抱時(shí)之資格，一一干涉之，則于其子弟成立之前途，必有大害。夫人而知矣，國民亦然。當(dāng)人群幼稚時(shí)代，其民之力未能自營，非有以督之，則散漫無紀(jì)，而利用厚生之道不興也；其民之德未能自治，非有以鉗之，則互相侵越，而欺凌殺奪之禍無窮也。當(dāng)其時(shí)也，政府之權(quán)限不可不強(qiáng)且大。

及其由撥亂而進(jìn)升平也，民既能自營矣，自治矣，而猶欲以野蠻時(shí)代政府之權(quán)以待之，則其俗強(qiáng)武者，必將憤激思亂，使政府岌岌不可終日；其俗柔懦者，必將消縮萎?dāng)。翢o生氣，而他群且乘之而權(quán)其權(quán)、地其地、奴其民，而政府亦隨以成灰燼。故政府之權(quán)限，與人民之進(jìn)化成反比例，此日張則彼日縮，而其縮之，乃正所以張之也，何也？政府依人民之富以為富，依人民之強(qiáng)以為強(qiáng)，依人民之利以為利，依人民之權(quán)以為權(quán)，彼文明國政府，對于其本國人民之權(quán)，雖日有讓步，然與野蠻國之政府比較，其尊嚴(yán)榮光，則過之萬萬也。今地球中除棕、黑、紅三蠻種外，大率皆開化之民矣。然則其政府之權(quán)限當(dāng)如何？曰：凡人民之行事，有侵他人之自由權(quán)者，則政府干涉之，茍非爾者，則一任民之自由，政府宜勿過問也。所謂侵人自由者有兩種：一曰侵一人之自由者，二曰侵公眾之自由者。侵一人自由者，以私法制裁之；侵公眾自由者，以公法制裁之。私法、公法，皆以一國之主權(quán)而制定者也[ 主權(quán)或在君，或在民，或君民皆同有，以其國體何所屬而生差別——作者原注。

]，而率行之者則政府也。最文明之國民，能自立法而自守之，其侵人自由者益希，故政府制裁之事，用力更少。史稱堯舜無為而治，若今日立憲國之政府，真所謂無為而治也。不然者，政府方日禁人民之互侵自由，而政府先自侵人民之自由，是政府自己蹈天下第一大罪惡[ 西哲常言：天下罪惡之大，未有過于侵人自由權(quán)者——作者原注。

]。而欲以令于民，何可得也！且人民之互相侵也，有裁制之者；而政府之侵民也，無裁制之者；是人民之罪惡可望日減，而政府之罪惡且將日增也。故定政府之權(quán)限，非徒為人民之利益，而實(shí)為政府之利益也。

英儒約翰·彌兒所著《自由原理》（John Stuart Mill， On Liberty）有云：

縱觀往古希臘、羅馬、英國之史冊，人民常與政府爭權(quán)。其君主或由世襲，或由征服，據(jù)政府之權(quán)勢，其所施行，不特不從人民所好而已，且壓抑之蹂躪之。民不堪命，于是愛國之義士出，以謂人民之不寧，由于君權(quán)之無限，然后自由之義乃昌。人民所以保其自由者，不出二法：一曰限定宰治之權(quán)，與君主約，而得其承諾，此后君主若背棄之，則為違約失職，人民出其力以相抵抗，不得目為叛逆是也；二曰人民得各出己意，表之于言論，著之于律令，以保障全體之利益是也。此第一法，歐洲各國久已行之；第二法，則近今始發(fā)達(dá)，亦漸有披靡全地之勢矣。

或者曰：在昔專制政行，君主知有己不知有民，則限制其權(quán)，誠非得已。今者民政漸昌，一國之元首[ 元首者，兼君主國之君主、民主國之大統(tǒng)領(lǐng)而言——作者原注。

]，殆皆由人民公選而推戴之者，可以使之欲民所欲而利民所利，暴虐之事，當(dāng)可不起。然則雖不為限制亦可乎？曰：是不然，雖民政之國，茍其政府權(quán)限不定，則人民終不得自由，何也？民政之國，雖云人皆自治而非治于人，其實(shí)決不然。一國之中，非能人人皆有行政權(quán)，必有治者與被治者之分。其所施政令，雖云從民所欲，然所謂民欲者，非能全國人之所同欲也，實(shí)則其多數(shù)者之所欲而已[ 按：民政國必有政黨，其黨能在議院占多數(shù)者，即握政府之權(quán)，故政治者，實(shí)從國民多數(shù)之所欲也。往昔政學(xué)家謂政治當(dāng)以求國民全體之幸福為正鵠，至碩儒邊沁，始改稱以最大多數(shù)之最大幸福為正鵠，蓋其事勢之究竟，僅能如是也——作者原注。

]。茍無限制，則多數(shù)之一半，必壓抑少數(shù)之一半，彼少數(shù)勢弱之人民，行將失其自由，而此多數(shù)之專制，比于君主之專制，其害時(shí)有更甚者。故政府與人民之權(quán)限，無論何種政體之國，皆不可不明辨者也。

由此觀之，雖在民權(quán)極盛之國，而權(quán)限之不容已，猶且若是，況于民治未開者耶？記不云乎：“天生民而立之君，使司牧之，豈其使一人肆于民上也？”故文明之國家，無一人可以肆焉者，民也如是，君也如是，少數(shù)也如是，多數(shù)也如是，何也？人各有權(quán)，權(quán)各有限也。權(quán)限云者，所以限人不使濫用其自由也。濫用其自由，必侵人自由，是謂野蠻之自由；無一人能濫用其自由，則人人皆得全其自由，是謂文明之自由。非得文明之自由，則國家未有能成立者也。

中國先哲言仁政，泰西近儒倡自由，此兩者其形質(zhì)同而精神迥異，其精神異而正鵠仍同，何也？仁政必言保民，必言牧民，牧之保之云者，其權(quán)無限也，故言仁政者，只能論其當(dāng)如是，而無術(shù)以使之必如是。雖以孔孟之至圣大賢，嘵音瘏口以道之，而不能禁二千年來暴君賊臣之繼出踵起，魚肉我民，何也？治人者有權(quán)，而治于人者無權(quán)，其施仁也，常有鞭長莫及、有名無實(shí)之憂，且不移時(shí)而熄焉；其行暴也，則窮兇極惡，無從限制，流毒及全國，亙百年而未有艾也。圣君賢相，既已千載不一遇，故治日常少而亂日常多。若夫貴自由定權(quán)限者，一國之事，其責(zé)任不專在一二人，分功而事易舉，其有善政，莫不遍及，欲行暴者，隨時(shí)隨事，皆有所牽制，非惟不敢，抑亦不能，以故一治而不復(fù)亂也。是故言政府與人民之權(quán)限者，謂政府與人民立于平等之地位，相約而定其界也，非謂政府畀民以權(quán)也[ 凡人必自有此物，然后可以畀人，民權(quán)者非政府所自有也，何從畀之？孟子曰：“天子不能以天下與人。”亦以天下非天子所能有故也——作者原注。

]。趙孟之所貴，趙孟能賤之，政府若能畀民權(quán)，則亦能奪民權(quán)，吾所謂形質(zhì)同而精神迥異者此也。然則吾先圣昔賢所垂訓(xùn)，竟不及泰西之唾余乎？是又不然，彼其時(shí)不同也。吾固言政府之權(quán)限，因其人民文野之程度以為比例差。當(dāng)二千年前，正人群進(jìn)化第一期，如扶床之童，事事皆須借父兄之顧復(fù)，故孔孟以仁政為獨(dú)一無二之大義，彼其時(shí)政府所應(yīng)有之權(quán)，與其所應(yīng)盡之責(zé)任，固當(dāng)如是也。政治之正鵠，在公益而已。今以自由為公益之本，昔以仁政為公益之門，所謂精神異而正鵠仍同者此也。但我輩既生于今日，經(jīng)二千年之涵濡進(jìn)步，儼然棄童心而為成人，脫蠻俗以進(jìn)文界矣，豈可不求自養(yǎng)自治之道，而猶學(xué)呱呱小兒，仰哺于保姆耶？抑有政府之權(quán)者，又豈可終以我民為弄兒也？權(quán)限乎？建國之本，太平之原，舍是曷由哉！