治安法官在解決行政機關與法院之間和民眾與鄉鎮行政官員之間的紛爭時總站在不偏不倚的立場。治安法官應是一位見識廣博的公民，但不苛求要精通法律。他負責的是維持社會治安，比起法律知識，更需要良知和公正。當治安法官參與國家管理工作時，能為管理工作帶來依法辦事和凡事向群眾公開的作風，而這種作風正是防止專橫最強大的武器。不過，他們不應成為迷信法律的奴隸，一旦過度迷信法律，行政官員就會怠于行政管理。
美國人雖然采用了英國的治安法官制度，卻摒棄了使它在母國出名的那種貴族性質。
馬薩諸塞的州長[21]給本州的各縣指定了一定數量的任期七年的治安法官[22]。
此外，他還從每縣的治安法官中指定三人，由他們成立地方法院。
個別的治安法官也參與一般行政工作。有時候，他們也被委以一定的行政職務，聯合民選的官員工作[23]；有時候，組成臨時法庭，接受公民對行政官員的違法行為的檢舉或行政官員對拒不履行義務的公民的控訴。但其實治安法官執行其主要職務的場所還是地方法院。
地方法院在縣城每年開庭兩次。馬薩諸塞州的法院有權強令大多數[24]民選的官員服從[25]。
必須指出，在馬薩諸塞州，地方法院既是政治法庭，又是純粹的行政組織。
前面已經講過，縣僅僅是一個行政區劃[26]。由于地方法院主管的工作只有少數不多的與大部分鄉鎮或全體鄉鎮有關，所以任何一個鄉鎮都不能單獨處理工作。
當涉及全縣性的工作時，地方法院的工作是純屬行政性的。地方法院在處理工作的過程要經常按照司法程序，原因只是為了給自己的工作提供便利[27]，讓被審理的官員了解處理的法律依據。在審理鄉鎮的行政官員時，它幾乎總是以司法機關的身份來工作，只有在極少數的情況下才作為行政機關出現。
在這里遇到的第一個難題，是怎樣使鄉鎮這個幾乎是獨立的政權實體服從州的一般法律。
前面已經講過，鄉鎮每年都要任命一定人數的財產估價員來計征稅收。但鄉鎮可能以不任命財產估價員的方法來逃避納稅的義務。此時，對這樣的鄉鎮，地方法院可罰以巨款[28]。罰款依據法院的判決分給全部居民。縣的司法官作為執法人員來執行判決。所以，在美國，行政當局似乎喜愛躲在暗處進行仔細查驗，使行政命令罩上司法判決的面紗。如此，由于行政當局擁有被人們認為合法的這種幾乎無法抵抗的權力，而讓它的權限更大了。
這樣的做法容易被人接受，而且是不難推行的。通常來說，要求于鄉鎮的事情，都是以明文清清楚楚規定的。這種規定并不復雜，很簡單，不列出細節，而只寫出原則[29]。不過，在使鄉鎮服從時，或者在使鄉鎮官員服從時，還是會遇到困難。
一個公職人員能夠做出的應受斥責的行為，歸納起來有下列幾種：
他在履行法定的義務時不熱心，行事懶散；
他或許沒有履行法定的義務；
最后，他可能做出法律明令禁止的事情。
官員的后兩種失職行為是法院要追究的，但必須依據確鑿可查的事實進行審理。
在鄉鎮進行選舉時，鄉鎮的行政委員有時候會忽略法律規定的手續。此時，他可能被罰款[30]。
不過，在官員履行職責不熟練時，或在執行法律的規定時不熱心、行事懶散時，完全不受法律懲處。
盡管地方法院被授予行政權，但在這時它也對這些官員的不服從無能為力。只有害怕免職的心理才可能防止這樣的輕微犯罪，但地方法院沒有讓鄉鎮政權恐懼的手段，它不能罷黜非它任命的官員。
并且，為了查處玩忽職守和混飯吃的官員，還必須對下級官員經常進行監督。可是，每年地方法院只開庭兩次，沒有監督的責任，只是對被檢舉的應予斥責的違法事件進行審理。
只有果斷罷黜公職人員的方法，才是強迫他們切實而積極地服從的唯一保證，而用一般的司法措施卻是無法辦到的。
在法國，這種保證體現在行政等級制度中；而在美國，則體現在選舉制度中。
下面，我對前面的內容作一下簡要的總結：
新英格蘭的公職人員在執行職務中犯罪的，普通法院能夠隨時傳訊他們；犯有行政過錯的，只有純行政性法庭有權懲處他們，而若是情節嚴重或者事關重大，則法官須作出其身為一個法官應作的判決[31]。
最后，在同一公職人員犯了難以判定的罪行時，而上述法庭又不能確定其是否有罪的，應在當年移交給一個不許上訴的法庭去審判。這個法庭就能夠立馬剝奪他的權力，收回他的委任狀，罷免他的官職。
這個制度自身確有很大優點，可有一點是必須要指出的，即執行起來存在實際的困難。
前面提過，地方法院的行政性法院無權監察鄉鎮的行政官員。只有在受理案件之后，才能獲得這種權限。這也正是這個制度的弱點所在。
新英格蘭的美國人沒有給地方法院設置檢察官[32]，而且我們也應該看到，只設置一名檢察官對他們來說也很難辦到。若是只在縣城設置一名檢察官，在鄉鎮卻沒有他的助理，比起地方法院的成員他能更熟悉全縣的情況嗎？而若是在每個鄉鎮都給他設置助理，就意味著將行政和司法大權都集中在他一個人身上。并且，都是習慣產生法律，而英國的立法從來沒有類似的規定。
所以，美國人把偵訊權與起訴權分開，就像在分設其他一切行政職務時一樣。
大陪審團的成員必須按照法律將本縣可能發生的各種犯罪行為通報給他們所服務的法院[33]。有些重大的瀆職罪，交給相應的高級檢察機關起訴[34]。對違法者的懲處，通常是由財務官員來執行，也就是負責收納被處的罰款。所以，鄉鎮司庫一旦查出違法事件，大部分他都可以自己直接起訴。
不過，美國的立法十分重視個人的權益[35]。這也是我們在研究美國的法律時常常碰到的主要原則。
美國的立法者覺得，雖然不能過于相信人的忠誠，但他們確信人都是有理性的。所以，為了保障法律的順利執行，他們總是關注私人權益。
于是不難想到，不管制定的法律條款對全社會如何有利，若是個人得不到一點實惠，那誰也不愿去做原告。所以，形成一種默契，就不會動用法律了。
美國人的制度讓他們走上了這種極端。在這種情形下，美國人就不得不鼓勵檢舉，使檢舉人依據某些條件分得一部分罰款[36]。
這種不惜敗以壞風尚為代價來保證法律執行的辦法顯然是有害的。
當然，縣的行政官員之上的官員就只有統治權，而沒有行政權了。
美國行政概況
聯邦各州之間在行政制度上的區別——越往南方，鄉鎮當局的活動越不充分，越不積極——官員的權力愈大，選民的權力愈小——行政權從鄉鎮轉向縣——紐約州、俄亥俄州、賓夕法尼亞州——可在全聯邦運用的一些行政原則——公職人員的選舉與職位的終身性——無等級制度——司法手段應用于行政
上文提到，在認真研究新英格蘭的鄉鎮和縣的組織之后，再概述聯邦的剩下部分。
每個州都有鄉鎮并實行鄉鎮自治，但是每個州的鄉鎮和新英格蘭的鄉鎮并不完全一樣。
越往南走，鄉鎮的自治程度就越低，鄉鎮的官員職責和權限就越少，居民對鄉鎮事務的影響與其他地方相比，也不那樣直接，召開鄉鎮居民大會的時間就越少，而大會討論的問題的范圍也就較小。所以，民選官員的權力較大，選民的權力較小，鄉鎮的自治精神也就越差[37]。
這種差別在紐約州開始出現，而到賓夕法尼亞州就已經非常明顯，若你尚未去過西北地區，還不會對這種區別感到詫異。建立西北諸州的大部分移民來自新英格蘭，他們將故鄉的行政習慣帶給了第二故鄉。俄亥俄州的鄉鎮同馬薩諸塞州的十分相似。
前文提到，在馬薩諸塞，鄉鎮手里掌握著公共行政的大權。人們的利益和眷戀的集合中心是鄉鎮。可越往南方各州走，鄉鎮就不再是這樣的集合中心了。在這些州，教育還不十分普及，因此培養出來的人才很少，能勝任行政工作的人則更少。所以，離新英格蘭越遠，行政工作幾乎全都轉移到縣里。縣變成了主要的行政中心，成為介于普通公民和州政府之間的權力機關。
我曾說過，在馬薩諸塞，由地方法院主理縣的事務。數名官員組成地方法院，但必須通過州長及其咨議會委任。縣沒有議會，由州立法機關投票表決它的預算。
但在紐約州這樣的大州，以及在俄亥俄州和賓夕法尼亞州，每縣的居民選出一定人數的代表，這些代表的會議就是縣的帶有代議制屬性的議會[38]。
縣的議會在一定范圍內向居民征稅，這一點跟真正的立法機關一樣。并且，它又行使縣的行政權，指揮鄉鎮的大部分行政工作，將鄉鎮的權力控制在比馬薩諸塞鄉鎮的權力要小得多的范圍內。
這就是聯邦各州在縣和鄉鎮的組織方面表現出的主要區別。假如我一直研究到執行方法的細節上，還能找出更多的不同點。不過，我的目標不是講述美國的行政權。
我想我上面講的，已經能夠說明美國的行政工作是以哪些原則為基礎的。這些原則得到不同的運用，其成效的大小也因地而異，不過它們的根本精神處處都是相同的。法律的內容不斷變化，法律的外貌也不斷變化，但給予法律以活力的依舊是同一種精神。
鄉鎮和縣，并不到處都是靠相同的方式建立起來的；但能夠說，在美國，鄉鎮和縣的組織均以同一思想為依據，即認為每個人只在面對與本身利益相關的事情時是最好的裁判者，完全可以以自力滿足自身的需要。所以，鄉鎮和縣只負責照顧人們的公共利益。州僅僅統治，而不理行政。在應用這一原則時當然有例外，但也都不能反對這一原則。
這個原則產生的第一結果，是由居民自己選擇鄉鎮和縣的全部行政官員，或至少是從自己人當中選擇這些掌權的官員。
行政官員到處都是選舉的，或至少不能任意罷免，因而各處都不會產生等級制度。所以，幾乎有多少官職就有多少獨立的官員。行政權被分掌到數人手中。
既然各處都沒有行政等級制度，行政官員都是選舉產生并在任職期滿之前不得罷免，因此必須創建某種制裁行政官員的制度。于是就產生了罰款制度，以把下級機構及其代表納入法律的制約。在美國，從南到北，從西到東，都采用了此種制度。
可是，在所有的州中，采取緊急行政措施或懲治行政犯罪的權力，并不集中在同一個法官身上。
英裔美國人采用的治安法官制度，都是出于同一來源。雖然各州都存在這種制度，但并不總是用于同一目的。
各地的治安法官都參與鄉鎮及縣的行政工作[39]：有時審理行政犯罪行為，有時親自辦理行政工作。不過在大多數州，重大的行政犯罪案件仍由普通法院來審理。
因此可知，實施行政官員的選舉和任期未滿以前不得罷免的制度，都沒有行政等級制度，把司法手段用于下級的行政部門——這正是美國從緬因到佛羅里達實施的行政制度的主要特征。
在一些州里，開始見到行政權集中的跡象。在這條道路上走在最前面的是紐約州。
在紐約州，州政府的官員對下級縣及鄉鎮的治理，有時可以稱得上是監督和控制[40]。有時，州政府的官員也成立一種審理上訴案件的上訴法院[41]。在紐約州，將司法處分看做行政手段的情況要比其他州少，但對行政犯罪行為的起訴權卻被少數人掌握[42]。
在其他某些州，也剛開始出現這種傾向[43]。不過從全局來看，仍可以說過度的地方分權，是美國公共行政的顯著特征。
關于州
上面我已經描述了鄉鎮及其行政，現在開始介紹州及其政府。
有關州的問題，我可以一筆帶過，而不必擔心人們會不明白。我所說的這些，都是寫在每個人都能讀懂的各州的成文憲法里的[44]。并且，這些憲法本身都是以一個簡明而合理的學說為基礎的。
其中的大部分條款，已被所有立憲國家所采用，為我們所熟知。
所以，在這里我只作簡單的描述。將來，我再對我所介紹的一切進行評述。
州的立法權
立法機構分為兩院——參議院——眾議院——兩個院的不同職能
州的立法權歸屬兩院，通常稱第一個為參議院。
參議院一般是立法機關，但有時也成為行政和司法機關。
依據各州憲法的規定，參議院以各種不同的形式參與行政工作[45]，而它通常是在官員競選之時進入行政權領域的。
當審理一些政治案件時，有時在審理一些民事案件時[46]，它也享有司法權。
參議員的人數總不是很多。
另一個立法機關，一般叫做眾議院，它沒有任何行政權，只在向參議院控訴公職人員時擁有司法權。
兩院議員的當選條件，在每個州幾乎都是一樣的。他們都是由同樣的公民，按照同樣的方式選舉出來的。
參議員的任期一般長于眾議員，是這兩者之間唯一的差別。前者通常任期兩年或三年，后者的任期則很少超過一年。
法律授予參議員以任期長和連選連任的特權的原因，是要在立法機關內保留一些已經熟悉公務以及能夠對新當選參議員產生有利影響的核心人物。
美國人在把立法機關分成兩院時，從未想過將其中的一個建成世襲的，另一個建成選舉的。他們也不曾想讓其中的一個成為貴族的機構，另一個成為民主的代表。他們的目的也不是令前者支持政權，令后者支持民意和人民的利益。
將立法權力分開，從而抑制了國會的活動，還建立了審查法律的上訴法院——這正是美國現行的兩院制帶來的唯一益處。