上篇：理論部分

第一章　突發事件

突發事件，在廣義上，可被理解為突然發生的事情。其第一層含義是事件發生、發展的速度很快，出乎意料；第二層含義是事件難以應對，必須采取非常規方法來處理。在狹義上，突發事件就是意外地突然發生的重大或敏感事件，簡言之，就是天災人禍。前者即自然災害，后者如恐怖事件、社會沖突、丑聞包括大量謠言等。

據統計，“十五”期間，我國每年因自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件造成的人員傷亡逾百萬，經濟損失高達6500億元，相當于當年GDP的6%左右。

鑒于危機給人民的生命、財產、安全所造成的巨大損失，危機會阻礙發展、導致貧困，危機會引發社會和政治的不穩定，因此，應急管理成為當代整個國際社會關注的主題，也成為公共管理理論和實務界一直重視的一個領域。

第一節　突發事件的界定

突發事件，也稱公共突發事件，是指突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件。主要包括，對全國或部分地區的國家安全和法律制度、社會安全和公共秩序、公民的生命和財產安全已經或可能構成重大威脅和損害，造成巨大的人員傷亡、財產損失和社會影響的，涉及公共安全的緊急公共事件。

根據我國2007年11月1日起施行的《中華人民共和國突發事件應對法》的規定，突發事件是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。

在概念使用上，除了“突發（公共）事件”外，現在學術界和實踐部門使用的主要還包括“（公共）危機”“緊急狀態”“災害”等詞來描述性質相近的一類事件或狀態。

第二節　突發事件的基本性質

突發事件一般具有以下幾個基本性質。

一、突發性

對能否發生，發生的時間、地點，以及爆發方式、程度等都是始料未及，難以準確把握。具體來說，突發性主要來源于三方面：①有些突發事件由難以控制的客觀因素引發；②有些爆發于人們的知覺盲區；③有些爆發于熟視無睹的細微之處。

二、復雜性

突發事件的復雜性一方面表現在“一因多果”的高度不確定性，即在事件剛發生時，往往無法用已有的常規性規則進行判斷，而且信息嚴重不充分、不及時、不全面，其后的衍生和可能涉及的影響沒有經驗性知識可供指導，一切似乎都瞬息萬變。另一方面表現在“一果多因”的疊加性，即突發事件的發生往往是各種矛盾激化的結果，總是呈現出相互關聯、環環相扣的多變性復雜狀態，處置不當會進一步加大損失，擴大影響范圍。

三、破壞性

以人員傷亡、財產損失為標志，包括直接損害和間接損害，還體現在對社會心理和個人心理造成的破壞性沖擊，進而滲透到社會生活的各個層面。突發事件甚至會對一個社會系統的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅，產生一系列的社會影響。

四、緊急性

當突發事件發生，要求政府必須在高度壓力下快速做出決策。因此，政府應急管理部門必須在有限的信息、資源、人員和時間的條件下尋求“滿意”的處理方案。

第三節　突發事件的分類

不同類型的突發事件，造成的危急情形和社會危害不同，對國家應急措施的需求也不相同。例如，自然災害應急應以國家救助性和保護性措施為中心，輔之以限制性措施；社會沖突應急則要求以國家限制性措施為中心。因此，國家應急管理機制的設置以及國家機關應急職權的行使，首先必須遵循 “比例原則”，與突發事件的種類相適應。也就是說，分類制度是國家應急管理體制的首要基礎。

突發事件從理論上可以有不同的分類方法。

2006年1月國務院頒布的《國家突發事件總體應急預案》規定，“根據突發事件的發生過程、性質和機理，突發事件主要分為自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等四類?！?/p>

一、自然災害

主要是指水旱災害，臺風、冰雹、雪、高溫、沙塵暴等氣象災害，地震、山體崩塌、滑坡、泥石流等地質災害，森林火災和重大生物災害等。

二、事故災難

主要是指民航、鐵路、公路、水運、軌道交通等重大交通運輸事故，工礦企業、建筑工程、公共場所及機關、企事業單位發生的各類重大安全事故，造成重大影響和損失的供水、供電、供油和供氣等城市生命線事故，以及通訊、信息網絡、特種設備等安全事故，核輻射事故，重大環境污染和生態破壞事故等。

三、突發公共衛生事件

主要是指突然發生，造成或可能造成社會公共健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒，重大動物疫情，以及其他嚴重影響公眾健康的事件。

四、突發社會安全事件

主要是指重大刑事案件、涉外突發事件、恐怖襲擊事件以及規模較大的群體性突發事件。

此外，結合國內外先進的應急管理經驗，基于事件發生的誘因和性質，經濟危機也被列為一大類突發事件。

五、經濟危機

主要是指資源、能源和生活必需品嚴重短缺、金融信用危機和其他嚴重經濟失常、經濟動蕩等涉及經濟安全的突發事件。

第四節　突發事件的分級

將突發事件劃分為不同的級別，從而采取不同的應急措施，這是各國應急管理的共同經驗。當前，西方發達國家政府預警系統一般強調對突發事件進行分級預警管理，對程度不同的突發事件實行不同級別的認定并采取相應的對策。

突發事件分級主要可以從事件的危害程度和政府的控制能力來考慮，兩者的角度是不一樣的。突發事件分級的難點在于：是按照突發事件的客觀屬性（產生原因、影響范圍、損失后果等），還是按照應急管理的主觀屬性（突發事件的影響程度、政府應對能力的強弱等）來分。分級的意義在于從政府的應急管理能力出發，科學地確定突發事件的級別。例如，有些突發事件損失和影響重大，但政府處理快速簡單，這類事件的級別就不一定很高（如特大交通事故）；相反，有些突發事件起初危害和影響不大，但潛在危害很大，波及迅速，難以控制，這類事件的級別就應當被列為較高（如新型傳染?。?。

根據“以應對能力為主，兼顧事件的客觀屬性”的分類標準，可以將突發事件分為特別嚴重（Ⅰ級）、嚴重（Ⅱ級）、較嚴重（Ⅲ級）和一般嚴重（Ⅳ級）四級，依次用紅色、橙色、黃色和藍色進行預警和分級管理。

一、一般嚴重（Ⅳ級）突發事件

該級別突發事件的影響局限在社區和基層范圍之內，可被縣級政府所控制。

二、較嚴重（Ⅲ級）突發事件

該級別突發事件的后果嚴重，影響范圍大，發生在一個縣以內或是波及兩個縣以上，超出縣級政府應對能力，需要動用市有關部門力量方可控制。

三、嚴重（Ⅱ級）突發事件

該級別突發事件的規模大，后果特別嚴重，發生在一個市以內或是波及兩個市以上，需要動用省級有關部門力量方可控制。

四、特別嚴重（Ⅰ級）突發事件

該級別突發事件的規模極大，后果極其嚴重，其影響超出省級范圍，需要動用全部省級的力量甚至請求中央政府增援和協助方可控制，其應急處置工作由發生地省級政府統一領導和協調，必要時（超出地方處理能力范圍或者影響全國的）由國務院統一領導和協調應急處置工作。

突發事件的級別是由各種因素綜合構成的，除了事件的性質、嚴重程度等“硬指標”外（基本上是以人員傷亡和財產損失作為衡量指標），還包括事件的影響范圍、潛在危害性以及可能帶來的連鎖反應等“軟指標”。在所有指標中，政府的應急管理能力是關鍵。

第五節　突發事件的分期

突發事件分期制度主要涉及應急管理的微觀問題，旨在建立一個“全過程”的政府應急管理模式。突發事件通常遵循一個特定的生命周期。每一個級別的突發事件，都有發生、發展和減緩的階段，需要采取不同的應急措施。因此，需要按照社會危害的發生過程將每一個等級的突發事件進行階段性分期，以此作為政府采取應急措施的重要依據（若有必要，可再將每一個階段期劃分為若干等級）。

根據社會危害可能造成危害和威脅、實際危害已經發生、危害逐步減弱和恢復三個階段，可將突發事件總體上劃分以下四個階段。

一、潛伏期/預警期

起始階段，矛盾量變和積累，或質變已發生但不明顯。突發事件的征兆不斷出現，但未造成損害或損害很小。普遍缺乏警惕性，習以為常，對逐步的變化適應，難以區分征兆性質。需保持清醒頭腦和高度警惕，并采取適當行動。

這一階段的主要任務是防范和阻止突發事件的發生，或者把突發事件控制在特定類型以及特定的區域內，其關鍵在于預警預備能力。

二、高潮期/爆發期

從人們可感知突發事件造成的人員物力損失到突發事件無法繼續造成明顯損失的階段，損害達最高點。

這一階段的主要任務是及時控制突發事件并防止其蔓延，其關鍵在于快速反應能力。

三、緩解期

損失慢慢減小，時間長短不一，有形損失易恢復且較快，無形損失恢復需很長時間。得到初步控制，但未徹底解決。

這一階段的主要任務是減低應急措施的強度并盡快恢復正常秩序。

四、消退期/善后期

突發事件得到完全控制，開始恢復生產、重建家園。

這一階段的主要任務是對整個事件處理過程進行調查評估并從事件中獲得經驗，其關鍵在于善后學習能力。

當然，由于突發事件演變迅速，各個階段之間的劃分有時不一定很容易確認，而且很多時候是不同的階段相互交織、循環往復，從而形成突發事件應急管理特定的生命周期。