導(dǎo)論：一個(gè)整體性的分析框架

人們自己創(chuàng)造自己的歷史，但是他們并不是隨心所欲地創(chuàng)造，而是在直接碰到的、既定的、從過去繼承下來的條件下創(chuàng)造。

——卡爾·馬克思

科學(xué)的解釋不在于從復(fù)雜到簡(jiǎn)單，而在于以更合理的復(fù)雜取代不那么合理的復(fù)雜。

——列維·施特勞斯

我們尋找事物發(fā)生的緣由、理性和平衡，然而人類在歷史上的行動(dòng)一般是狂熱的，即使不是狂熱，也常常是歇斯底里的。也許我們不應(yīng)該指望從中理出什么頭緒來，可是，這卻是我們的使命。

——費(fèi)正清

政企關(guān)系，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、政府職能轉(zhuǎn)變和社會(huì)組織變遷過程中社會(huì)關(guān)系調(diào)整的一個(gè)重要組成部分，并且在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)還會(huì)處于核心位置。政企關(guān)系的復(fù)雜性及其演變路徑的多變性，都反映出中國(guó)總體改革經(jīng)驗(yàn)的典型特征。從社會(huì)學(xué)的角度看，政企關(guān)系表達(dá)的是一種嵌入總體社會(huì)結(jié)構(gòu)及其關(guān)系的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系，其中可以提升為經(jīng)驗(yàn)的帶有結(jié)構(gòu)、制度、機(jī)制和行為規(guī)則的極其豐富的內(nèi)容。對(duì)中國(guó)政企關(guān)系過程的追溯和總結(jié)，不僅是分析中國(guó)社會(huì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的必要部分，同時(shí)也有助于我們從組織和制度角度重新審視中國(guó)社會(huì)關(guān)系變革的基本路徑。

事實(shí)上，中國(guó)政府與企業(yè)的關(guān)系研究并非新問題，更甚而言是老生常談，但鮮有研究對(duì)之進(jìn)行整體性的解釋，不僅是因?yàn)檎哂胁煌?jí)別、企業(yè)分為不同類型，而且因?yàn)檫@一關(guān)系與中央—地方、國(guó)家—市場(chǎng)、國(guó)家—社會(huì)等關(guān)系相交織，這使二者關(guān)系尤為繁雜。事實(shí)上，政府與企業(yè)的關(guān)系不僅關(guān)涉到中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同樣也是理解中國(guó)社會(huì)發(fā)展的核心問題之一，諸如“單位制”的研究已經(jīng)清晰地表明，國(guó)家采取單一的企業(yè)組織形式并自上而下進(jìn)行嚴(yán)格的管控對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)及社會(huì)關(guān)系具有實(shí)質(zhì)性的建構(gòu)作用，而在多種所有制企業(yè)共存的經(jīng)濟(jì)體制下，中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)則表現(xiàn)出較之以往所不同的形態(tài)。如果將社會(huì)發(fā)展看作因變量，那么政企關(guān)系則是影響變量之一，當(dāng)然這一變量由于包含著眾多的屬性，從而本書只對(duì)這些“屬性”、“屬性”間關(guān)系及其內(nèi)在機(jī)制進(jìn)行研究。

現(xiàn)有關(guān)于中國(guó)政企關(guān)系的研究，由于研究者旨趣、關(guān)注視域和學(xué)科背景的差異，使得分析呈現(xiàn)“多元化”態(tài)勢(shì)，這種特征主要體現(xiàn)在研究方式和研究對(duì)象兩個(gè)層面。在反映學(xué)術(shù)研究不斷細(xì)化與專業(yè)化程度日益加深之余，則有“碎片化”之嫌，眾多“只見樹木不見森林”的研究對(duì)政企關(guān)系的整體把握和學(xué)術(shù)推進(jìn)意義甚微。

從社會(huì)科學(xué)解釋機(jī)制的基本類型劃分出發(fā)，關(guān)于政企關(guān)系的研究理論可劃分為四種類型（僅舉例）（見圖1）。這四種類型依循對(duì)政府與企業(yè)的性質(zhì)假設(shè)而定，即形式性假設(shè)與經(jīng)驗(yàn)性假設(shè)。形式理論模型從研究主體的本質(zhì)意義出發(fā)，具有超驗(yàn)性，同時(shí)不具可檢驗(yàn)性，但其意義在于是否抓住了政府與企業(yè)關(guān)系的本質(zhì)。如博弈理論將政府和企業(yè)看作完全的“理性主體”，政府與企業(yè)關(guān)系的變動(dòng)是二者之間博弈互動(dòng)的結(jié)果，但在現(xiàn)實(shí)中較難有主體與博弈理論所假定的對(duì)象對(duì)應(yīng)，因而其是形式模型。

第二種類型假設(shè)認(rèn)為政府與企業(yè)都是經(jīng)驗(yàn)性的，如庇護(hù)—依附理論，這一理論模式主要針對(duì)改革前的中國(guó)單位制度的分析。在單位制社會(huì)，不僅企業(yè)內(nèi)部形成的是成員對(duì)組織的完全依附，而且企業(yè)組織作為一種統(tǒng)治制度或結(jié)構(gòu)，都隸屬并受控于政府。在這個(gè)意義上，政府與企業(yè)的關(guān)系類似于放大了的單位與個(gè)人的關(guān)系，二者都是具有實(shí)在意義的主體。也有研究者認(rèn)為，運(yùn)用“庇護(hù)關(guān)系”對(duì)改革前的中國(guó)是有解釋意義的，但其穩(wěn)定性和有效性受到一些約束條件的限制；反觀改革后，由于組織管理者的權(quán)力有了極大的擴(kuò)展，而一般工人或職員權(quán)益的制度保障相對(duì)下降，加之政治運(yùn)動(dòng)沖擊明顯減少，為庇護(hù)關(guān)系的產(chǎn)生和鞏固提供了一個(gè)有利的環(huán)境。因此，這一模式對(duì)當(dāng)下社會(huì)的某些領(lǐng)域中的情況更具有說服力。

在第三種解釋類型中，企業(yè)是形式的，而政府是經(jīng)驗(yàn)的，如政治關(guān)聯(lián)（political connection）理論。對(duì)此概念學(xué)界尚未有統(tǒng)一的界定，但基本認(rèn)為政治關(guān)聯(lián)是合法的，是在法律允許的框架內(nèi)運(yùn)作；同時(shí)，政治關(guān)聯(lián)的發(fā)起者是企業(yè)，企業(yè)為了尋求某種利益或出于其他目的而主動(dòng)與政府建立政治關(guān)系紐帶，進(jìn)而影響政府決策。Fan等人在對(duì)中國(guó)的企業(yè)進(jìn)行研究后，認(rèn)為如果公司的CEO任職于或曾經(jīng)就職于中央政府、地方政府或者軍隊(duì)，那么這家公司就是政治關(guān)聯(lián)的；而張敏等人在對(duì)中國(guó)上市公司的多元化程度研究中，將政治關(guān)聯(lián)界定為企業(yè)的總管理者或者董事長(zhǎng)是現(xiàn)任或前任的政府官員、人大代表或政協(xié)委員。在此種理論視閾中，企業(yè)是完全理性的，發(fā)生政治關(guān)聯(lián)的企業(yè)通過某些“關(guān)鍵人”尋求政治關(guān)系從而以利于企業(yè)。在這種意義上，政府被視為政治機(jī)會(huì)或政治結(jié)構(gòu)，可以被理性化的企業(yè)主體當(dāng)作資本來運(yùn)用，因此政府是經(jīng)驗(yàn)性的。

第四種類型中，政府是形式的，而企業(yè)是經(jīng)驗(yàn)的，如委托—代理理論（我們此處專指政府與公有制企業(yè)之間）。其將各級(jí)政府視為公有制企業(yè)的委托人，企業(yè)管理者成為國(guó)有或集體所有資產(chǎn)的代理人，但在該理論中由于具體產(chǎn)權(quán)的劃分難以準(zhǔn)確界定，公有制企業(yè)成為不能分解為任何具體個(gè)人的抽象，不能向組成的成員個(gè)人做進(jìn)一步的追溯，從而沒有可以追溯的最后的委托人。因此委托—代理理論中的政府是抽象的行動(dòng)主體。

上述的分類將有利于后文的分析，我們需要做的是提出一套整體性的分析框架，對(duì)跨度60多年的中國(guó)政企關(guān)系的變遷路徑進(jìn)行描述并對(duì)引致這種變遷發(fā)生、推進(jìn)、演變的內(nèi)在機(jī)制進(jìn)行解釋。首先，我們對(duì)政企關(guān)系的研究主要基于中國(guó)發(fā)展的三項(xiàng)基本事實(shí)，即：

1．中國(guó)的發(fā)展主要是按照政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式來推動(dòng)；

2．在很多的情況下，政府主動(dòng)用看得見的手來調(diào)控經(jīng)濟(jì)；

3．長(zhǎng)期以來，中國(guó)的政治深深地嵌入到經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與企業(yè)組織之中。

從觀察到的以上三項(xiàng)基本事實(shí)出發(fā)，我們?cè)诒緯袛M要展開關(guān)于政企關(guān)系分析的同時(shí)會(huì)考慮我們的兩個(gè)基本判斷，即：

1．在中國(guó)，政企關(guān)系的變化過程是政府主導(dǎo)下的多重目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程；

2．在中國(guó)，政企關(guān)系的變化過程是一種漸進(jìn)式的（摸著石頭過河）制度變遷過程。

正是基于上述的這些考慮，在本書的理論框架中我們?cè)噲D提出四個(gè)前提假設(shè)，而這四個(gè)前提假設(shè)都是以政府為中心并且認(rèn)為在政企關(guān)系中，政府具有相對(duì)于企業(yè)主體的主導(dǎo)性和支配性。這四個(gè)前提假設(shè)是：

1．中國(guó)政府具有很強(qiáng)的資源動(dòng)員、組織和協(xié)調(diào)能力；

2．企業(yè)是經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)組織，同時(shí)也是政府進(jìn)行社會(huì)治理的對(duì)象，并受到國(guó)家主導(dǎo)意識(shí)形態(tài)的影響；

3．政府與企業(yè)的關(guān)系受到結(jié)構(gòu)環(huán)境和目標(biāo)取向的雙重約束；

4．制度安排是政府引導(dǎo)與企業(yè)關(guān)系的主要方式。

上述四項(xiàng)前提條件對(duì)不同類型的企業(yè)所產(chǎn)生的約束性質(zhì)不同，在政企關(guān)系的不同發(fā)展階段其方式和程度也會(huì)隨之發(fā)生變化，而這也是我們需要解釋的主要問題之一。在這四項(xiàng)前提的基礎(chǔ)上，同時(shí)考慮到中國(guó)發(fā)展的三個(gè)基本事實(shí)以及在本書中擬要展開政企關(guān)系分析的兩個(gè)基本判斷，我們?cè)噲D在本書中檢驗(yàn)可以歸納和總結(jié)中國(guó)政企關(guān)系變遷的五個(gè)重要的社會(huì)事實(shí)和經(jīng)驗(yàn)，并以此作為我們分析政企關(guān)系的基本框架。

第一，政企關(guān)系的變革以政府為中心，政府在追求主導(dǎo)目標(biāo)的過程中伴有非預(yù)期性結(jié)果。

第二，政企關(guān)系的變化并非單向線性發(fā)展，而是隨著外在結(jié)構(gòu)環(huán)境和政府目標(biāo)設(shè)置的變化呈現(xiàn)“螺旋式”的動(dòng)態(tài)趨勢(shì)。

第三，制度安排是政府實(shí)現(xiàn)主導(dǎo)目標(biāo)并引導(dǎo)政企關(guān)系變革的主要方式，在不同結(jié)構(gòu)環(huán)境下、面對(duì)不同的企業(yè)對(duì)象，制度安排的方式及目標(biāo)取向不同。

第四，當(dāng)通過制度安排實(shí)現(xiàn)主導(dǎo)目標(biāo)后，政府常通過法律規(guī)定和意識(shí)形態(tài)方式對(duì)政企關(guān)系加以制度化。

第五，業(yè)已形成的制度成為后續(xù)政企關(guān)系演變的結(jié)構(gòu)性環(huán)境。

關(guān)于第一點(diǎn)。大家知道，作為主要的經(jīng)濟(jì)載體，企業(yè)是政府追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)控對(duì)象；作為社會(huì)組織的一種，也是政府進(jìn)行社會(huì)治理的對(duì)象之一。所有政府都希望經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、社會(huì)維系穩(wěn)定，并會(huì)不遺余力地控制轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)命脈，如馬克思所認(rèn)為的，政治權(quán)力的穩(wěn)定是建立在對(duì)生產(chǎn)資料的占有基礎(chǔ)之上。當(dāng)然企業(yè)主體也擁有自主性，但與政府主體的自主性程度不同，在關(guān)鍵性目標(biāo)取向上存在矛盾時(shí)，政府更具有能力和強(qiáng)制性以實(shí)現(xiàn)自己的主導(dǎo)目標(biāo)。政府的主導(dǎo)程度取決于其能力的強(qiáng)弱，強(qiáng)政府國(guó)家更易于主導(dǎo)企業(yè)的發(fā)展。但制度的意外是不可避免的，因而在政府主導(dǎo)企業(yè)發(fā)展的過程中，常會(huì)產(chǎn)生非預(yù)期性結(jié)果。這些非預(yù)期結(jié)果會(huì)成為政企關(guān)系進(jìn)一步演變的推力或阻力。

關(guān)于第二點(diǎn)。回顧以往，我們可以清楚地看到，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)的類型比較單一，主要以公有制的形式存在；實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制后，不同所有制類型的企業(yè)競(jìng)相發(fā)展。從市場(chǎng)化程度與組織類型的關(guān)系來看，完全計(jì)劃管理的國(guó)家，政企合一，企業(yè)便不復(fù)存在；一個(gè)高度市場(chǎng)化的國(guó)家，企業(yè)發(fā)展的自由化程度越強(qiáng)，企業(yè)類型就越多元化。這當(dāng)然是理想類型的劃分，無論走到哪個(gè)極端都無利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，這也是學(xué)界關(guān)于“政府失靈”與“市場(chǎng)失靈”爭(zhēng)論的焦點(diǎn)所在。除了企業(yè)類型的變化之外，另一方面則是由于結(jié)構(gòu)環(huán)境的約束和政府追求主導(dǎo)目標(biāo)的動(dòng)力以及這兩者之間的張力和沖突，使得由此形成的合力牽扯著政企關(guān)系的演變既不會(huì)完全朝制度安排的預(yù)期方向發(fā)展也不會(huì)偏離既定軌道任意發(fā)展，而是呈現(xiàn)出一種幾何意義上的螺旋式趨勢(shì)（參見圖5.6）。

關(guān)于第三點(diǎn)。從60年來中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的軌跡中我們可以看出，政府總是結(jié)合使用行政管控與經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)引導(dǎo)企業(yè)的發(fā)展。在傳統(tǒng)體制下，政府主要通過行政指令，自上而下地對(duì)企業(yè)進(jìn)行全面而深入的計(jì)劃管理，經(jīng)濟(jì)手段的作用較弱，市場(chǎng)的自發(fā)調(diào)節(jié)作用被摒棄。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，經(jīng)濟(jì)手段的作用日益明顯，尤其是對(duì)各類非公有制企業(yè)，主要通過諸如財(cái)稅、金融等政策在市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)上進(jìn)行宏觀調(diào)控，但在界定產(chǎn)權(quán)、保護(hù)產(chǎn)權(quán)、監(jiān)督市場(chǎng)交易執(zhí)行等方面仍有賴于行政手段和法律制度；還可以發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)體制下的國(guó)有企業(yè)除在市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)盈利外，同時(shí)還承擔(dān)著諸如維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、提供公共物品、解決就業(yè)等政策性任務(wù)，這些非經(jīng)濟(jì)盈利目標(biāo)則仍然受控于政府的行政指導(dǎo)。

關(guān)于第四點(diǎn)。事實(shí)上，政企關(guān)系總是在不斷地變遷與制度化間演進(jìn)的，政府尋求目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是這一關(guān)系變遷的動(dòng)力來源之一，當(dāng)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)后，進(jìn)而通過制度化加以穩(wěn)固。這些制度化的結(jié)果除了形成明確的法律規(guī)范之外，還在意識(shí)形態(tài)層面進(jìn)行更高層級(jí)的調(diào)整或修正，進(jìn)一步為政府目標(biāo)的尋求和鞏固提供合法性基礎(chǔ)，如“公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展”等。

關(guān)于第五點(diǎn)。實(shí)際上，制度的“路徑依賴”使得以往的制度選擇或多或少會(huì)影響當(dāng)下或今后的政府行為取向，任何一種制度的變遷離不開其賴以生存的結(jié)構(gòu)環(huán)境，這種宏觀的結(jié)構(gòu)性壓力既約束著政府和企業(yè)行為，也成為政企關(guān)系變動(dòng)的又一動(dòng)力。從我國(guó)制度與組織變遷的初始條件與過程來看，我們的改革與變遷一直較為注意依托已有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)組織進(jìn)行邊際制度創(chuàng)新。這種創(chuàng)新是漸進(jìn)式的，是在原有制度的基礎(chǔ)上不斷進(jìn)行改革調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

在上述分析框架的基礎(chǔ)上，我們提出本書研究的主要問題。首先從兩幅圖開始分析，圖2顯示的是國(guó)有、集體和其他類型的企業(yè)數(shù)量1957—2007年間的變化，可以清晰地發(fā)現(xiàn)，在兩個(gè)時(shí)點(diǎn)上曲線發(fā)生了很大變化，即70年代末和90年代后半期。70年代末，其他經(jīng)濟(jì)類型的工業(yè)企業(yè)開始出現(xiàn)并迅猛發(fā)展，從1980年的0.04萬個(gè)增加到2007年的30.31萬個(gè)，年均增加約1.08萬個(gè)。90年代后期，國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)數(shù)量開始遞減，國(guó)有企業(yè)從1996年的11.38萬個(gè)減少到2007年的2.07萬個(gè)，年均減少約0.78萬個(gè)；集體企業(yè)數(shù)量更是“一瀉千里”，從1995年的歷史最高峰41.36萬個(gè)，減少到2007年的1.3萬個(gè)，年均減少約3.08萬個(gè)。

圖3顯示的是各種類型企業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值的比重變化，亦可以清晰地發(fā)現(xiàn)，有兩個(gè)時(shí)段的變化非常明顯，分別是1958—1980年間和20世紀(jì)末之后。從第一個(gè)五年計(jì)劃完成（1953—1957）直到改革開放，城鄉(xiāng)個(gè)體經(jīng)濟(jì)與其他類型經(jīng)濟(jì)在計(jì)劃體制下幾乎完全“消失”，其在工業(yè)總產(chǎn)值中的比重可以忽略不計(jì)；而從21世紀(jì)初開始，其他類型經(jīng)濟(jì)的工業(yè)總產(chǎn)值比重開始超過國(guó)有經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)并呈近乎線性的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，從1980年的0.47%增長(zhǎng)到2007年的73.42%，年均增加約2.6個(gè)百分點(diǎn)。

看到上述企業(yè)形態(tài)的演變軌跡，我們不僅會(huì)問，為什么在這么短的歷史時(shí)期內(nèi)，企業(yè)的組織類型及產(chǎn)值比重會(huì)發(fā)生如此大的變化？這是本書需要解釋的主要問題之一，也構(gòu)成了學(xué)界研究中國(guó)企業(yè)問題的主要議題，諸如公有制企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)重組（轉(zhuǎn)改制）的動(dòng)因何在？鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為什么只是“曇花一現(xiàn)”？私營(yíng)企業(yè)為何會(huì)迅速崛起并成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量等。對(duì)類似具體問題的研究可謂汗牛充棟，但從歷史脈絡(luò)出發(fā)進(jìn)行的整體性分析還很不足，即使有研究嘗試對(duì)60年來或改革開放以來的政企關(guān)系進(jìn)行歸納與梳理，但都流于表象和歷史敘事的解讀，缺乏從結(jié)構(gòu)性的力量和機(jī)制性的變動(dòng)去深入解釋。回到前文的分析框架，以政府為中心的分析邏輯需要我們解釋以下三個(gè)問題：

1．在不同的結(jié)構(gòu)性環(huán)境下，政府為了實(shí)現(xiàn)其主導(dǎo)目標(biāo)，會(huì)對(duì)企業(yè)采取哪些制度安排？

2．這些制度安排會(huì)形成什么樣的機(jī)制？

3．這些機(jī)制如何影響與形塑政府與企業(yè)的關(guān)系？

這些問題將貫穿于本書分析的始終，并成為我們分析中國(guó)政企關(guān)系的主要邏輯。

關(guān)于政企關(guān)系演變的總體性解釋，我們可以從有關(guān)制度變遷的研究中尋得很多啟發(fā)，這些研究有的從制度變遷的方式進(jìn)行劃分，有的從變遷的階段進(jìn)行分類，有的從變遷主體的角色轉(zhuǎn)換進(jìn)行認(rèn)定。事實(shí)上制度變遷的研究是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的主要領(lǐng)域之一，戴維斯與諾斯曾指出：“安排（制度安排）如果是一種政府形式，它將直接包括政府的強(qiáng)制權(quán)力；如果它是一種自愿形式，它可能是現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的強(qiáng)制權(quán)力的基礎(chǔ)”，“至于制度安排的形式，從純粹自愿的形式到完全由政府控制和經(jīng)營(yíng)的形式都有可能，在兩個(gè)極端之間存在著廣泛的半自愿半政府結(jié)構(gòu)”。那么我們可以認(rèn)為上述觀點(diǎn)將制度變遷看作一個(gè)從強(qiáng)制到完全自愿的連續(xù)譜系，可問題在于無論是強(qiáng)制的還是自愿的制度安排，其動(dòng)因何在，并未給出清晰的解答。與諾斯等人論述相似，林毅夫提出了“強(qiáng)制性變遷”與“誘致性變遷”的概念，他認(rèn)為強(qiáng)制性變遷是由政府法令引起的變遷，而誘致性變遷是指一群（個(gè)）人在響應(yīng)由制度不均衡引致的獲利機(jī)會(huì)時(shí)所進(jìn)行的自發(fā)性變遷。林指出了與政府對(duì)應(yīng)的主體為一群（或一個(gè)）人，但其對(duì)這兩種變遷方式的劃分受到了其他研究者的質(zhì)疑，“所謂強(qiáng)制性變遷實(shí)質(zhì)上仍然是其所定義的誘致性變遷，強(qiáng)制性變遷只不過是政府作為一個(gè)變遷主體的誘致性變遷”。也就是說這種制度不均衡引致的獲利機(jī)會(huì)對(duì)政府主體與非政府主體同樣適用，政府也是追求利益的積極行動(dòng)者，那么新的問題就是，政府為何要以強(qiáng)制的方式進(jìn)行制度改革，為何不去響應(yīng)由制度不均衡引致的獲利機(jī)會(huì)而自發(fā)變遷？這其實(shí)涉及政府的目標(biāo)訴求與群體或個(gè)人的目標(biāo)取向之間的區(qū)別，以及實(shí)現(xiàn)各自目標(biāo)所能動(dòng)用的資源與能力差異。如我們?cè)谇拔囊呀?jīng)指出，政府是具有多重目標(biāo)取向的行動(dòng)主體，這些目標(biāo)既包括經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、財(cái)政稅收等經(jīng)濟(jì)利益，也包括諸如政治控制，社會(huì)治理，提供公共物品，提升國(guó)家或地區(qū)能力等非經(jīng)濟(jì)利益訴求，并且其主導(dǎo)目標(biāo)在不同的結(jié)構(gòu)性環(huán)境下會(huì)發(fā)生變化。與政府主體相比，企業(yè)主體實(shí)現(xiàn)變遷目標(biāo)的能力明顯較弱，從而只能是自愿性的變遷或者伺機(jī)于制度不均衡引致的獲利機(jī)會(huì)而動(dòng)。

楊瑞龍?jiān)诜治鑫覈?guó)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變時(shí)，提出了制度變遷的三階段論。認(rèn)為一個(gè)中央集權(quán)型計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的國(guó)家有可能成功地向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制漸進(jìn)過渡的現(xiàn)實(shí)路徑是，由改革之初的供給主導(dǎo)型制度變遷方式逐步向中間擴(kuò)散型制度變遷方式轉(zhuǎn)變，并隨著排他性產(chǎn)權(quán)的逐步確立，最終過渡到需求誘致型制度變遷方式，從而完成向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過渡。黃少安則認(rèn)為楊瑞龍關(guān)于“中間擴(kuò)散型制度變遷”和“三階段論”的提法有待商榷。首先，把“地方政府”界定為介于微觀主體與權(quán)力中心之間、不同于二者的“組織”是不恰當(dāng)?shù)摹Ｒ驗(yàn)闊o論是“分灶吃飯”的財(cái)政體制之前還是之后，“地方政府”與“中央政府”本質(zhì)上都是一樣的組織或主體，只不過之前是“在一個(gè)鍋吃飯”，之后是分開在“不同鍋里吃飯”。因此，各級(jí)地方政府在其行政區(qū)域里也是“權(quán)力中心”，地方政府只不過是個(gè)縮小了的“權(quán)力中心”而已。其次，地方政府參與制度創(chuàng)新、甚至充當(dāng)創(chuàng)新“主角”的條件，并非在一致性的嚴(yán)格條件下才能實(shí)現(xiàn)；再次，雖然有“地方政府”充當(dāng)制度創(chuàng)新“主角”的情況，但是并不存在一個(gè)特定的相對(duì)獨(dú)立的“中間擴(kuò)散型制度變遷”階段。因此其提出制度創(chuàng)新總是涉及多元利益主體，也總是由不同主體聯(lián)合行動(dòng)才能完成，不同主體在制度創(chuàng)新中扮演的角色、所起的作用不同，而且在創(chuàng)新過程的不同階段或不同方面，這種角色是變化的。黃少安與楊瑞龍的爭(zhēng)論焦點(diǎn)之一在于如何界定與區(qū)分中央權(quán)力中心與地方權(quán)力中心的特征與性質(zhì)，在這方面，黃少安確實(shí)抓住了中國(guó)政府體制的關(guān)鍵。中國(guó)有句俗語“麻雀雖小，五臟俱全”，事實(shí)上中國(guó)的地方政府雖受控于上級(jí)權(quán)力中心，其自身亦是一個(gè)完整的權(quán)力中心，尤其是在中央將權(quán)力下移之時(shí)，具有較高的自主性和自給性。有學(xué)者將中國(guó)的層級(jí)管理體制稱為“M型層級(jí)制”，認(rèn)為每層次上的每一地區(qū)內(nèi)層級(jí)制結(jié)構(gòu)是中央政府的“翻版”。正是在這個(gè)意義上，我們?cè)诮⒎治隹蚣軙r(shí)并未明確區(qū)分中央政府與地方政府。這樣不僅可以使我們的理論解釋力更大；同時(shí)中央政府與地方政府互為結(jié)構(gòu)性環(huán)境，地方政府作為行動(dòng)主體受到中央政府的計(jì)劃與指令安排，中央政府作為行動(dòng)主體也會(huì)受到地方政府的影響。但黃少安關(guān)于制度變遷主體角色轉(zhuǎn)換的觀點(diǎn)則有著較為明顯的缺陷。首先其理論建立在兩個(gè)假設(shè)之上：第一，任何社會(huì)存在著包括集團(tuán)和個(gè)人的主體；第二，不同主體的利益目標(biāo)不同。這兩個(gè)假設(shè)在不言自明之外，未對(duì)主體的性質(zhì)進(jìn)行限定，如這些主體是競(jìng)爭(zhēng)性的還是合作性的，是工具理性的還是價(jià)值理性的；另外，既然不同主體的利益目標(biāo)不同，那么在這種發(fā)散性需求的基礎(chǔ)上，總體性的制度變遷是何以可能的？因此在此前提假設(shè)基礎(chǔ)上的制度變遷主體角色轉(zhuǎn)換理論必然失去了解釋力。其次，他認(rèn)為利益關(guān)系是影響主體角色轉(zhuǎn)換的主要因素，那么個(gè)體層面的利益關(guān)系與團(tuán)體層面以及個(gè)體與團(tuán)體之間的利益關(guān)系又有何不同，這種差異必然影響角色轉(zhuǎn)換的方式與程度。

在綜合林毅夫、楊瑞龍和黃少安關(guān)于制度變遷的研究基礎(chǔ)上，王珺認(rèn)為中國(guó)的政府與企業(yè)（國(guó)有企業(yè)和公有制企業(yè)）由政企合一走向分離是一個(gè)制度變遷的過程，而通過將變遷的內(nèi)容、變遷方式、變遷主體進(jìn)行有機(jī)結(jié)合可以揭示我國(guó)政企關(guān)系變化的漸進(jìn)過程，其將政企關(guān)系變遷視為一個(gè)多次性目標(biāo)設(shè)置的動(dòng)態(tài)過程。注1王珺的論述有許多合理的成份，如認(rèn)為中國(guó)的政企關(guān)系演變是漸進(jìn)式的、多目標(biāo)設(shè)置的動(dòng)態(tài)過程；行政性分權(quán)使得地方政府擁有了較大的自主性；各地區(qū)的變革能力具有差異等。但其并未觸及政企關(guān)系變化的本質(zhì)：第一，既然變遷起始于中央政府的推動(dòng)，那么推動(dòng)的目的和動(dòng)力何在；第二，將政企關(guān)系的演變劃分為三個(gè)階段，這幾個(gè)階段的轉(zhuǎn)換條件和內(nèi)在聯(lián)系何在；第三，既然中央的行政性分權(quán)比經(jīng)濟(jì)性分權(quán)有效，那么是否分權(quán)的程度越深越好，分權(quán)與集權(quán)的平衡點(diǎn)何在或者說行政性分權(quán)如何“制度化”；第四，市場(chǎng)化擴(kuò)散階段，企業(yè)主體的跨地區(qū)產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整為何易于實(shí)現(xiàn)，政府的約束性何在；第五，從變遷內(nèi)容、變遷主體和變遷方式的結(jié)合入手，那么變遷的結(jié)構(gòu)何在。

注1王珺：《政企關(guān)系演變的實(shí)證邏輯》，《經(jīng)濟(jì)研究》1999年第11期。

我們以政府為中心的分析強(qiáng)調(diào)政企關(guān)系的變遷主要由政府主導(dǎo)并推動(dòng)實(shí)現(xiàn)，但有些結(jié)果的出現(xiàn)是非意圖性后果，這些后果相對(duì)于制度化的政企關(guān)系是“間隙”性的，這些“間隙”的出現(xiàn)連同制度化的政企關(guān)系一同構(gòu)成了后期政企關(guān)系演變的重要?jiǎng)右蚝徒Y(jié)構(gòu)性環(huán)境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起在很大程度上可以看作是“間隙”性的出現(xiàn)，是制度安排的非預(yù)期性后果。鄧小平也認(rèn)為“農(nóng)村改革中，我們完全沒有料到的最大收獲就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展起來了，突然冒出搞多種行業(yè)，搞商品經(jīng)濟(jì)，搞各種小型企業(yè)，異軍突起。這不是我們中央的功績(jī)。……這是我個(gè)人沒有預(yù)料到的，許多同志也沒有預(yù)料到，是突然冒出這樣一個(gè)效果”。

在此我們需要明確“制度”的概念，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯認(rèn)為“制度在一個(gè)社會(huì)中的主要作用是通過建立一個(gè)人們相互作用的穩(wěn)定的（但不一定有效的）結(jié)構(gòu)來減少不確定性”。在這個(gè)意義上“規(guī)則”和“穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)”構(gòu)成了一項(xiàng)制度的主要內(nèi)容，那么何種規(guī)則才會(huì)具有穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)性作用則成為制度得以存在的前提。其次制度的存在是為了減少不確定性，那么制度的類型則決定了減少不確定性的功能大小，文化風(fēng)俗、道德倫理雖也是制度，但在規(guī)約人們的行為方面不具有硬性約束，而政治法律制度和經(jīng)濟(jì)制度則有著較強(qiáng)的約束性。正是因?yàn)橹贫瓤梢砸?guī)范人們的行為，所以新的制度安排（行政手段和經(jīng)濟(jì)手段）可以調(diào)控政府與企業(yè)的關(guān)系以實(shí)現(xiàn)主導(dǎo)目標(biāo)。同時(shí)我們應(yīng)該看到，制度的創(chuàng)新與變遷離不開我們現(xiàn)實(shí)的社會(huì)環(huán)境與制度資源所能提供的條件，也就是說任何一種制度總是要嵌入到特定的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)文化中去，宏觀環(huán)境的壓力成為制度創(chuàng)新與變遷的動(dòng)力。政府主導(dǎo)下的政企關(guān)系，其制度創(chuàng)新與變遷動(dòng)力既來源于內(nèi)在的目標(biāo)追求，又受到外部的結(jié)構(gòu)性壓力。在另外一個(gè)層面上，業(yè)已形成的制度成為社會(huì)結(jié)構(gòu)的組成部分，制約著政府與企業(yè)的行為。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究表明，企業(yè)的生存和發(fā)展不能僅僅關(guān)注市場(chǎng)上的技術(shù)環(huán)境，還需要考慮其所適從的制度環(huán)境（institutional environment），即一個(gè)社會(huì)的為大眾所廣為接受的社會(huì)事實(shí)，如法律制度、文化期待、社會(huì)規(guī)范等。如果認(rèn)為技術(shù)環(huán)境強(qiáng)調(diào)企業(yè)的效率原則，那么這種制度環(huán)境為企業(yè)生存提供了“合法性”基礎(chǔ)。中國(guó)在改革開放初的“紅帽子”企業(yè)便是為了適應(yīng)當(dāng)時(shí)的制度環(huán)境而采取的一種使自身“合法化”的做法。在這個(gè)意義上，影響政企關(guān)系的制度不僅包括正式的規(guī)則和安排，也指具有結(jié)構(gòu)性影響的制度環(huán)境，因而當(dāng)我們?cè)谡務(wù)摗爸贫然敝畷r(shí)，事實(shí)上具有完全不同的兩重含義。第一重含義指形成制度的過程，即某種安排或規(guī)則通過不斷的發(fā)展形成一種具有規(guī)約作用的制度；第二重含義指行動(dòng)主體與制度環(huán)境之間的同構(gòu)性，即在制度環(huán)境的影響之下，企業(yè)組織會(huì)采取某種較為類似的行為方式和組織形式來適應(yīng)制度環(huán)境。在本書中，此兩種含義的制度化我們都會(huì)涉及，第一種制度化主要是指政府在處理與企業(yè)的關(guān)系時(shí)，通過一些正式的制度規(guī)定來約束企業(yè)主體；第二種制度化則強(qiáng)調(diào)企業(yè)主體的制度化特征，即將企業(yè)組織視作是受到社會(huì)結(jié)構(gòu)環(huán)境影響的有機(jī)個(gè)體。

我們一再強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)環(huán)境對(duì)政企關(guān)系的影響作用，我們所謂的結(jié)構(gòu)，即是與主體行動(dòng)相對(duì)應(yīng)的范疇，結(jié)構(gòu)不僅能夠規(guī)約和影響主體行為，而且主體的行為亦在不斷地形塑著結(jié)構(gòu)。但我們的分析并非結(jié)構(gòu)決定論，而是關(guān)注中國(guó)政企關(guān)系所處結(jié)構(gòu)環(huán)境的性質(zhì)及其對(duì)政府與企業(yè)關(guān)系互動(dòng)的影響，也就是說我們不能根據(jù)改革前的中國(guó)結(jié)構(gòu)環(huán)境來預(yù)測(cè)改革后的中國(guó)政企關(guān)系模式，正如我們不斷強(qiáng)調(diào)的，社會(huì)發(fā)展和制度變遷具有路徑依賴性和非預(yù)期性。正是在這個(gè)意義上，我們對(duì)中國(guó)政企關(guān)系模式的理解一方面強(qiáng)調(diào)其結(jié)構(gòu)性特征，因?yàn)檫@種關(guān)系模式并非是朝著任何組織或個(gè)人預(yù)先規(guī)劃好的路線發(fā)展的；同時(shí)，正是因?yàn)樵谥袊?guó)的歷史文化影響、政治經(jīng)濟(jì)體制之下，政企關(guān)系才表現(xiàn)出與其他國(guó)家不同的特征。另一方面，政企關(guān)系模式雖然在很大程度上受到結(jié)構(gòu)環(huán)境的影響，但是它的發(fā)展和演變?nèi)Q于政府與企業(yè)主體間的不斷互動(dòng)，這些互動(dòng)所形成的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)（intersection）的總和構(gòu)成了我們所理解的政企關(guān)系的“龍骨”。所以與結(jié)構(gòu)和行動(dòng)斷然兩分的分析不同，我們?cè)谘芯恐行枰粩嗟貙⑿袆?dòng)主體間的互動(dòng)引入其所處的具體結(jié)構(gòu)環(huán)境和歷史情境之中。

我們?cè)谇拔膶?duì)解釋類型進(jìn)行了劃分，本書的研究，將政府與企業(yè)都看作是經(jīng)驗(yàn)性的主體，因而所構(gòu)建的解釋框架是經(jīng)驗(yàn)性的、可檢驗(yàn)的。同時(shí)，由于是對(duì)政府與企業(yè)主體間關(guān)系模式的探討，因而政企關(guān)系也是一種節(jié)點(diǎn)模型。全書共分為五章，第一章介紹政企關(guān)系嵌入于之中的國(guó)家與市場(chǎng)、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系。第二章探討政府與國(guó)有企業(yè)之間的關(guān)系。第三章是政府與鄉(xiāng)村集體企業(yè)之間的關(guān)系。第四章是政府與私營(yíng)企業(yè)之間的關(guān)系。第五章試圖從理論與經(jīng)驗(yàn)的結(jié)合上，對(duì)具有中國(guó)特色的政企關(guān)系及其互動(dòng)做進(jìn)一步的歸納與分析。