第一章 中國農民工的基本狀況分析

一 農民工的歷史發展及其特征

歷史是遠去的現實，現實是歷史的自然伸展。只有了解農民工的發展歷史，才有可能更好理解當下農民工政治參與的現實狀況。

（一）中國歷史上的農民工流動

農民工這種勞動力流動不是中國的特有的現象，它是近代傳統農業社會向現代工業社會轉變過程中必然的伴生現象。農民工的產生要具備兩個基礎條件：一個是農村剩余勞動力的產生，農民走出土地，特別是失地農民，他們追求美好的發展前途，向城市集聚，從“面朝黃土背朝天”生產方式中溢出，形成一定農業人口流動的推力。另一個則是隨著近代工業生產的發展，產生對流動人口的大量用工需求，形成農業人口流動的拉力。只有具備了這兩個條件，農民工的出現就會成為可能。1840年之后，在鴉片戰爭的硝煙中，以洋務運動為主導近代工業產生，鄉村社會土地兼并加劇和天災人禍頻發，農民工應運而生。“在以洋務運動為代表的晚清工業化初期，梁啟超主辦的《時務報》上就有記載：‘中國工人伙多，有用之不竭之勢，……上海如此，他處尤為便宜，蓋該口工價已較內地豐厚，致遠方男女來謀食者日繁有徒，雖離家不計也。’估計，20年代末30年代初，離鄉進城的農民至少有1500萬人。馬克思所說的產業后備軍已經初具規模了”。

新中國成立初期（1949—1955年）是農民工流動相對寬松自由的時期。在這一階段我國處于工業化的起步階段，各項建設百廢待興，經濟建設和城市發展速度較快，從農村吸納勞動力的需求較強。這一時期實施的是人口登記制度，對農村人口在城鄉和不同地域之間的自由遷移流動沒有實施政策限制。“給農民‘松綁’，讓農民自由選擇，農民就會利用獲得的自由之手，編織起自己的生活夢想。歷史和現實似乎都提供了證明：‘只要給農民自由，農民就會創造出驚人的歷史奇跡’。”從1949年到1955年制定的一些法律法規，都明確地主張保護全體公民的遷徙和居住自由的權利。從而形成新中國成立后第一次大規模的由農村向城市的人口流動高潮。從1952年到1957年全民所有制工業部門職工從510萬人增加到2316萬人。這些人中從農村招工過來的居多。從農村轉移到城鎮，原來的農村勞動力立即市民化，轉變為城市居民。農村勞動力自由轉化為城市市民的權利在這一時期有了充分體現。

1956—1983年是農民工流動的停滯時期。1956年，我國社會主義改造基本完成，隨后確立起以權力高度集中為特征的計劃經濟體制。政府采取行政性調節的手段來對勞動力資源進行配置，城市企業單位從農村招收職工受到嚴格限制。1958年，我國頒布實施《中華人民共和國戶口登記條例》，一套以戶籍管理制度為核心的食品供給制度、住房制度、教育制度、就業制度等城鄉分隔的制度體系逐步確立。為城鄉間的人口流動設置森嚴的政策屏障。我國人口流動的渠道基本上處于封鎖的狀態。農村的剩余勞動力完全積聚禁錮在土地上。這種狀況在改革開放初期并沒有多少實質上的政策改變。國家連續出臺多個旨在促進城鎮人口就業的文件，對農村流動人口依然實行行政性的嚴格控制。出臺了《關于廣開門路，搞活經濟，解決城鎮就業問題的若干決定》、《關于嚴格控制農民工進城務工和農業人口轉為非農業人口的通知》、《關于進一步做好城鎮勞動就業工作的意見》等一系列政策文件。這一時期，農村人口除了升學、參軍能夠實現人口流動外，別無其他途徑可以選擇。

20世紀80年代初期至90年代初期是農民工流動以本地鄉鎮企業為主的階段。從1984年開始，我國對農村勞動力流動的限制開始放松，這一年以國務院頒布的《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》為標志，為農村勞動力向城市流動開啟了封閉多年的閘門，城市非農產業開始大規模注入農村勞動力。“家庭承包責任制的推行，猶如打開了被扎緊幾十年的麻袋的口子，并將一只只麻袋推倒在地，從而使‘馬鈴薯’得以滾出麻袋，散滿大地。接觸到土壤、呼吸到空氣、沐浴到陽光雨露的馬鈴薯自然而然地煥發出勃勃生機。這就是去集體化后中國農民分化流動的最初圖景。”據相關部門統計，從1984年開始的5年間，累計有5566萬農民被轉移出去，轉移農村勞動力速度以平均每年23.11%的比例增長。這一階段是農民工的勞務輸出和城鄉流動進入了一個快速增長的時期。

1989—1991年是農民工流動政策調整和控制時期。這一階段，局部調整了之前實行的農民工流動政策。1989年，國務院辦公廳頒布《關于嚴格控制民工外出的緊急通知》，要求各地政府采取措施對當地農民工盲目、無序外出的現象進行嚴格控制。1990年，國務院又頒布《關于做好勞動就業工作的通知》，要求地方政府引導農村富余勞動力“離土不離鄉”，在當地解決其就業問題，防止人口盲目進城工作。1991年，民政部又頒布《關于進一步做好勸阻勸返外流災民工作的通知》，要求地方政府采取各種手段防止災民外流和勸阻勸返外流，對長期盲流實現堅決收容遣送政策。這一階段農民工流動的空間縮小，數量增長速度放緩，主要以本地鄉鎮企業就業為主。這一時期，累計共有296萬名農村勞動力在這一階段被轉移出去，年平均增長速度是1.1%，農村勞動力以平均每年99萬人的數量增加。

1992—2000年是農民工有序流動的規范時期。自1992年以來，國家對農民工的管理政策逐漸由控制向鼓勵、引導傾斜，農民工從農村向城市轉移逐漸在國家的宏觀調控下有序流動。1994年，勞動部頒布《關于農民工跨省流動就業的暫行規定》，開始實施以就業證和就業卡管理制度。1997年，國務院頒布《關于小城鎮戶籍管理制度改革試點方案》，允許符合條件的（如已經在小城鎮就業、居住的）農村人口在小城鎮辦理城鎮常住戶口，以促進農村剩余勞動力就近、有序地向小城鎮轉移。

隨后，國務院于2000年頒布《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》。這項政策中對于農民工社會政策作了初步調整。明確規定在縣級市市區、縣人民政府駐地鎮及縣以下小城鎮有合法固定住所、穩定職業或生活來源的農民工，均可根據本人意愿轉為城鎮戶口，并在子女入學、參軍、就業等方面享受與城鎮居民同等待遇，不得實行歧視性政策。這為農民工有序向市民化轉變，提供有效的政策依據，也為城鄉居民公共服務均等化奠定了基礎。20世紀90年代初期到90年代中期我國農民工數量年均增長約15%左右。

從2000年開始農民工流動進入快速增長時期。現今農民工分布在各行各業，包括建筑業、加工制造業、家政服務業、采掘業及環衛、餐飲業等，甚至占據了一些行業從業人口的半壁江山，名副其實地成為推動我國經濟社會發展的重要力量。隨后，國務院頒布的《關于解決農民工問題的若干意見》（2006年）出臺。在這份文件中明確提出“農民工是我國改革開放和工業化、城鎮化進程中涌現的一支新型勞動大軍”。把農民工看作產業工人的重要組成部分。并為解決農民工城市就業遇到的各種問題和農民工權益保護提供政策支持，其人數增長速度迅猛。“2006年，農村外出從業農民工達13181萬人，如果再考慮在本地從事非農產業的大約9665萬農村勞動力，則全國農民工數量達到22846萬人，已超過農村勞動力從業人員總量的40%。”而2011年根據國家統計局的推算數據，全國農民工總量則達到了25278萬人。

（二）轉型期中國農民工的總體特征及發展趨勢

進入21世紀后，我國農民工總量在持續穩定增長，農民工流動半徑日益擴大，流動形式日趨多樣化和復雜化，現階段農民工呈現出一些新的特征。

1．農民工總量持續增長，地區差異較大

據國家統計局的抽樣調查結果顯示，“2011年全國農民工總量達到25278萬人，比上年增加1055萬人，增長4.4%”。表明現階段我國農民工處于持續穩定增長的時期，能為國家非農領域的各項建設發展提供穩定的人力資源。但其中也隱含了人口老齡化發展的風險。盡管每年都有新的年輕勞動力補充農民工的外出大軍當中，但由2008年到2011年的三年中農民工平均年齡由34歲上升到36歲，也說明農民工的“無限供給”狀況在改變。另外，從輸出地來看，農民工的輸出在東部、中部、西部所占的比例分別為42.7%、31.4%和25.9%，受經濟發展水平影響。從輸入地來說，中西部地區農民工的吸納能力呈現出顯著增強的態勢，在中西部地區務工的農民工數量增長速度要快于東部地區，在長三角和珠三角地區工作的農民工所占比例有所下降。此外，跨省外出的農民工數量也在逐漸減少，以跨省外出為主的農民工流動格局已發生改變。

2．農民工以初中文化程度居多，有一技之長者較少

在調查對象中，農民工的受教育程度逐年提高，所占比例最高的是初中文化水平，其中新生代農民工表現尤為突出。“文盲占1.5%，小學文化程度占14.4%，初中文化程度占61.1%，高中文化程度占13.2%，中專及以上文化程度占9.8%。外出農民工和年輕農民工中初中及以上文化程度分別占88.4%和93.8%。外出農民工的受教育水平明顯高于本地農民工，青年農民工的受教育水平最高，也是最具潛力的農民工群體”。在外出農民工中，接受各種形式的技能技術培訓的人所占比例不高，接受過非農職業技能培訓農民工的僅僅占26.2%，大多數農民工只能從事臟、危、苦、累的單純體力勞動。“另據對東部沿海發達地區的調查，接受過職業培訓、有一技之長的農民工供給嚴重不足。從2002年開始，勞動力市場出現了熟練技術工人全面供不應求的現象。”事實上，有許多農民工在所從業的工種上并非一竅不通，而是通過多年的實踐鍛煉已掌握一定的技術，只是缺少系統的專業培訓和認證環節。

3．農民工從業領域仍然以制造業、建筑業和服務業為主，工作穩定性有所提升，但勞動強度依然較大

在農民工從業行業分布上，大多是勞動強度大、危險程度高、勞動報酬低的相關行業，排在前三位的分別為制造業、建筑業和服務業，所占比重分別為36.0%、17.7%和12.2%，緊隨其后分別是批發零售業（10.1%）、交通運輸倉儲和郵政業（6.6%）和住宿餐飲業（5.3%）。從最近三年調查數據比較來看，在從業行業上變化比較明顯的是建筑業。農民工從事建筑業的比例呈逐年遞增的趨勢，從2008年的13.8%上升為2011年的17.7%。同時，從事制造業工作的農民工所占比例則處于緩慢的下降勢頭，從2008年的37.2%下降為2011年的36.0%。在就業的農民工中，從事現崗位工作的平均時間為2.7年，并且表明隨著農民工年齡增長，其所從事工作的穩定性同時也在提高。“2011年農民工平均每個月工作25.4天，每天工作8.8小時。每周工作超過5天的占83.5%，每天工作超過8小時的占42.4%,32.2%的農民工每天工作10小時以上，與上年相比，盡管外出農民工勞動時間偏長的情況略有改善，但是每周工作時間超過勞動法規定的44小時的農民工仍高達84.5%。”

4．農民工勞動收入增長速度較快，被欠薪狀況有所改觀

實現經濟收入的增長是農民工外出的主要目標。2011年外出農民工每個月平均收入2049元，比2010年增加了359元，增長21.2%。我國東部地區與中、西部地區農民工收入差距也在逐年縮小。在東部地區、中部地區和西部地區務工的農民工月均收入分別為2053元、2006元和1990元，比2010年分別增長21.0%、22.9%和21.1%。另外，所在城市的經濟發展水平和級別不同，收入也有所不同。按所在城市的級別從高到低，其務工收入也呈由高到低的排列態勢。在直轄市、省會城市、地級市、縣級市和建制鎮務工的農民工月均收入分別為2302元、2041元、2011元、1982元和1961元。外出受雇農民工，被雇主或單位拖欠工資的占0.8%，比上年下降了0.6個百分點。同時，受社會普遍關注的農民工工資被拖欠的狀況也所改觀。從近三年調查數據看，“被雇主或單位拖欠工資的農民工比例逐年下降，2008—2011年分別為4.1%、1.8%、1.4%和0.8%，解決和遏制農民工工資拖欠的一系列政策措施，取得明顯成效”。在制造業和建筑業中，拖欠農民工勞動報酬現象依然存在，且居各行業之首。其中，建筑業中農民工被拖欠工資最嚴重，占1.9%。

5．農民工權益保障水平有所提高，但勞動合同簽訂率依然較低

隨著政府對農民工社會保障權益保護力度的加大及農民工勞動收入增長速度較快，被欠薪狀況有所改觀。近年來隨著農民工自身法律意識加強，農民工權益保障水平有所提高。2011年，“雇主或單位為農民工繳納養老保險、工傷保險、醫療保險、失業保險和生育保險的比例分別為13.9%、23.6%、16.7%、8%和5.6%，除工傷保險比上年略減外，養老保險、醫療保險、失業保險和生育保險的比例分別比上年提高4.4、2.4、3.1和2.7個百分點。”值得欣慰的，農民工與雇主或單位簽訂勞動合同情況的總量有所上升，2011年勞動合同簽訂率為43.8%，比上年提高1.8個百分點。但是，有些管理比較混亂的行業，農民工沒有簽訂勞動合同的比例仍居高不下。其中，建筑業最為嚴重。沒有簽訂勞動合同的比例的行業分別為建筑業（占73.6%）、制造業（占49.6%）、服務業（占61.4%）、住宿餐飲業（占64.6%）和批發零售業（占60.9%）。

勞動力轉移是世界各國在經濟發展時期都會經歷的現象，并不是中國特有的，只是由于我國獨特而典型的城鄉分割制度和相關政策才會形成浩浩蕩蕩的農民工大潮的涌現。可以說，農民工是我國城鄉二元分割制度與工業化、城市化和現代化相互激蕩產生的特殊群體，要么城鄉二元分割的制度發生徹底改變，實現城鄉職業身份和戶籍身份完全平等；要么等到我國城市化進程的終結，農村人口不復存在，農民工轉化為城市人口，現在意義上的農民工群體才會完全消失。從目前戶籍制度改革和城市化進程的演進速度來講，作為一個改革進程中的過渡性群體，農民工還會長期存在。從近幾年國家統計局提供的數據來看，雖然農民工的總量依然每年有所增長，但增長速度已經放緩。未來幾年，隨著農村人口老齡化的加劇及農村居民收入水平的提升，農民工增長的趨勢將會有所回落，該群體代表的廉價勞動力“無限供給”的空間將會越來越小。