第三節 區域農業減災理論

我國自古以來就是一個災害多發的國家，災害種類多、發生頻繁、危害巨大。我國5000年的農耕文化史中，農業生產始終處于災害的環境之中。據鄧云特著《中國救荒史》統計，自秦漢至清末，共有各類氣候災害3759次。在20世紀的100年中，全流域性的水災有16次，大區域性的旱災有46次，其他較大規模的風、雪、雹、霜、寒潮、沙塵暴等嚴重的氣候災害300余次。年均約有氣候災害4次，水旱災害0.62次。但自1970年尤其是1990年以來有明顯增多的趨勢。究其原因，除與我們對生態環境認識不高、重視不夠、抓得不力有關外，還與我國的自然環境因素、人為因素等其他原因有關。自然災害對人民的生存環境、社會經濟環境、農業發展環境帶來了嚴重威脅。頻繁發生的自然災害已經嚴重影響了我國可持續發展。

一 區域災害分析

改革開放30多年來，我國農業取得了巨大成就，最突出的就是解決了13億人口的吃飯問題。但是這些成就的取得除了農業科學技術的進步之外，很大一部分是在抗擊頻發的農業災害中取得的。災害受地理環境和氣候因素影響，我國的自然災害區域性明顯。但綜合來說，我國農業災害現狀有以下幾個特點。

(一) 農業災害種類復雜多樣

中國各省 (自治區、直轄市) 均不同程度受到自然災害影響，70%以上的城市、50%以上的人口分布在氣象、地震、地質、海洋等自然災害嚴重的地區。2/3以上的國土面積受到洪澇災害威脅。東部、南部沿海地區以及部分內陸省份經常遭受熱帶氣旋侵襲。東北、西北、華北等地區旱災頻發，西南、華南等地的嚴重干旱時有發生。我國發生的農業災害可劃分為三大類三十多個災種。其中，氣象災害類的水、旱、風、雨、雹、霜、雪、森林火災等災害，生物災害類的病、蟲、草、鼠等災害，環境災害類的土壤沙漠化、水土流失、赤潮、環境污染等災害時常發生且危害嚴重。但就災害發生的頻率和對農業的受損性來看，以水旱為主的農業氣象災害是我國的主要農業災害。

(二) 特大水旱災害發生頻繁

新中國成立以來，中國部分年數氣候異常，降雨嚴重不均、極端天氣事件頻繁，多災并發、點多面廣，部分地區重復、連年受災，局部地區雨情、汛情、旱情、災情超歷史紀錄。許多災害學研究者指出，現代災害比古代災害發生更為頻繁。據記載，從公元前206年到1949年的2155年間，我國發生的較大旱災有1056次，幾乎是每兩年發生一次較大的干旱災害。近年來，隨著我國經濟社會的快速發展、人口的增長和對水資源需求的不斷增加，水資源供需缺口逐漸擴大，干旱災害更加頻繁，呈現出特大干旱發生頻次增加、范圍擴大、持續時間長和災害損失逐步增加的趨勢。統計顯示，從1950—1990年的41年間，我國有11年發生了特大干旱，發生頻率為26.8%。而從1991—2008年的18年間，我國則有7年發生了特大干旱，發生頻率提高到39.9%。從水災發生的頻次上來看，我國是一個多水災國家。據不完全統計，在新中國成立以前的2000多年中，我國曾發生的大范圍較嚴重的水災有1000多次，平均每兩年發生一次。據統計，從1951—1990年的40年中，我國共發生洪澇災害236次，平均每年遭受水災5.9次，最多年份達10次，最少年份也有3次。以四川省為例，50年代共發生水災4次，70年代8次，而80年代基本上年年發生水災；不僅如此，大水災和特大水災的發生頻率也逐漸加大，從公元1300年到1950年，長江流域大水災和特大水災的頻次為14年1次；而近40多年來，不到3年就發生1次；進入90年代以來，僅長江中下游地區就連續發生了4次大規模的水災，平均2年1次。此外，東部沿海地區平均每年約有7個熱帶氣旋登陸，對當地的農業生產和正常的社會生活帶來巨大危害。

(三) 干旱災害發生范圍擴大

20世紀80年代以前，我國旱災高發區域主要集中在干旱缺水的北方地區，尤其是西北地區。但是近年來，旱災范圍有擴大的趨勢，東部和南方多雨地區的季節性干旱也在擴展和加重，受災面積逐步增加。2000年和2001年我國連續兩年發生波及全國大部分地區的特大旱災；2003年長江中下游和東南沿海地區發生嚴重的夏伏旱；2005年云南、廣西發生嚴重春旱；2006年重慶和四川東部遭遇百年不遇的特大夏伏旱；2007年東北大部、內蒙古東部、江南、華南等地發生了較為嚴重的夏旱；2008年歷史上較少出現旱情的黑龍江三江平原發生了嚴重夏伏旱；2009年9月以來長江流域來水明顯偏少，洞庭湖、鄱陽湖兩湖出現嚴重旱情。

(四) 干旱災害發生頻率加快

受全球氣候變暖影響，大范圍持續性干旱成為農業生產的最嚴重威脅。研究表明，在全球氣候變暖背景下，已經持續30多年的華北地區干旱問題在未來十多年內仍不會有緩解跡象。同時，南方雨量豐沛地區的季節性干旱也日益凸顯。根據“麥肯錫報告”：近年來旱災對中國農業生產的損害已經超過洪澇和氣旋等嚴重的自然災害。由于氣候變化影響預計將導致干旱問題進一步惡化，未來將會加大旱災的發生次數和嚴重程度。如果不加大力度緩解干旱威脅，未來中國糧食主產區的東北和華北可能遭受重大農業損失。據估算，在“中等”氣候變化的情景下，2030年中國東北地區的旱災損失會增加50%，東北和華北兩個地區的損失將從140億元擴大至180億元。在“嚴重”氣候變化的情景下，兩個地區的農業損失最高可達370億元。據統計：1950—1990年的41年間，我國共有11年發生了重、特大干旱，旱災發生年份百分率為27.50%；而1991—2008年的17年間，我國共有7年發生了重、特大干旱，旱災發生年份百分率達到41.18%，平均不到3年就有一次重、特大干旱發生。因此，干旱災害發生頻率將有加快的趨勢。

(五) 農業災害造成損失嚴重

《中國減災白皮書2009》曾統計：1990—2008年的19年間，大概每年因各類自然災害導致約3億人次受災，倒塌房屋300多萬間，緊急轉移安置人口900多萬人次，直接經濟損失2000多億元人民幣。1998年發生在長江、松花江和嫩江流域的特大洪澇災害使1.8億人次受災，農作物受災面積2229.2萬公頃，成災面積1378.5萬公頃，絕收529.5萬公頃，直接經濟損失達2550.9億元人民幣。

2006年四川、重慶兩地發生特大干旱，2007年淮河流域發生特大洪澇，2008年我國南方地區發生特大低溫雨雪冰凍災害。2008年在四川、甘肅、陜西等地的特大地震災害，造成嚴重財產損失。2009年2月，北方15個省 (自治區、直轄市) 大旱最為嚴重時全國耕地受旱面積超過3億畝，比常年同期多1.1億畝，其中作物受旱面積1.53億畝，重旱4996萬畝，干枯394萬畝。全國有442萬人、222萬頭大牲畜因旱發生臨時飲水困難，對人民正常的社會生活和農業生產帶來了巨大危害。有資料顯示，自20世紀90年代以來，我國因旱災平均每年造成的糧食損失達2757萬噸，干旱造成的糧食損失占各種自然災害造成的糧食損失總量的60%以上，近10年來干旱平均每年造成經濟作物損失達333億元，因干旱造成工業產值減少平均每年達2300多億元。此外，全國年均有2913萬人、2300萬頭牲畜因旱發生臨時性飲水困難。旱災對我國國民經濟的影響，一般干旱年份旱災造成的直接經濟損失約占GDP的1.1%，嚴重干旱年份約占GDP的2.5%—3.5%。

二 自然災害系統

自然災害是指由于自然力的作用給人類生命財產安全和生存環境造成危害的災害 (王國敏等，2001)。而農業自然災害就是指對農作物的生長影響和破壞從而導致農作物減產或絕產的自然災害。一般自然災害系統包括成災因子、孕災環境、承載體和災情四部分。

(一) 成災因子論

成災因子是指可能造成人員傷亡、財產損失、社會經濟損失、生態環境退化的異變因子，成災因子包括自然成災因子和環境成災因子、人為成災因子。自然因子主要是各種自然災害，民政部頒布的《災情統計、核定和報告暫行辦法》第二條規定，自然災害只是旱災、洪澇、風雹 (龍卷風、沙塵暴、颶風)、臺風 (熱帶風暴)、地震、低溫冷凍、雪災、病蟲害、滑坡、泥石流等給人類社會造成損失的各種異常自然現象。而農業自然災害幾乎包括了世界上所有的自然災害類型。我國的主要農業災害成災因子包括：旱災、洪澇、臺風、風暴潮、冰雹、雪暴、低溫凍害、高溫熱浪、龍卷風、泥石流、荒漠化、鹽堿化、水土流失、農作物病蟲害、鼠害等。

災害的產生和發展給農業生產帶來了巨大的損失，據統計公元1760—1937年的370年間，我國共發生各種自然災害5258次，其中旱澇災害的發生占40%以上 (旱災1074次、澇災1058次) (陸永昌，1988)。新中國成立以來，年遭受旱災、雨澇、霜凍、干熱風等氣象災害的耕地面積為4.6億畝。損失糧食102億公斤。占糧食總產量的5%；每年因病蟲害造成的損失達400億公斤，占糧食總產量的10%左右。農業自然災害成為影響我國農業生產、農業發展和農民增收的主要因素。我國目前農業災害主要包括旱災、洪澇災害、風雹災、低溫凍害和農作物病蟲害。

因此成災因子理論認為災害發生是由各種成災因子的影響和控制，地緣和應對災害的核心是對成災因子的發生、發展過程進行監測和控制，提高成災因子的預報和監測能力，為農業生產的順利進行保駕護航。

(二) 孕災環境論

孕災環境是指由大氣圈水圈、巖石圈、人類社會圈所構成的地球表面系統，包括自然環境與人文環境。孕災環境是自然和人為因素中諸多因子相互作用形成的，任何一個環節的改變都會對整個環境狀態產生影響。我國幅員遼闊，環境條件復雜，所以致災的因素較多。

1．地形

我國大陸地處中緯度，東瀕太平洋，西臨世界地勢最高的青藏高原，海陸大氣系統形成復雜的反饋關系。中國遼闊土地包括高原、山地、平原、丘陵、盆地、沙漠等多種基本地形。這為農業生產和發展提供了多樣性的條件。同樣地形的多樣性為災害的發生創造了地理條件。占中國總面積2/3的山地是孕育地質災害的“溫床”；由于我國西高東低的地勢原因，平原地區是大江大河的下游地區，常受洪澇災害侵襲；如果降水稀少，主流河道灌溉有限，又容易導致旱災。廣漠的沙漠地區是滋生沙塵暴的主要來源。我國生態環境的多樣化為農業生產的多樣性提供了良好的自然條件，但是多樣化的生態環境又是多種病蟲害、鼠害、草害繁衍的“溫床”。

2．氣候

我國幅員遼闊，經緯度跨度較大，距海的距離差異較大，加之地勢高低不同，地形類型及山脈走向多樣，因而氣溫降水的組合多種多樣，形成多種氣候類型。從氣候類型來看，我國東部屬于季風 ( 熱帶、亞熱帶、溫帶) 氣候，西北屬于溫帶大陸性氣候，青藏高原屬于高寒氣候，從溫度上可分熱帶、亞熱帶、溫 (中、寒) 帶、寒溫帶和青藏高原區；從降雨量來看，又可分為濕潤和半濕潤，干旱和半干旱地區。因此氣候的多樣性決定了我國農業自然災害種類的多樣性。我國受冬夏季風交替影響的地區廣，是世界上季風氣候最典型和顯著的地區。與世界其他同緯度的地區相比，冬季氣溫偏低，夏季氣溫偏高，氣溫年差較大，降水集中于夏季，為典型的大陸性季風氣候。這種氣候類型使得我國降水的區域性和季節性特征十分明顯。我國降雨南方多北方少，夏季多冬季少。這種降水分布是我國水旱災害最為嚴重的主要原因。此外，水土資源組合不平衡，北方土地多水資源少，也是造成北方常旱、南方常澇的重要自然原因。

3．社會人文因素

一般來說，自然環境本身在一定程度上不會出現差異，這是正常現象。假如人類采取合理措施，就能夠應對自如，并不會形成災害；即使成災，危害程度也能限制在我們能夠承受的范圍之內。反之，就會加重災害的損失程度。土地利用的變化對農業災害災情的影響主要表現在農業自然致災因子的抵御能力上，及相對改變農業成災體的脆弱性水平 (史培軍等，1999)。由于人為因素，二氧化碳等溫室氣體的增加而導致的全球環境變化，是人類活動加劇干旱災害的重要方面。比如人類過度開發草場、毀林開荒造成水土流失，造成環境弱化，加劇干旱的程度。隨著人民生活水平的提高和經濟發展速度加快，以及耕地復種指數提高，農作物品種的調整和產量提高的需要，導致總體用水量大幅提高，常出現工業用水和農業用水之爭，水資源供需矛盾更趨緊張，因此干旱問題日益嚴重。人口增加，加劇掠奪自然資源，盲目開發消費和浪費資源，同時向自然排放廢棄物質，進一步加劇生態環境的惡化。

因此，孕災環境理論認為災害的發生主要是受一個地區的地理環境決定的，環境發生變化將對災害的發生起到核心作用。比如通過植樹造林增加地表覆蓋率，可以控制該地區的水土流失和沙塵暴災害。孕災環境理論的諸多研究成果是從研究沙漠化、生物多樣性破壞、水土流失等環境惡化情況入手，逐漸演化為解釋環境災害的理論體系。

(三) 承災體理論

承災體是各種成災因子作用的對象，是直接受災害影響和損害的物質文化環境，一般可劃分為人類、財產、農業、社會經濟和自然資源五類。承災體損失程度不僅與成災因子有關，還取決于承災體本身的易損性或脆弱性的大小。所謂易損性或脆弱性是指承災體在受成災因子打擊時所受損失程度。因此承災體論認為，災害的發生主要是存在不同類型的承災體，通過改善和降低承災體的脆弱性和易損性，就可以減少和避免災害的發生和減少損失。該理論主要內容包括承災體分類、承災體易損性或脆弱性評估和承災體動態變化監測 (鄒銘等，2010)。

三 農業減災理論

農業穩定的受益者不只是農民，而是整個社會，同樣農業受災形成的損害也會波及整個社會。因此，如何防范農業災害風險是一個不容忽視的問題。鑒于以上影響農業災害風險的因素分析，降低農業災害風險就必須開展綜合減災，大力發展減災農業。

(一) 自然災害影響論

自然災害對農業生產環境的影響不言而喻。以歷史時期的自然災害來看，頻發的自然災害導致農村勞動力流失和減少，并且對農業再生產物質資料 (房屋、耕畜、農具、種子) 帶來致命打擊。水旱災害頻發，還導致大量農田被毀或者直接荒蕪，農民的生產和生存環境十分荒涼。自然災害對農業生產造成的直接后果就是農產品，尤其是糧食作物的大面積減產和絕收。農產品的收獲量大幅減少，一方面意味著用于維持勞動力再生產的生活資料的匱乏，從而引發饑饉，導致勞動力在生產過程的中斷、萎縮和現有勞動力的損耗、減少；另一方面又意味著由此轉化而來的生產資料和物質資料的匱乏，從而損害經濟的生產過程。盡管有學者認為，自新中國成立以來，六年一次的規律自然災害和糧食生產循環并不顯著，但是災害與糧食產量的關系是十分顯著的。從有關統計資料來看，自然災害是糧食產量波動的首要原因，見圖2 －1。自然災害對糧食消費和糧食貿易影響作用十分明顯。因此開展農業減災工作十分必要。

(二) 綜合減災理論

自然災害發生的主要原因與自然因素和社會因素有關，所以，災害的自然屬性和人為屬性很強。由于歷史以來我國自然災害頻發、災種眾多、危害巨大，因此每一個地區進行減災都要考慮多災種的綜合影響，開展綜合減災。

伴隨人類社會經濟的迅速發展，現代災害不但種類空前繁多，而且不同種類災害之間以及災害與環境、災害與社會經濟之間產生廣泛而又密切的聯系。因此現代減災已經不是一項簡單的工程技術措施或者社會救助行為，而是一項復雜的包含廣泛內容的社會化的系統工程。因此綜合減災是一項系統工程，包括減災系統工程和減災社會管理系統。減災系統工程包括監測、預報、評估、防災、抗災、救災、安置與恢復、保險、教育、規劃等綜合措施 (高慶華等，2010)。減災社會管理系統包括制定與經濟建設同步的防災規劃，建立完善的抗災救災組織系統；建立各級減災工作系統；加強災害立法等工作。因此減災不僅需要測、報、防、抗、救、援等各項工程，更需要多部門、多學科的聯合，而且在人口、資源、環境、災害等各要素之間，以及自然與社會之間都構成十分復雜的反饋關系。

近年來，我國相繼發生南方低溫雨雪冰凍、汶川特大地震、玉樹強烈地震、舟曲特大山洪泥石流、四川蘆山地震、甘肅岷縣漳縣地震等重特大自然災害，給經濟社會發展帶來嚴重影響，面對嚴峻的災害形勢，黨中央、國務院高度重視防災減災工作，將防災減災作為政府社會管理和公共服務的重要組成部分并納入經濟社會發展規劃，將減輕災害風險列為政府工作的優先事項，全面加強綜合減災能力建設，切實減輕自然災害造成的人員傷亡和財產損失，有效應對重特大自然災害，促進經濟社會全面協調可持續發展。“十一五”以來，我國頒布實施《國家綜合減災“十一五”規劃》、《國家綜合防災減災規劃 (2011—2015年)》，明確了“十一五”和“十二五”期間國家綜合防災減災的工作目標、主要任務和重大項目，初步確定了我國綜合防災減災工作的基本理念。要求統籌考慮各類自然災害和災害過程各個階段，綜合運用各類資源和多種手段，努力推動防災減災與經濟社會發展相協調、與城鄉區域建設相結合、與應對氣候變化相適應。

近年來，由于人口增長過快，人們過量開采資源，“三廢”逐漸增多，以及對自然環境隨心所欲地進行改造和破壞，使溫室效應、水土流失、植被減少、地下水位下降、海平面上升、環境污染等對人類造成巨大威脅。因此為減輕自然災害的目的，除加強減災系統工程外，還需制定相應的人口、資源環境和經濟發展政策，加強區域綜合減災能力建設，通過近年來重特大自然災害的應對實踐，我國政府和公眾深刻認識到提升區域綜合減災能力的重要性，也體會到只有提升區域綜合減災能力，才能切實降低或減輕災害造成的人員傷亡和財產損失。

(三) 減災農業理論

從農業在國民經濟中的地位來看，農業災害風險不僅是農業部門的風險，而且具有社會性和政治性特征。對日益嚴峻的農業災害風險，發展現代農業一般可采用工程措施和非工程措施來抗災減災的方法。工程措施包括修建各類工程設施 (如防洪工程、引水抗旱工程等) 來增強抗風險能力和減少災損能力；非工程措施主要是通過有效的風險和災害管理系統網絡，建立高效的災害管理制度和手段 (風險保險) 來進行災害風險的管理和分攤。正是農業災害風險對社會經濟可持續發展的嚴重影響，農業防災減災的問題應當引起重視和關注。

減災農業主要是指運用現代科技手段，加強對各種危害農用動植物、破壞農業生產環境的災害事件的監測預報，在災害發生之前或發生時采取有力的技術措施，增強農業的防災抗災能力，減少災害的發生，從而減少災害帶來的損失 (卜風賢，2004)。

總的來說，發展減災農業，開展有效減災，要做到以下幾個方面：一是農業防災思想不能放松，積極研究災害發生的規律和地域性，加大農業災害防治的科普宣傳。二是要依靠科技，大力發展減災農業。依靠科技，減輕農業災害帶來的損失是將來防災建設重點研究領域。三要加強減災系統建設，加快災情監測預報系統建設步伐，利用先進的科學技術和手段，開展形式多樣的農業災害氣象預警預報工作。為政府決策指揮提供信息和參考，構建系統抗旱減災服務體系，提供優質的抗旱服務。四要完善減災管理體制。減災管理是一項決策性社會系統工程。開展農業減災，不僅要健全減災系統工程建設，也需要減災管理部門的有效配合。要規劃好各級抗旱預案的編寫，增加農業減災的明確性和實效性，確保減災農業能夠有條不紊地順利開展。