一 皇姑屯事件后奉系地方政權(quán)的重建

（一）保安司令制度的再次建立

皇姑屯事件后，奉系進(jìn)入后張作霖時(shí)代。張作霖在世時(shí)，雖然有意地培養(yǎng)張學(xué)良，但他畢竟太年輕，資歷、威望都不夠，所以張作霖并沒(méi)有指定他為接班人。在張作霖橫死后，奉系中有資格繼承張作霖地位的有三個(gè)人：張作相、楊宇霆、張學(xué)良。張作相代表了奉系內(nèi)的元老派；楊宇霆代表了奉系內(nèi)新派中的“洋派”，即日本士官派；張學(xué)良則代表了奉系內(nèi)新派中的“土派”，即本土陸大、講武堂派。其中，張作相威望最高、資歷最深，他是與張作霖一起打拼天下的結(jié)拜兄弟，手握兵權(quán)；楊宇霆次之，他是張作霖的高參，深得其賞識(shí)；張學(xué)良則年紀(jì)最輕、威望最淺，但他是張作霖的長(zhǎng)子，并掌控著奉軍中最精銳的第三、第四方面軍。三人各有優(yōu)勢(shì)，均有成為奉系新首領(lǐng)的可能。

此三人誰(shuí)能成為真正的奉系新首領(lǐng)，主要取決于內(nèi)、外兩方面因素。

首先看外部因素，主要包括日本和南京國(guó)民政府?；使猛褪录螅毡鞠氤藖y謀取東北的陰謀已是路人皆知，所以張作霖的繼承者顯然不能是親日派。從這點(diǎn)看，上述三人均符合條件。國(guó)民政府兩次北伐以來(lái)，南北統(tǒng)一已是大勢(shì)所趨。在此形勢(shì)下，敗回關(guān)外的奉系要想求得生存，必須與國(guó)民黨打交道，這就要求張作霖的繼承者不能是守舊派。從這點(diǎn)看，代表奉系老派的張作相顯然不是合適人選。楊宇霆和張學(xué)良雖都為新派，但楊不主張東北易幟，主張走地方派路線，與桂系李宗仁、白崇禧合作以倒蔣；張則主張東北易幟，走中央路線，與蔣介石合作。國(guó)民黨內(nèi)蔣派勢(shì)力最大，占據(jù)中央，掌控南京國(guó)民政府，所以要與國(guó)民黨打交道顯然不可能繞過(guò)蔣介石。從這點(diǎn)看，楊宇霆不符合與南方國(guó)民黨交涉的現(xiàn)實(shí)要求，所以張學(xué)良是繼承其父地位的最佳人選。

其次看內(nèi)部因素，也就是上述奉系內(nèi)部三派的角力與分合?；使猛褪录?，奉天軍政高層召開(kāi)緊急會(huì)議，決定對(duì)于張作霖之死“秘不發(fā)喪”，“俟學(xué)良?xì)w，軍民有主乃發(fā)表”，以致連日本人都不知道其死活而未敢輕舉妄動(dòng)。張學(xué)良于1928年6月4日在北京得知其父死訊后，并沒(méi)有立即回奉，而是在蘆臺(tái)、灤州安排好關(guān)內(nèi)奉軍撤退事宜后，才于6月18日返抵奉天。從張作霖死訊傳來(lái)到張學(xué)良返奉，雖有近半個(gè)月時(shí)間，但楊宇霆一派若想奪權(quán)，也是無(wú)此可能。一則此期間楊宇霆始終與張學(xué)良在一起部署奉軍撤退事宜，并沒(méi)有提前回奉；二則即便楊此時(shí)在奉也不敢在張作霖死訊未公布之前有所動(dòng)作，因?yàn)橐坏﹦?dòng)作，張之死訊外露無(wú)疑，在奉系全力保密以待張學(xué)良回奉之際，楊若敢冒泄密之大不韙，那他也不可能成為奉系新首領(lǐng)了。所以從奉系內(nèi)部對(duì)于張作霖死訊的保密程度以及張學(xué)良從容鎮(zhèn)定的態(tài)度來(lái)看，張學(xué)良“少帥”的身份還是較之他人更具優(yōu)勢(shì)。另外，“張作霖死后，張學(xué)良成為繼承者”，還得益于“代表舊派的張作相的推薦”。本來(lái)6月21日，東三省省議會(huì)聯(lián)合會(huì)已推舉張作相為東三省保安總司令，接張作霖的班，但他堅(jiān)辭此職，堅(jiān)持推舉張學(xué)良任總司令。由于張作相的支持，奉系老派轉(zhuǎn)而支持張學(xué)良，楊宇霆一派便被孤立。“二張”叔侄的聯(lián)合既為張學(xué)良成為奉系新首領(lǐng)奠定了基礎(chǔ)，同時(shí)也為張學(xué)良時(shí)期奉系地方政權(quán)的穩(wěn)定奠定了基石。

7月2日，東三省省議會(huì)聯(lián)合會(huì)一致推舉張學(xué)良為東三省保安總司令，3日，張正式通電就任該總司令職，標(biāo)志著奉系進(jìn)入張學(xué)良時(shí)代。就任東三省保安總司令后，張開(kāi)始組建他的司令部：包括三廳十九處，即秘書廳及所轄機(jī)要處、政務(wù)處、財(cái)務(wù)稽核處和蒙旗處，軍事廳及所轄副官處、軍衡處、軍務(wù)處、軍法處、軍需處、軍醫(yī)處和航警處，軍令廳及所轄第一至第六處，以及帥府事務(wù)處和參贊處。秘書廳廳長(zhǎng)為鄭謙，軍事廳廳長(zhǎng)為榮臻，軍令廳廳長(zhǎng)為王樹常，帥府事務(wù)處處長(zhǎng)為欒貴由，參贊處總參贊為袁金鎧。張學(xué)良就任東三省保安總司令及其司令部的建立，標(biāo)志著張學(xué)良政權(quán)的初步形成，也由此開(kāi)始了張學(xué)良時(shí)期奉系地方政權(quán)的建構(gòu)。

張學(xué)良就任東三省保安總司令前，還發(fā)生過(guò)一段“二張”叔侄互相“讓賢”的插曲，即對(duì)于東三省保安總司令一職，張作相與張學(xué)良互相謙讓。6月21日，張作霖死訊發(fā)布并正式發(fā)喪后，東北最高領(lǐng)導(dǎo)人選問(wèn)題便成為奉系高層面臨的主要問(wèn)題。先是張學(xué)良主動(dòng)讓賢，東三省省議會(huì)聯(lián)合會(huì)通過(guò)任命張作相為東三省保安總司令的決議，并于24日正式發(fā)表通電，推舉張作相為東三省保安總司令，張學(xué)良為奉省保安司令。但張作相對(duì)內(nèi)以張作霖并非善始善終，而是遇難橫死為由，對(duì)外以“母老病劇，侍藥無(wú)人”為由，堅(jiān)辭東三省保安總司令職，并推舉張學(xué)良任此職。最終因他“心重語(yǔ)長(zhǎng)，勢(shì)難敦駕”，東三省省議會(huì)聯(lián)合會(huì)“決議準(zhǔn)其辭去總司令職”，并“推舉張學(xué)良為東三省保安總司令”。于是7月2日，東三省省議會(huì)聯(lián)合會(huì)推舉張學(xué)良為東三省保安總司令，并于4日正式發(fā)表通電。

筆者于前文對(duì)這一事件的一個(gè)方面，即張作相讓賢支持張學(xué)良接班已有論述。對(duì)于“二張”均確為誠(chéng)心相讓的觀點(diǎn)，筆者贊同前人的研究成果。但筆者對(duì)奉系把相互讓賢一事的場(chǎng)面做得如此之大，是否另有目的，表示懷疑。

首先，“二張”背后各有支持者，他們叔侄對(duì)最高權(quán)位的相互謙讓，實(shí)際上是雙方各派誰(shuí)服從誰(shuí)的問(wèn)題，能做到這點(diǎn)，說(shuō)明他們均是以奉系大局利益為考慮的。如果一次會(huì)議不能解決奉系新首領(lǐng)人選問(wèn)題，那么再多開(kāi)幾次會(huì)議好好商量也就是了。何況奉系內(nèi)部本就有矛盾，楊宇霆一派對(duì)奉系最高權(quán)位早已虎視眈眈。所以根本沒(méi)必要小題大做，非要以東三省省議會(huì)聯(lián)合會(huì)名義連續(xù)發(fā)表兩個(gè)正式通電，把奉系內(nèi)部的矛盾與分歧暴露于天下，搞得盡人皆知不可。這也與經(jīng)過(guò)十余年發(fā)展早已成熟的奉系所應(yīng)有的行為不符，這就說(shuō)明奉系這個(gè)略顯幼稚的舉動(dòng)必然另有深意。

其次，一方面，東三省各省議會(huì)也好，省議會(huì)聯(lián)合會(huì)也罷，都是奉系掌握的“御用”立法機(jī)關(guān)，并沒(méi)有實(shí)際權(quán)力。由“讓賢”這一幕來(lái)看，奉系內(nèi)部對(duì)于由誰(shuí)出任新首領(lǐng)并沒(méi)有達(dá)成共識(shí)。在此種情況下，誰(shuí)“授權(quán)”東三省省議會(huì)聯(lián)合會(huì)作出的推舉呢？另一方面，即便東三省省議會(huì)聯(lián)合會(huì)有實(shí)際權(quán)力，不受奉系控制，那么該聯(lián)合會(huì)要推舉張作相為東北新首領(lǐng)，怎能不征求其意見(jiàn)，怎會(huì)出現(xiàn)推舉完，通電也發(fā)表了，然而張作相卻辭職不干，該聯(lián)合會(huì)再轉(zhuǎn)而推舉張學(xué)良這戲劇性的一幕呢？如此反復(fù)，東三省省議會(huì)聯(lián)合會(huì)權(quán)威何在？所以奉系所謂“讓賢”之舉，必有目的。而這個(gè)目的就是要試探南京對(duì)奉系新老派的態(tài)度。尤其奉系老派思想陳舊，多主張閉關(guān)自守，也更具有北洋色彩，在統(tǒng)一大勢(shì)之下，老派更擔(dān)心國(guó)民黨能否容納他們，擔(dān)心其利益受損。正如《中央日?qǐng)?bào)》所評(píng)論的：“小張所慮青白（指南京國(guó)民政府的青天白日國(guó)旗）一掛，委員之任命，黨部之組織，均由中央主持，己之權(quán)力，勢(shì)將剝奪，非將此層說(shuō)妥，得有相當(dāng)之保證，未肯高懸青白，皈依黨國(guó)。”“小張所慮”自然代表了奉系新老兩派之所慮。所以在國(guó)民黨有意和談的背景下，奉系制造一點(diǎn)新聞素材，以便觀察國(guó)民黨的反應(yīng)，而后再?zèng)Q定談判與否就很必要了。

然而奉系還沒(méi)等到國(guó)民黨的反應(yīng)，就先得到了社會(huì)輿論的猛烈回應(yīng)。張作相不就總司令職，由張學(xué)良繼任的消息傳出來(lái)后，報(bào)紙上立即出現(xiàn)大量報(bào)道，輿論普遍擔(dān)心奉系會(huì)獨(dú)立并行獨(dú)裁統(tǒng)治。如輿論皆認(rèn)為東三省保安總司令“當(dāng)屬?gòu)垖W(xué)良所有，不久將依軍民各機(jī)關(guān)之推戴而就任。一般觀察，謂張學(xué)良之就任總司令，無(wú)異拒絕遵奉三民主義與揭揚(yáng)青天白日旗，而漠視國(guó)民政府，有實(shí)施東三省獨(dú)立新政之意”。還“多謂張學(xué)良就東三省保安總司令后，將以第三四方面軍之背景，與吉林張作相，黑龍江萬(wàn)福麟?yún)f(xié)力，得楊宇霆之輔佐，而實(shí)行其獨(dú)裁的政治。邢士廉、于珍等運(yùn)動(dòng)與革命軍妥協(xié)，揭揚(yáng)青天白日旗之計(jì)劃，蓋因張學(xué)良之政治基礎(chǔ)牢固，而付諸不問(wèn)，是邢于等之運(yùn)動(dòng)殆歸失敗矣”。

所以，為消除張就任總司令而引起的世人不安和消極影響，奉系迅速、果斷地采取了三項(xiàng)措施，以表明其無(wú)獨(dú)立之意、無(wú)獨(dú)裁之心：一是于1928年7月1日發(fā)表政治通電，要求國(guó)府“以最簡(jiǎn)捷辦法，速開(kāi)國(guó)民會(huì)議，解決目前一切重要問(wèn)題”，并聲明“決無(wú)妨害統(tǒng)一之意”；二是軍事上繼續(xù)“從事撤退，以明真意”，據(jù)報(bào)載“奉吉軍隊(duì)已相繼向關(guān)外撤退”，“灤州以東之吉軍主力，截至本日（7月3日）殆全部撤退關(guān)外”，奉軍“第三、四方面軍，（6月）29日以來(lái)，陸續(xù)向關(guān)外撤退，其三分之一，已向山海關(guān)以東輸送”；三是7月2日，張電北平何成浚，稱派前省長(zhǎng)王樹翰、司令邢士廉、總監(jiān)米春霖、參謀徐祖貽為正式代表，赴平正式與蔣等談判。

在奉系打出這么一套“組合拳”后，國(guó)府方面不得不有所回應(yīng)。所以7月3日下午，剛到北平的蔣介石在碧云寺“謂東三省問(wèn)題務(wù)希和平解決”。同日，國(guó)民政府電奉軍將領(lǐng)，提出處理東三省三原則：以政治手腕為三省人民謀福利；對(duì)三省新舊派兼容并顧；以公正辦法處理三省政務(wù)軍事。在國(guó)府方面表達(dá)了對(duì)“新舊派兼容并顧”，并肯定了繼續(xù)以和平的、政治的方法來(lái)解決東三省問(wèn)題后，即國(guó)府對(duì)于奉系打造東北政權(quán)默許后，張學(xué)良于3日晚正式通電就任東三省保安總司令。

（二）奉系地方政權(quán)的重建

由于采取措施適當(dāng)，張學(xué)良就任東三省保安總司令一事并沒(méi)有使南京國(guó)民政府產(chǎn)生劇烈反應(yīng)。7月10日，蔣介石在接見(jiàn)奉方代表時(shí)，又提出東三省須先行易幟，實(shí)行三民主義，余事再請(qǐng)示國(guó)民政府。南京方面再次傳達(dá)出以政治手段解決東北問(wèn)題的信號(hào)后，奉系加快了東北政權(quán)的建構(gòu)。張學(xué)良時(shí)期，奉系廢除了獨(dú)裁專制色彩濃厚的舊制度，而改行更具民主色彩的新保安制度。

張學(xué)良政權(quán)結(jié)構(gòu)：最高立法機(jī)關(guān)——東三省省議會(huì)聯(lián)合會(huì)；最高行政機(jī)關(guān)——東北臨時(shí)保安委員會(huì)；最高軍事機(jī)關(guān)——東三省保安總司令部；最高司法機(jī)關(guān)——最高法院東北分院（參見(jiàn)圖2.1）。

首先，發(fā)布《東北各省區(qū)臨時(shí)保安公約》。7月16日，東三省省議會(huì)聯(lián)合會(huì)表決通過(guò)《東北各省區(qū)臨時(shí)保安公約》（以下簡(jiǎn)稱《保安公約》）12條。該《公約》第十二條規(guī)定“本公約于政局統(tǒng)一時(shí)候即廢止之”，即說(shuō)明了所謂的“臨時(shí)”性，也預(yù)示著奉系政權(quán)的臨時(shí)性。從內(nèi)容看，該公約具有臨時(shí)憲法性質(zhì)，因?yàn)樗隙酥鳈?quán)在民的原則，確立了奉系政權(quán)“三權(quán)分立”的保安制度，即明確規(guī)定以“東三省省議會(huì)聯(lián)合會(huì)為最高立法機(jī)關(guān)”，“設(shè)立東北臨時(shí)保安會(huì)”為最高行政機(jī)關(guān)，“處理各省區(qū)一切重要政務(wù)”，并于事實(shí)上成立了東北最高法院，后更名為“最高法院東北分院”。

其次，重組東三省省議會(huì)聯(lián)合會(huì)。東三省省議會(huì)聯(lián)合會(huì)，是1922年張作霖宣布東北自治時(shí)成立的，當(dāng)時(shí)即為東北最高立法機(jī)關(guān)。張學(xué)良成為奉系新首領(lǐng)后，為刷新政治，建構(gòu)政權(quán)，東三省省議會(huì)聯(lián)合會(huì)于1928年7月16日通過(guò)《東三省省議會(huì)聯(lián)合會(huì)組織大綱修正案》（以下簡(jiǎn)稱《聯(lián)合會(huì)組織大綱》）15條，重新組織了該聯(lián)合會(huì)。根據(jù)修正案，該聯(lián)合會(huì)“設(shè)于奉天省城”，仍為東北“最高立法機(jī)關(guān)”，即“為發(fā)動(dòng)?xùn)|北各省區(qū)最高軍政各權(quán)之機(jī)關(guān)，對(duì)于東北臨時(shí)保安會(huì)執(zhí)行一切政務(wù)有議決及建議權(quán)”。該會(huì)由奉、吉、黑三省“省議會(huì)各推舉代表10人組織之”，設(shè)主席3人，“由會(huì)員中推舉”，“轉(zhuǎn)流主席”，下“設(shè)秘書長(zhǎng)1人，秘書1人”。該會(huì)會(huì)員第一屆任期，“由民國(guó)十七年（1928年）6月1日起”，“以6個(gè)月為限，任滿后，再被舉者得連任”，但該會(huì)會(huì)員“非經(jīng)聯(lián)合會(huì)之許可，不得辭退或更替”，“對(duì)于討論及議決事件在未經(jīng)發(fā)表前”“私自宣示”者，“得予退出本會(huì)之處分，由該省省議會(huì)另補(bǔ)之”。該會(huì)“每屆開(kāi)常會(huì)1次，臨時(shí)會(huì)得隨時(shí)召集之”。

再次，建立東北臨時(shí)保安委員會(huì)?！案鶕?jù)《東北各省區(qū)臨時(shí)保安公約》第四條之規(guī)定，設(shè)置東北臨時(shí)保安總機(jī)關(guān)，其名稱為臨時(shí)保安會(huì)?！?月19日，東北臨時(shí)保安委員會(huì)召開(kāi)成立大會(huì)，正式成立。依據(jù)《東北臨時(shí)保安委員會(huì)組織大綱》（以下簡(jiǎn)稱《保安會(huì)組織大綱》），該會(huì)“設(shè)置于奉天省城”，有委員17名，由臨時(shí)保安會(huì)在“東北地方在任中之軍民長(zhǎng)官及德望素著之人物”中推薦，“提出于東三省省議會(huì)聯(lián)合會(huì)，求得同意委任之。在保安會(huì)成立以前，由保安總司令提出于東三省省議會(huì)聯(lián)合會(huì)，求得同意委任之”。張學(xué)良為委員長(zhǎng)，袁金鎧為副委員長(zhǎng)，“張作相、萬(wàn)福麟、湯玉麟、劉尚清、誠(chéng)允、沈鴻烈、張景惠、王樹翰、劉哲、常蔭槐、莫德惠、翟文選、袁慶恩、凌升、齊默特色木丕勒為委員”。從名單看，奉系現(xiàn)有之各實(shí)力派及要人盡在其內(nèi)。該會(huì)“以東三省省議會(huì)聯(lián)合會(huì)為監(jiān)督機(jī)關(guān)”，采“用合議制，凡東北地方之重要事件”，由全體委員會(huì)議解決之。

最后，建立東北最高法院。7月，奉系加快了東北地方政權(quán)的創(chuàng)建。此時(shí)，國(guó)奉雙方易幟談判卻并不順利，由于國(guó)府始終沒(méi)能滿足奉系的政治要求，加上日本極力阻撓東北易幟，奉系最終決定放棄7月易幟計(jì)劃（詳見(jiàn)后文）。一面是易幟受阻，另一面卻是奉系忙于建立政權(quán)。7月25日，蔣會(huì)見(jiàn)王樹翰、邢士廉，指出：三省既有誠(chéng)意易幟，不必再通電公布保安制度。顯然，奉系在易幟問(wèn)題上裹足不前，反而加快建立自治政權(quán)的舉動(dòng)，引起蔣和國(guó)府的不滿和疑慮。為了釋疑，再次表明奉系無(wú)獨(dú)立傾向，7月26日，張電平之邢士廉轉(zhuǎn)蔣，表示服從國(guó)府，并愿為蔣效力：“無(wú)論何時(shí)愿對(duì)國(guó)府服從到底，雖是個(gè)人雙身，亦甘為介公效力。但目前外交方面確實(shí)重要，諒介公早有成竹。但求對(duì)外有圓滿辦法，東省一切不成問(wèn)題也?！?img alt="“中華民國(guó)史事紀(jì)要編輯委員會(huì)”編：《中華民國(guó)史事紀(jì)要（初稿）》，1928年7月至12月，臺(tái)北：“中華民國(guó)史料研究中心”1982年版，第203頁(yè)。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/D497D0/10797207003797806/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1754671286-RV5ELi08wZhpsR9oOBciiBrQJXbPOHRB-0-9469ebe8bb40c01b29c0676cd1abdd4a">

奉系雖然屢屢表示易幟誠(chéng)意，但卻并沒(méi)有放棄易幟前打造政權(quán)的行動(dòng)。11月，奉系一度暫停的政權(quán)建設(shè)再次啟動(dòng)，以“易幟前，關(guān)于第三審案件之管轄，彼時(shí)因與中央隔閡，因?yàn)闊o(wú)所歸納，人民欲解決終審，咸感不便，因此案件愈形積壓。……況法院編制法第四條，亦有此項(xiàng)必要之規(guī)定”為由，奉系建立了東北最高法院。東北最高司法機(jī)關(guān)的建立，標(biāo)志著張學(xué)良政權(quán)建構(gòu)的完成。一個(gè)主權(quán)國(guó)家只能有一個(gè)最高司法機(jī)關(guān)，奉系既然此前多次向國(guó)府表明心跡，并無(wú)獨(dú)立意愿，那“東北最高法院”的名稱必然要更改，最終定名為“最高法院東北分院”，聽(tīng)起來(lái)與東北政治分會(huì)的全稱“中央政治會(huì)議東北分會(huì)”如出一轍。最高法院東北分院“管轄審級(jí)，與最高法院同，惟不負(fù)解釋法令責(zé)任”，即該院具有司法終審權(quán)。該院第一任院長(zhǎng)為孔昭炎，“承保安委員會(huì)委托”，于11月21日就職任事。

通過(guò)上述分析，可以看出張學(xué)良試圖借助西方民主政治制度理論在法理上不斷完善新政權(quán)，以與其父張作霖時(shí)期專制色彩濃厚的舊政權(quán)相區(qū)別，給人以民主和順應(yīng)時(shí)代潮流的印象。當(dāng)然，張學(xué)良建構(gòu)并完善政權(quán)的動(dòng)機(jī)還與此時(shí)奉系正與國(guó)民政府進(jìn)行易幟談判有關(guān)，因?yàn)橹挥邢嗷テ降鹊膬蓚€(gè)實(shí)體進(jìn)行對(duì)等談判才會(huì)給奉系帶來(lái)利益的最大化。一個(gè)被趕出北京落敗而逃的奉系，顯然無(wú)法、也沒(méi)有資格與乘勝追擊的國(guó)府進(jìn)行無(wú)條件的平等談判，也就更談不上爭(zhēng)取利益了。

（三）奉系地方政權(quán)的特點(diǎn)分析

奉系政權(quán)建構(gòu)中存在以下兩個(gè)現(xiàn)象。

第一，最高決策權(quán)“平移”：由東三省省議會(huì)聯(lián)合會(huì)平移到東北臨時(shí)保安委員會(huì)。

依據(jù)《保安會(huì)組織大綱》第四條之規(guī)定，保安會(huì)“以東三省省議會(huì)聯(lián)合會(huì)為監(jiān)督機(jī)關(guān)”。其受省議會(huì)聯(lián)合會(huì)之監(jiān)督，表現(xiàn)在兩個(gè)方面：（1）《保安公約》第四條規(guī)定：“保安會(huì)委員須經(jīng)省議會(huì)聯(lián)合會(huì)同意。”對(duì)此，《保安會(huì)組織大綱》第三條亦有詳細(xì)說(shuō)明：“本會(huì)設(shè)會(huì)員17名，會(huì)員由臨時(shí)保安會(huì)推薦。東北地方在任中之軍民長(zhǎng)官及德望素著之人物，提出于東三省省議會(huì)聯(lián)合會(huì)，求得同意委任之。在保安會(huì)成立以前，由保安總司令提出于東三省省議會(huì)聯(lián)合會(huì)，求得同意委任之?！保?）《保安公約》第七條規(guī)定：東北臨時(shí)保安會(huì)議決下列事項(xiàng)，“須咨東三省省議會(huì)聯(lián)合會(huì)同意：甲，對(duì)外締結(jié)各種契約、協(xié)定；乙，正式宣布作戰(zhàn)；丙，增加人民負(fù)擔(dān)及募集公債；丁，東北通用之單行法律；戊，不屬于省議會(huì)職權(quán)范圍以內(nèi)各事項(xiàng)”?？梢?jiàn)，保安會(huì)在某些“人、事”方面要受到省議會(huì)聯(lián)合會(huì)的監(jiān)督。而且《聯(lián)合會(huì)組織大綱》第九條還規(guī)定：“本聯(lián)合會(huì)為發(fā)動(dòng)?xùn)|北各省區(qū)最高軍、政各權(quán)之機(jī)關(guān)，對(duì)于東北臨時(shí)保安會(huì)執(zhí)行之一切政務(wù)，有議決及建議權(quán)?！边@些似乎都表明東三省省議會(huì)聯(lián)合會(huì)是東北最高權(quán)力機(jī)關(guān)。

但實(shí)際上，“7月18日，東三省議會(huì)聯(lián)合會(huì)議決通過(guò)，東三省保安會(huì)不受東三省省議會(huì)聯(lián)合會(huì)之指揮監(jiān)督后，東三省臨時(shí)保安會(huì)成為東三省最高權(quán)力機(jī)構(gòu)”。例如，“當(dāng)此時(shí)局未定之際，中央最高司法機(jī)關(guān)，既因種種變更，失其聯(lián)絡(luò)、統(tǒng)馭之能力，若不由地方長(zhǎng)官妥為監(jiān)督”地方司法，“誠(chéng)恐滋生弊竇，貽害非輕”，東北臨時(shí)保安委員會(huì)“有鑒于此，擬請(qǐng)奉、吉、黑三省省長(zhǎng)，對(duì)于所屬境內(nèi)司法機(jī)關(guān)，實(shí)行監(jiān)督考核之權(quán)，有功者獎(jiǎng)，有過(guò)者罰”。而保安會(huì)給奉天省長(zhǎng)公署的這個(gè)“咨文”，雖然一開(kāi)篇便肯定“省內(nèi)各級(jí)司法固貴有獨(dú)立之精神”，然而保安會(huì)還是硬性規(guī)定“地方行政長(zhǎng)官實(shí)負(fù)有監(jiān)督之責(zé)任”。顯然，保安會(huì)規(guī)定的這個(gè)行政監(jiān)督司法的“臨時(shí)辦法”有“東北通用之單行法律”的性質(zhì)，但并沒(méi)有“咨東三省省議會(huì)聯(lián)合會(huì)同意”。

再如，保安會(huì)減稅、裁稅一事。東北臨時(shí)保安委員會(huì)“第七次會(huì)議時(shí)，由張總司令、翟委員文選提出減收鹽稅一案，業(yè)經(jīng)公決，每擔(dān)正稅附稅各減收現(xiàn)洋1元。又由翟委員提出裁撤常關(guān)稅一案，業(yè)經(jīng)公決：（一）所有安東關(guān)50里內(nèi)應(yīng)收常稅一律裁撤；（二）長(zhǎng)春關(guān)應(yīng)即停辦；（三）糧貨船捐仍撥歸稅捐局征收，以符原案”?！侗０补s》第七條中規(guī)定：東北臨時(shí)保安會(huì)議決“增加人民負(fù)擔(dān)”之事項(xiàng)，“須咨東三省省議會(huì)聯(lián)合會(huì)同意”?！霸黾尤嗣褙?fù)擔(dān)”，主要是指增加稅負(fù)。雖然《保安公約》沒(méi)有規(guī)定保安會(huì)減稅、裁稅也要經(jīng)過(guò)東三省省議會(huì)聯(lián)合會(huì)同意，但減稅、裁稅本身并不是行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，而是權(quán)力機(jī)關(guān)，如國(guó)會(huì)或議會(huì)的職權(quán)。所以，擁有這種權(quán)力的東北臨時(shí)保安委員會(huì)顯然不是單純的最高行政機(jī)關(guān)，而是東北最高權(quán)力機(jī)關(guān)。

另外，從《保安公約》和《保安會(huì)組織大綱》對(duì)保安會(huì)職權(quán)規(guī)定的用詞變化，也可看出一些端倪。《保安公約》對(duì)保安會(huì)職權(quán)的規(guī)定是“處理各省區(qū)一切重要政務(wù)”，“政務(wù)”一詞表明保安會(huì)行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)?！侗０矔?huì)組織大綱》對(duì)保安會(huì)職權(quán)的規(guī)定是，“凡東北地方之重要事件”由全體委員會(huì)議解決之。“政務(wù)”，即行政事務(wù)，范圍明確；而“重要事件”，范圍模糊，既可是行政范圍事件，亦可是非行政范圍事件。可見(jiàn)，由“政務(wù)”到包括政務(wù)在內(nèi)的“重要事件”，這種變化也暗示出東北臨時(shí)保安委員會(huì)職權(quán)和性質(zhì)的變化。

此外，《保安公約》中明確規(guī)定：“東北各省區(qū)省政府仍依省議會(huì)暫行法之規(guī)定，各對(duì)其本省議會(huì)負(fù)責(zé)”，而沒(méi)有規(guī)定保安會(huì)要對(duì)東三省省議會(huì)聯(lián)合會(huì)負(fù)責(zé)，只是在《保安會(huì)組織大綱》中規(guī)定保安會(huì)“以東三省省議會(huì)聯(lián)合會(huì)為監(jiān)督機(jī)關(guān)”。受其監(jiān)督與向其負(fù)責(zé)相比，顯然前者所受的約束力要小得多。而自從7月18日東三省省議會(huì)聯(lián)合會(huì)通過(guò)東北臨時(shí)保安委員會(huì)不再受該聯(lián)合會(huì)之指揮監(jiān)督的議決后，保安會(huì)與聯(lián)合會(huì)之間本就松散的聯(lián)系徹底斷了。

由此可知，東三省省議會(huì)聯(lián)合會(huì)在通過(guò)《保安公約》、完成奉系政權(quán)的政治架構(gòu)后，其最高決策權(quán)便轉(zhuǎn)移到東北臨時(shí)保安委員會(huì)，也就是轉(zhuǎn)移到該會(huì)委員長(zhǎng)張學(xué)良手中。此后東三省省議會(huì)聯(lián)合會(huì)便以單純的最高立法機(jī)關(guān)身份存在，職掌單純立法權(quán)，而東北臨時(shí)保安委員會(huì)不再僅是最高行政機(jī)關(guān)，而且還是東北最高權(quán)力機(jī)關(guān)。

第二，最高行政權(quán)“下移”：由東北臨時(shí)保安委員會(huì)下移到東三省保安總司令部和各省長(zhǎng)公署。

如果保安會(huì)是東北最高行政機(jī)關(guān)，那么依據(jù)《保安公約》第五條規(guī)定：“東北各省區(qū)軍民政務(wù)，采分治主義。軍政由保安總司令及保安司令處理之，民政由各省區(qū)民政長(zhǎng)官處理之”，保安總司令部和各省長(zhǎng)公署就均應(yīng)為保安會(huì)之下屬機(jī)關(guān)。

但事實(shí)卻并非如此。筆者查閱了《奉系軍閥檔案史料匯編》相關(guān)部分，發(fā)現(xiàn)以東北臨時(shí)保安委員會(huì)名義發(fā)布的命令，主要有三類：一是發(fā)布省級(jí)最高長(zhǎng)官任命，包括省長(zhǎng)任命和最高法院東北分院院長(zhǎng)任命；二是有關(guān)司法行政事宜；三是有關(guān)稅負(fù)及稅種的增減。顯然，這三類事務(wù)均超出省長(zhǎng)公署的職權(quán)范圍，也就是說(shuō)，東北臨時(shí)保安委員會(huì)擔(dān)負(fù)省長(zhǎng)公署職權(quán)范圍之外的責(zé)任。

先來(lái)看保安會(huì)發(fā)布的省級(jí)最高長(zhǎng)官任命。如任命翟文選為奉天省長(zhǎng)，所發(fā)命令為“東北臨時(shí)保安委員會(huì)委托翟文選為奉天省長(zhǎng)”，用的不是“委任”或“任命”，而是“委托”。何為委托，就是“請(qǐng)人代辦”，顯然不具有上下級(jí)命令色彩。再如“東北臨時(shí)保安委員會(huì)委托常蔭槐為黑龍江省長(zhǎng)”，“委托張景惠繼任”東省特區(qū)行政長(zhǎng)官等，均使用“委托”。是不是當(dāng)時(shí)“委托”與“任命”等詞同義呢？顯然不是，因?yàn)闁|三省保安總司令部“委王樹?！睘檐娏顝d廳長(zhǎng)，“任魯穆庭為財(cái)務(wù)稽核處處長(zhǎng)”，就沒(méi)有用“委托”，而是用“委”和“任”；國(guó)民政府“任命翟文選、陳文學(xué)、張振鷺”、王樹常等“為奉天省政府委員”，用的也不是“委托”，而是“任命”。這就說(shuō)明東北臨時(shí)保安委員會(huì)與各省政府之間不是上下級(jí)的關(guān)系。

再來(lái)看保安會(huì)處理司法行政事宜，此即前文提到的“保安會(huì)規(guī)定行政監(jiān)督司法”一事。東北臨時(shí)保安委員會(huì)給奉天省長(zhǎng)公署的公文，用的是“咨”，這顯然不是上下級(jí)間的行文用詞。因?yàn)楫?dāng)時(shí)上級(jí)向下級(jí)行文一般用“令”“飭”，下級(jí)向上級(jí)行文一般用“呈”，而“咨”則是平級(jí)之間的行文用詞。另外，在此咨文中，保安會(huì)對(duì)“奉吉黑三省省長(zhǎng)，對(duì)于所屬境內(nèi)司法機(jī)關(guān)，實(shí)行監(jiān)督考核”的授權(quán)，所用之詞是“擬請(qǐng)”，而“請(qǐng)”字所體現(xiàn)的也顯然不是上下級(jí)關(guān)系。保安會(huì)增減稅負(fù)及稅種事宜，即前文提到的保安會(huì)減稅、裁稅一事，已表明保安會(huì)最高權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)。

保安會(huì)將民政都“委托”給了“各省區(qū)民政長(zhǎng)官處理之”，那軍政更是不可能由其掌握，只能是“委托”“保安總司令及保安司令處理之”。軍民兩政均“委托”代管，那保安會(huì)的最高行政機(jī)關(guān)也就名不副實(shí)了。而保安會(huì)最高權(quán)力機(jī)關(guān)之權(quán)力，在于為奉系各實(shí)力派及要人提供了一個(gè)對(duì)話平臺(tái)，共同“合議”，決定“東北地方之重要事件”。如東北易幟與對(duì)日問(wèn)題，8月9日在日本特使林權(quán)助的恐嚇性警告下，張學(xué)良召集保安會(huì)，最終決定易幟延期3個(gè)月。

上述兩點(diǎn)，均是筆者從法理角度分析的，實(shí)際上張學(xué)良時(shí)期奉系地方政權(quán)的核心是東三省保安總司令部，一切命令均由此發(fā)出。表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一方面，東三省保安總司令部不僅是東北最高軍事機(jī)關(guān)，擁有最高軍事權(quán)，同時(shí)還直接掌握部分行政權(quán)。如委任行政官員：東三省保安總司令部委任王鏡寰為東三省交涉總署署長(zhǎng)，委任常陰槐、翟文選、誠(chéng)允為東三省交通委員會(huì)副委員長(zhǎng)。東三省交涉總署掌東北對(duì)外交涉，東三省交通委員會(huì)掌東北交通鐵路、電信和郵政各事宜。這些機(jī)關(guān)的行政權(quán)力均屬東北全區(qū)性質(zhì)的，而非一省一地性質(zhì)，其長(zhǎng)官由東三省保安總司令部“委任”，顯然說(shuō)明這些機(jī)關(guān)均受該總司令部管轄。另外，東三省保安總司令部秘書廳下設(shè)政務(wù)處、財(cái)務(wù)稽核處和蒙旗處，其所涉及的事務(wù)顯然也超出了軍事范圍，屬于行政范圍。

另一方面，各省政府及縣政府實(shí)際上受命于東三省保安總司令部。如為了“救濟(jì)金融”，是否需“設(shè)立奉天清理官產(chǎn)公署”一事，東三省保安總司令部指示奉天省長(zhǎng)公署“毋庸設(shè)立”；關(guān)于“蘇聯(lián)在北滿一帶收買糧食”一事，東三省保安總司令部指示奉天省長(zhǎng)公署應(yīng)“禁止糧食出境”，并擬就“交換條件”兩條以備蘇聯(lián)交涉，于是奉天省長(zhǎng)公署據(jù)此給各縣下發(fā)“禁止糧食向蘇出境”的訓(xùn)令。行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置和進(jìn)出口貿(mào)易的管理等顯然是省長(zhǎng)公署的上級(jí)政府，即中央政府所應(yīng)有的權(quán)力，然而在東北，東三省保安總司令部就是奉天省長(zhǎng)公署的上級(jí)“政府”。所以最高行政權(quán)的“下移”其實(shí)就是移到了東三省保安總司令張學(xué)良的手中。

由此可知，無(wú)論是權(quán)力的“平移”，還是“下移”，終點(diǎn)都是張學(xué)良，顯然張主政后意欲集權(quán)。最高權(quán)力的“平移”，原因就在于張學(xué)良在東三省省議會(huì)聯(lián)合會(huì)無(wú)兼職，而且該聯(lián)合會(huì)本就是張氏政權(quán)的御用立法機(jī)關(guān)，所以權(quán)力必移也能移，對(duì)于這點(diǎn)較好理解。而對(duì)于最高行政權(quán)的“下移”，似較難理解，因?yàn)楸０矔?huì)委員長(zhǎng)和保安總司令都是張學(xué)良，但只要認(rèn)清奉系內(nèi)部張學(xué)良與楊宇霆之間的權(quán)力斗爭(zhēng)，就不難理解了。

“東三省政界之空氣，前雖因張楊兩派間之暗斗，致一時(shí)陷于異常險(xiǎn)惡之境，但至最近又因楊派之活動(dòng)未告成功，而克漸趨安定?！薄皸钆勺畛蹼m假南北妥協(xié)之美名，力圖在保安會(huì)內(nèi)扶植其勢(shì)力，而卒從保安會(huì)內(nèi)之大部分人員，均深受張作霖之恩惠，或與之關(guān)系極深，遂致竟歸失敗。繼楊雖擬在東三省軍隊(duì)內(nèi)，扶植其潛勢(shì)力，亦因受張作相之吉林派，與張學(xué)良之遼陽(yáng)派之壓迫，而僅先達(dá)到其目的之一部。于是楊遂采最后只一策，而利用常蔭槐，以統(tǒng)一東三省交通為名，擬將交通機(jī)關(guān)，收入掌握之中；并對(duì)財(cái)政機(jī)關(guān)，亦以整理財(cái)政為名，擬收歸自方管理，乃此種計(jì)劃亦歸失敗。且至最近，其謀劃又復(fù)被顯露，致東三省官界及人民間，多不直楊所為，力事抨擊，楊鑒于形勢(shì)不利，已向其左右微露下野之意。現(xiàn)張?jiān)诒砻嫔?，雖仍予以挽留，然楊之計(jì)劃若果具體的暴露于世，則楊不得不引咎下野，亦未可知。”在東北，楊宇霆無(wú)軍界根基，于政界卻根基較深，張學(xué)良則是于軍界根基尤深。由此我們可知行政權(quán)下移的原因，也能明了楊宇霆不肯在東北任職以及后來(lái)“楊?！北粴⒌钠鹨蛄?。

正是由于楊宇霆一派爭(zhēng)權(quán)之舉，導(dǎo)致了奉系原本設(shè)計(jì)的“三權(quán)分立”的保安制度發(fā)生異化，成為“四權(quán)分立”，其中行政權(quán)分化為軍政、民政兩權(quán)。所謂保安制度，不僅僅是指奉系通過(guò)《保安公約》成立保安會(huì)，并由此建構(gòu)起來(lái)的政治制度，其實(shí)主要是由保安總司令在奉系政權(quán)中的核心地位所決定。東三省保安總司令同時(shí)兼任東北臨時(shí)保安委員會(huì)委員長(zhǎng)，因而奉系政權(quán)實(shí)際上形成了以東三省保安總司令為核心的獨(dú)特的保安制度。