第二章 我國城鎮(zhèn)化演進(jìn)的歷史軌跡

一 城鎮(zhèn)化的四個(gè)發(fā)展階段

人口分布的重塑離不開城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，而城鎮(zhèn)化的加速進(jìn)一步推動(dòng)了人口流動(dòng)浪潮的興起。“人口城鎮(zhèn)化”從概念上來看，是指農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)不斷涌動(dòng)的一種地理流動(dòng)現(xiàn)象和過程。在此期間，城鎮(zhèn)人口比重不斷上升，人口由分散的農(nóng)村向城鎮(zhèn)集中，城鎮(zhèn)規(guī)模隨之增加。

在過去的幾十年時(shí)間里，城鎮(zhèn)化浪潮席卷全球，而且在2008年，全球城市地區(qū)的居住人口比例歷史上首次突破50%。據(jù)聯(lián)合國預(yù)測，到2050年全球該比例還將進(jìn)一步提升至70%。可見，城鎮(zhèn)化浪潮正席卷全球，并仍處于快速推進(jìn)的過程之中，遠(yuǎn)未停止。

新中國成立以后，我國城鎮(zhèn)化的過程雖然曲折，但速度卻驚人。據(jù)亞洲開發(fā)銀行統(tǒng)計(jì)，從全球來看，城市人口比例從10%上升到50%所花費(fèi)的時(shí)間，拉丁美洲是210年，歐洲是150年，北美是105年，越南是90年，印尼是65年，而中國只用了61年的時(shí)間。那么，在這六十余年的時(shí)間里，我國城鎮(zhèn)化到底是沿著怎樣的歷史軌跡一路走來，并對人口流動(dòng)產(chǎn)生潮汐性的影響呢？接下來，本章將依托于這段歷史，把新中國成立以后的城鎮(zhèn)化過程大體分成四個(gè)時(shí)期，從中觀察我國城鎮(zhèn)化與人口流動(dòng)的關(guān)聯(lián)性。

1．恢復(fù)發(fā)展期（1949—1957年）

在這一時(shí)期的前半段，我國人口流動(dòng)的規(guī)模尚小，而在此時(shí)期的后半段，人口則以相對較高的速度向城鎮(zhèn)流動(dòng)和聚集。此時(shí)期前后兩個(gè)階段表現(xiàn)出如下特點(diǎn)：

1949—1952年間，我國正處于新中國成立初期，百業(yè)待興，我國的人口城鎮(zhèn)化在摸索中艱難起步。新中國成立初期，我國人口城鎮(zhèn)化不僅水平低，而且起步晚。當(dāng)時(shí)，中國大陸只設(shè)城市69座，縣城建制鎮(zhèn)大約為2000個(gè)，城市人口5765萬人，占全國總?cè)丝诘?0.64%; 1950年，我國人口城鎮(zhèn)化水平僅為11.18%，而當(dāng)時(shí)全世界人口城鎮(zhèn)化的平均水平已經(jīng)達(dá)到了28.4%，非洲的平均水平為14.4%，亞洲的平均水平為15.7%。由于當(dāng)時(shí)國家的首要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)政權(quán)更替，恢復(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而相關(guān)人口流動(dòng)管理思路和政策體系尚未成型，所以小規(guī)模、自發(fā)性的人口城鎮(zhèn)化僅僅只作為一種社會(huì)現(xiàn)象而悄然存在。

自1953—1957年我國第一個(gè)五年計(jì)劃實(shí)施以后，我國人口城鎮(zhèn)化進(jìn)入第一次提速發(fā)展的黃金時(shí)期。當(dāng)時(shí)，全國重點(diǎn)建設(shè)156項(xiàng)工程，擴(kuò)建一批重點(diǎn)城市，私人工商業(yè)發(fā)展，老集鎮(zhèn)逐步復(fù)興，新集鎮(zhèn)不斷涌現(xiàn)。由于這一階段市場規(guī)律在某些方面得到較好的尊重，因此，社會(huì)經(jīng)濟(jì)和人口城鎮(zhèn)化發(fā)展以極高的效率向前推進(jìn)。到1957年，全國城市增加到183個(gè)，城市人口增加到9949萬人，占全國人口的比重上升到15.39%。這一階段人口城鎮(zhèn)化的正常增長來源于大規(guī)模和平建設(shè)時(shí)期城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在需要，因而表現(xiàn)為“城市拉動(dòng)型”的城鎮(zhèn)化。

2．震蕩起伏期（1958—1977年）

在1958—1977年的二十年時(shí)間里，我國發(fā)生了眾多的歷史事件。自上而下的政治性推動(dòng)以及國家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和特定意識形態(tài)相聯(lián)系的政府壟斷管理，對我國人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程產(chǎn)生了重大影響，城鎮(zhèn)化在曲折和劇烈跌宕中向前匍匐推進(jìn)。

1958—1960年期間，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展處于“大跳躍”時(shí)期。由于各種運(yùn)動(dòng)的影響，農(nóng)業(yè)人口大量涌入城市大辦鋼鐵搞工業(yè)建設(shè)，城市人口處于失控狀態(tài)，由1958年的10721萬人急劇上升到1960年的13073萬人，城市人口比重也由16.25%猛增到19.75%，出現(xiàn)了人口城鎮(zhèn)化的戲劇性“跳躍”。1958年，第一屆全國人大通過具有法律效應(yīng)的《中華人民共和國戶口登記條例》，其第10條第2款規(guī)定：“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請辦理遷出手續(xù)。”這標(biāo)志著中國以嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城市流動(dòng)為核心的戶口遷移制度開始確立，并為二元社會(huì)管理體制的建立奠定了基礎(chǔ)。同年9月，《關(guān)于執(zhí)行戶口登記條例的初步意見》及1962年《關(guān)于處理戶口遷移的通知》、1964年《關(guān)于戶口遷移政策規(guī)定》等多份政府文件強(qiáng)調(diào)對農(nóng)村遷往城市的戶口要嚴(yán)格控制。在此期間，政府在人口統(tǒng)計(jì)中，根據(jù)是否擁有國家計(jì)劃供應(yīng)的商品糧，將戶口劃分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩類。

1961—1965年是我國人口城鎮(zhèn)化的“大回落”時(shí)期。自《中華人民共和國戶口登記條例》正式實(shí)施以后，我國逐步形成了以戶籍制度為依托的人口流動(dòng)控制制度，基本阻滯了農(nóng)民由農(nóng)村向城鎮(zhèn)的流動(dòng)。在1961—1963年期間，為了貫徹中央提出的“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”的方針，國家嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)人口，動(dòng)員近2000萬城鎮(zhèn)人口回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，人口城鎮(zhèn)化率由1961年的19.29%迅速下降到1963年的16.84%。三年自然災(zāi)害后的1964年和1965年，國家整個(gè)經(jīng)濟(jì)形勢好轉(zhuǎn)，城鎮(zhèn)化率逐步恢復(fù)到17.98%的水平。

1966—1976年是我國人口城鎮(zhèn)化挫折的十年。十年“文化大革命”期間，全國的城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)成分公有制單一化發(fā)展，國民經(jīng)濟(jì)遭受破壞，全國約有3000多萬城鎮(zhèn)青年學(xué)生、干部和知識分子上山下鄉(xiāng)，全國城鎮(zhèn)化進(jìn)程再次被干擾。

總之，在1958年至1977年的二十年間，我國人口城鎮(zhèn)化率僅從16.25%提高到17.55%，上升的幅度只有1個(gè)多百分點(diǎn)，全國城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯處于徘徊、緩慢發(fā)展的狀況，而且從中不難看出，我國人口由農(nóng)村向城市突進(jìn)、又由城市向農(nóng)村回流的歷史痕跡。

3．穩(wěn)步發(fā)展期（1978—1999年）

改革開放是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和人口城鎮(zhèn)化的重要政策。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的不斷改革與創(chuàng)新，我國人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程實(shí)現(xiàn)了根本性的突破。在這一時(shí)期里，我國人口城鎮(zhèn)化伴隨著我國多項(xiàng)制度的變革而發(fā)生了階段性的變化。

首先是1978—1984年以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革為主要推動(dòng)力的新一輪城鎮(zhèn)化啟動(dòng)階段。這個(gè)階段的城鎮(zhèn)化帶有恢復(fù)的性質(zhì)，“先進(jìn)城后建城”的特征比較明顯：一是大約有2000萬上山下鄉(xiāng)的知識青年和下放干部返城并就業(yè)，高考的全面恢復(fù)和迅速發(fā)展也使得一批農(nóng)村學(xué)生進(jìn)入城鎮(zhèn)；二是城鄉(xiāng)集市貿(mào)易的開放和迅速發(fā)展，使得大量農(nóng)民進(jìn)入城市和小城鎮(zhèn)，出現(xiàn)大量城鎮(zhèn)暫住人口；三是在這個(gè)時(shí)期里開始崛起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也促進(jìn)了小城鎮(zhèn)的發(fā)展；四是國家進(jìn)一步提高了城市維護(hù)和建設(shè)費(fèi)并應(yīng)用于城鎮(zhèn)建設(shè)，結(jié)束了城鎮(zhèn)建設(shè)多年徘徊的局面，城鎮(zhèn)對人口的拉動(dòng)作用開始顯現(xiàn)。人口城鎮(zhèn)化率由1978年的17.92%提高到1984年的23.01%，年均提高0.85個(gè)百分點(diǎn)，我國城鎮(zhèn)化速度明顯加快。

第二個(gè)階段是1985—1991年以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和城市經(jīng)濟(jì)體制改革為雙重推動(dòng)力的城鎮(zhèn)化階段。在這一階段，改革開放已經(jīng)由農(nóng)村發(fā)展到城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)的“保障就業(yè)和安置就業(yè)”制度開始受到?jīng)_擊。1985年公安部頒布了《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，對那些不能加入城鎮(zhèn)戶籍的農(nóng)民實(shí)行暫住證制度，從法律上正式給予農(nóng)民進(jìn)城許可，意味著公民開始擁有在非戶籍地居住的合法性。此時(shí)小小的城門開放，成為了促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要標(biāo)志，它表明實(shí)行了三十年、限制城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的就業(yè)管理制度開始松動(dòng)。從城市發(fā)展來看，在此期間，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)顯示出生機(jī)和活力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展，沿海地區(qū)出現(xiàn)大批以新興小城鎮(zhèn)構(gòu)成的“工業(yè)區(qū)”。人口城鎮(zhèn)化率由1985年的23.71%提高到1991年的26.94%，年均提高0.54個(gè)百分點(diǎn)，這一時(shí)期人口城鎮(zhèn)化率繼續(xù)穩(wěn)定增長。

第三個(gè)階段是1992—1999年以經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和大城市建設(shè)為主的城鎮(zhèn)化全面推進(jìn)階段。20世紀(jì)90年代鄧小平南方談話發(fā)表后，全國城鎮(zhèn)化從沿海向內(nèi)地全面展開，市場機(jī)制開始在社會(huì)資源配置上發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，大大加快了經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和大城市建設(shè)的步伐。從1990年到1999年，我國建制市的數(shù)量已經(jīng)由467個(gè)增加到667個(gè)，建制鎮(zhèn)則從12000個(gè)增加到19244個(gè)，城鎮(zhèn)化水平從1992年的27.46%提高到1999年的34.78%，年均提高0.47個(gè)百分點(diǎn)。

回顧改革開放前二十余年，中國人口城鎮(zhèn)化已經(jīng)邁入到持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)，并以較快的速度向前健康發(fā)展。從1978年到1999年，我國城鎮(zhèn)人口從17245萬人增加到了38892萬人，占全國總?cè)丝诘谋戎赜?7.92%提高到34.78%；設(shè)市數(shù)量由193個(gè)猛增到667個(gè)；建制鎮(zhèn)數(shù)量由2850個(gè)增加到19244個(gè)。

4．持續(xù)提速期（2000年至今）

隨著工業(yè)化進(jìn)程的加快，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力由農(nóng)業(yè)進(jìn)一步向工業(yè)和服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移，我國人口城鎮(zhèn)化水平不斷提高，進(jìn)入到新中國成立以來歷史上增長速度最快的加速增長階段。為了推進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展，2000年6月中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》規(guī)定：從2000年起，允許我國中小城鎮(zhèn)對有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的農(nóng)民給予城鎮(zhèn)戶口，并在子女入學(xué)、參軍、就業(yè)等方面給予與城鎮(zhèn)居民同等的待遇，不得實(shí)行歧視性政策，不得對在小城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民收取城鎮(zhèn)增容費(fèi)或其他費(fèi)用。此項(xiàng)文件標(biāo)志著我國流動(dòng)人口政策開始進(jìn)入融合階段，人口城鎮(zhèn)化的政策壁壘正逐步被破除。

進(jìn)入21世紀(jì)，我國人口城鎮(zhèn)化進(jìn)入到一個(gè)嶄新的階段，政府部門積極破除制度性障礙，加強(qiáng)流動(dòng)人口的社會(huì)融合，努力提高人口城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵和質(zhì)量。在以人為本、改善民生、加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)等管理理念的指導(dǎo)之下，中央政府頒布了一系列政策法規(guī)，開始逐步清理和廢止對流動(dòng)人口帶有歧視性的法規(guī)、規(guī)章和政策措施，為流動(dòng)人口的社會(huì)融合掃清障礙，并逐步完善流動(dòng)人口的就業(yè)、就醫(yī)、子女就學(xué)、社會(huì)保障等公共服務(wù)，推進(jìn)流動(dòng)人口和戶籍人口公平對待目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不斷提高我國人口城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。例如，2001年11月，國家計(jì)委、財(cái)政部在《關(guān)于全面清理整頓外出或外來務(wù)工人員收費(fèi)的通知》中明確指出，除證書工本費(fèi)外，暫住費(fèi)、暫住人口管理費(fèi)、計(jì)劃生育管理費(fèi)、城市增容費(fèi)、勞動(dòng)力調(diào)節(jié)費(fèi)、外地務(wù)工經(jīng)商人員管理服務(wù)費(fèi)、外地建筑（施工）企業(yè)管理費(fèi)等行政事業(yè)性收費(fèi)一律取消；2006年發(fā)布的《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》要求建立健全流動(dòng)人口工傷保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保障，保障流動(dòng)人口的民主權(quán)利和合法權(quán)益；2007年中央綜合治理委員會(huì)出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)和管理工作的意見》，提出“公平對待、搞好服務(wù)、合理引導(dǎo)、完善管理”的工作方針，明確要求逐步實(shí)行居住證制度，探索居住證制度改革等；2014年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》要求，推進(jìn)人口管理制度改革，在加快改革戶籍制度的同時(shí)，創(chuàng)新和完善人口服務(wù)和管理制度，逐步消除城鄉(xiāng)區(qū)域間戶籍壁壘，還原戶籍的人口登記管理功能，促進(jìn)人口有序流動(dòng)、合理分布和社會(huì)融合。此外，還特別提出要建立并全面推行居住證制度。以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制，并作為申請登記居住地常住戶口的重要依據(jù)。

在國家一系列政策的作用下，2000年至今，我國城鎮(zhèn)化步伐明顯加快，城鎮(zhèn)化水平由2000年的36.22%提高到2014年的54.77%，以年均增加近1.3個(gè)百分點(diǎn)的速度提速發(fā)展。2011年我國人口城鎮(zhèn)化率首次過半，達(dá)到51.27%，標(biāo)志著我國社會(huì)結(jié)構(gòu)和人口流動(dòng)進(jìn)入到一個(gè)全新的發(fā)展階段。

總體來看，在與國際社會(huì)的比較中，我國城鎮(zhèn)化率提升之快堪稱“中國速度”，世界罕見。從10%—20%、20%—30%、30%—40%、40%—50%，我國分別大約只用了32年、15年、7年和8年的時(shí)間，而發(fā)達(dá)國家從30%提升到40%，花了大約30年的時(shí)間（1921—1950年）。目前，我國人口城鎮(zhèn)化與目前世界城鎮(zhèn)化平均水平的差距已經(jīng)明顯縮小，未來中國的城市發(fā)展將朝著組團(tuán)式城市群和城市經(jīng)濟(jì)帶的方向繼續(xù)延伸。

此外，從城鎮(zhèn)化率與流動(dòng)人口數(shù)量的關(guān)聯(lián)性來看，我國在城鎮(zhèn)化率進(jìn)入30%的水平以后，城鎮(zhèn)化率每提高一個(gè)百分點(diǎn)所創(chuàng)造的流動(dòng)人口數(shù)量依然在不斷提高：在1995—2005年的時(shí)間段里，城鎮(zhèn)化率每提高一個(gè)百分點(diǎn)所創(chuàng)造的流動(dòng)人口數(shù)量約為545萬人；而在2005—2014年的時(shí)間段里，城鎮(zhèn)化率每提高一個(gè)百分點(diǎn)所創(chuàng)造的流動(dòng)人口數(shù)量居然達(dá)到約900萬人。由此可見，我國的城鎮(zhèn)化正在創(chuàng)造一個(gè)巨大的人口流動(dòng)浪潮。

二 當(dāng)前城鎮(zhèn)化面臨的主要問題

站在新的時(shí)代節(jié)點(diǎn)上，我們發(fā)現(xiàn)，雖然我國只用了三十余年的時(shí)間就已經(jīng)走完了西方發(fā)達(dá)國家上百年才完成的城鎮(zhèn)化歷程，但目前我國的城鎮(zhèn)化在人口流動(dòng)方面依然存在著一些棘手問題，需要著力解決。概括起來，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程表現(xiàn)為“四個(gè)滯后”：

第一，人口城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化。2010年，我國城鎮(zhèn)化率依然低于與中國發(fā)展水平接近的牙買加（53.7%）、安哥拉（58.5%）、約旦（78.5%）。與此同時(shí)，在2010年我國人均GDP達(dá)到4682美元、進(jìn)入工業(yè)化中期后半階段的時(shí)候，我國城鎮(zhèn)化率（49.95%）卻低于美國1920年人均GDP僅為830美元時(shí)的城鎮(zhèn)化率（51.2%）。

第二，戶籍身份的非農(nóng)化滯后于居住的城鎮(zhèn)化。2010年全國第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國非農(nóng)戶籍人口比重只占總?cè)丝诘?0%左右，比城鎮(zhèn)化率低20個(gè)百分點(diǎn)左右，即被統(tǒng)計(jì)在城市中的常住人口仍有相當(dāng)?shù)谋壤钟修r(nóng)業(yè)戶口，非農(nóng)業(yè)戶籍的身份蛻變滯后于居住空間的城市轉(zhuǎn)變。

第三，福利待遇的市民化滯后于就業(yè)的城鎮(zhèn)化。2010年我國非農(nóng)就業(yè)比重為63.3%，既高于城鎮(zhèn)化率，也高于非農(nóng)人口比例。一方面，在城市里長期非農(nóng)就業(yè)的流動(dòng)人口，仍未充分享受城市的公共服務(wù)，流動(dòng)人口城市歸屬感不強(qiáng)。另一方面，政府部門對流動(dòng)人口的服務(wù)管理水平遠(yuǎn)未達(dá)到精細(xì)化的程度，流動(dòng)人口的社會(huì)融合還有很長一段路要走。

第四，居住用地供給滯后于人口的城鎮(zhèn)化。例如，2009年北京和深圳居住用地占建成區(qū)面積分別為28.3%和25.9%，不僅低于全國地級以上城市平均居住用地比重30.3%的水平，而且更低于其他國際大都市的水平。例如，總體上估算，東京都23區(qū)內(nèi)居住用地比重占建成區(qū)面積的比重應(yīng)在40%—45%左右。目前，我國大城市商業(yè)和工業(yè)面積比重過高，居住用地供給相對不足，城市建設(shè)用地沒有很好地考慮農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移，從而容易引發(fā)若干社會(huì)問題。

總之，目前我國城鎮(zhèn)化速度不足和質(zhì)量不高的問題突出，而快速城鎮(zhèn)化和深度城鎮(zhèn)化必將成為未來發(fā)展的主旋律。歷史發(fā)展到今天，我國的城鎮(zhèn)化已經(jīng)步入一個(gè)嶄新的發(fā)展階段。站在新的歷史起點(diǎn)上，對于人口城鎮(zhèn)化以及人口流動(dòng)的認(rèn)識，我們需要新視野、新思維和新策略，這也充分體現(xiàn)出新型城鎮(zhèn)化的重大價(jià)值。

三 新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略任務(wù)

從國際上的一般規(guī)律來看，人口城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程基本呈現(xiàn)出“S”形的發(fā)展曲線，即在工業(yè)化初期，工業(yè)發(fā)展主要以勞動(dòng)密集型的輕工業(yè)化為主，城鎮(zhèn)化率朝著30%的水平平緩上升；在工業(yè)化中期，工業(yè)發(fā)展以資金和資源密集型的重工業(yè)化和技術(shù)密集型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化為主要特征，城鎮(zhèn)化率由30%加速提升至70%；在工業(yè)化后期，城鎮(zhèn)化進(jìn)入相對穩(wěn)定的階段，城鎮(zhèn)化率的提升有賴于第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，城市就業(yè)市場逐步飽和，城鄉(xiāng)之間人口實(shí)現(xiàn)相對均衡。

2014年，我國人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到54.77%。可以預(yù)見，我國人口城鎮(zhèn)化將步入加速發(fā)展的快車道。在這個(gè)關(guān)鍵的歷史節(jié)點(diǎn)上，我國恰逢兩件大事：一是2010年我國第一次超越“下中等收入”國家的水平，步入“上中等收入”國家的行列；二是2011年我國城鎮(zhèn)人口第一次超越農(nóng)村人口，城鎮(zhèn)人口總量達(dá)到6.9億人。這“兩個(gè)超越”標(biāo)志著中國已經(jīng)開始由“鄉(xiāng)村社會(huì)”向“城市社會(huì)”轉(zhuǎn)型，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)入一個(gè)嶄新的發(fā)展階段。

此時(shí)，黨的十八大和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，要“以人為本，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”，并對我國的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，明確提出了提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的要求。因此，在國際社會(huì)經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生重大調(diào)整，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入全新階段、必須跨越“中等收入陷阱”的關(guān)鍵時(shí)期，如何確保我國人口城鎮(zhèn)化率和城鎮(zhèn)化質(zhì)量的“雙提升”，這將是未來中國發(fā)展需要給予高度重視的重大戰(zhàn)略性問題。

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》中明確指出：“以人的城鎮(zhèn)化為核心，合理引導(dǎo)人口流動(dòng)，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，不斷提高人口素質(zhì)，促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會(huì)公平正義，使全體居民共享現(xiàn)代化建設(shè)成果。”在此要求下，未來的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略對合理引導(dǎo)人口流動(dòng)這一問題，提出了以下具體任務(wù)和要求：

第一，關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)落戶規(guī)模的要求。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》指出：“到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距縮小兩個(gè)百分點(diǎn)左右，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。”這是新型城鎮(zhèn)化不可回避、首當(dāng)其沖的任務(wù)。

第二，關(guān)于人口城鎮(zhèn)化發(fā)展方向的要求。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》指出：“到2020年，基本形成‘兩橫三縱’為主體的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局。有序推進(jìn)重點(diǎn)區(qū)域開發(fā)，推進(jìn)城市群、城鎮(zhèn)化區(qū)域發(fā)展，形成新的增長極。同時(shí)，加快發(fā)展中小城市，發(fā)展一大批有特色的小城鎮(zhèn)，使之成為區(qū)域發(fā)展的節(jié)點(diǎn)、城鄉(xiāng)連接的紐帶。從人口流動(dòng)方向的引導(dǎo)上，以合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃）等為前置條件，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開城區(qū)人口50萬—100萬的城市落戶限制，合理放開城區(qū)人口100萬—300萬的大城市落戶限制，合理確定城區(qū)人口300萬—500萬的大城市落戶條件，嚴(yán)格控制城區(qū)人口500萬以上的特大城市人口規(guī)模。實(shí)施差別化落戶政策，嚴(yán)格控制城區(qū)人口500萬以上的特大城市人口規(guī)模。通過積分制的辦法、階梯式的通道來進(jìn)行落戶，來合理調(diào)控落戶規(guī)模和節(jié)奏。”這是各個(gè)城市提高人口服務(wù)管理水平，加強(qiáng)人口有序管理的內(nèi)在要求。

第三，關(guān)于人口流動(dòng)質(zhì)量的要求。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》指出：“按照保障基本、循序漸進(jìn)的原則，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)由主要對本地戶籍人口提供向?qū)ΤＷ∪丝谔峁┺D(zhuǎn)變，逐步解決在城鎮(zhèn)就業(yè)居住但未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)問題。”因此，從政府部門到學(xué)術(shù)界，對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房問題、遷移人口家庭化問題、參與當(dāng)?shù)毓彩聞?wù)權(quán)利問題以及流動(dòng)人口社會(huì)融合問題等，我們需要在戶籍、土地、財(cái)稅、績效考核、誠信、社會(huì)保障和社會(huì)管理、城鎮(zhèn)建設(shè)政策性融資等方面尋求改革動(dòng)力，加快制度創(chuàng)新，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。此外，還要努力提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的文化素質(zhì)和職業(yè)技能，修復(fù)新型城鎮(zhèn)化人口素質(zhì)和供給結(jié)構(gòu)存在的素質(zhì)裂痕，提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的有效性和穩(wěn)定性。

總之，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》指出了我國未來城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向，將會(huì)對我國人口流動(dòng)的流量、流向和質(zhì)量產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，并對我國的人口服務(wù)管理工作提出更高要求。