金融消費者保護的有效邊界

對中國金融消費者而言，2016年既銘心刻骨，又五味雜陳。一方面是“苦澀的回憶”：從年初的證券市場熔斷，到年底的債券市場大跌；P2P平臺導致的風險余震也仍在持續。另一方面，則是一些“很爽的回憶”：一位“前臺北副市長”公開描述大陸地區移動支付非常普及，消費者“帶著一個手機什么事情都可以解決”，移動支付發展“超越臺灣，更是超越全世界”。G20杭州峰會期間，杭州作為無現金城市的標桿呈現在世界面前，中國運用數字技術推廣普惠金融的經驗和成績也為世界所認可，成為《G20數字普惠金融高級原則》的有力注解。

風險與創新是金融永恒的主題，但這并不意味著我們應該躲避金融。《人類簡史》的作者尤瓦爾·赫拉利認為，人類之所以成為地球的王者，是因為文字和貨幣。文字使得大規模的社會協同和傳承成為可能，貨幣使得交易和勞動分工成為可能，進而帶來勞動生產率的提高。以貨幣為基礎的金融體系是生產要素配置的核心機制：沒有一個經濟發達的國家和地區，金融是不發達的；金融不發達的社會，往往是勞動生產率低下，沒有個人經濟和信用獨立性的社會。用穆罕默德·尤努斯教授的話來說：“金融是經濟生活的氧氣。”

那么在一個不能缺少金融的世界里，我們應該如何讓消費者享受金融的益處，同時盡量降低對消費者的傷害，使之成為“蜜糖”而非“砒霜”？好的金融消費者權益保護究竟是什么？有效保護的邊界在哪里？

金融有極大的復雜性和不定性，不可能有一套完整的方法論來做到完全保護消費者。但過往的歷史經驗教訓告訴我們，至少有以下一些規律。

第一，好的消費者保護應當是基于歷史經驗總結出的、符合金融本質的消費者保護制度。

近代金融史就是一部消費者不斷被傷害，而監管者對其不斷加強保護的歷史。以美國為代表的金融史，經歷了消費者保護從無到有，到逐漸加強并日益科學化的過程。1791年導致大量投資者血本無歸的“杜爾投機事件”發生后，出現以“梧桐樹協議”為開端的金融行業自律組織。

1929～1933年大蕭條中，披露虛假信息、侵吞客戶資金等惡劣情節頻發，羅斯福“新政”及證券交易委員會（SEC）的設立為投資者提供了框架性的制度保障；20世紀60年代券商倒閉潮出現后，美國政府通過《證券投資者保護法》并引入投資者保護基金，極大地挽回了投資者信心。

2008年金融危機過后，美國政府總結教訓提出：“對處于弱勢群體的金融消費者的保護，是金融體系生存和發展的根基。”最終頒布《多得?弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》，全面加強對消費者保護。

回溯數百年的世界金融發展歷程，金融消費者受到的傷害主要來源于三方面：一是融資者利用信息不對稱欺詐投資者，二是金融中介存在道德風險和經營風險，三是金融消費者本性趨于逐利，知識水平參差不齊。

過去兩年頻頻出現的“P2P跑路”，只不過是歷史的重演。其本質就是金融中介存在道德風險和經營風險，與當年美國“惠特尼丑聞”非法挪用基金案如出一轍；而“虛假標的”、“自融”等歸根到底也是融資者利用信息不對稱欺詐投資者，與當時花旗銀行“秘魯國債事件”為代表的虛假信息披露類似。在互聯網金融風險專項整治中，針對P2P的這些監管措施正在逐步健全，而整個行業也逐漸肅清并煥發新的生機。這些教訓告訴我們，金融的本質不變，那準入門檻、信息披露、投資者適當性、救助補償機制等就依舊有效。

第二，好的消費者保護安排應當區分技術對不同金融產品的不同效果。

數字技術沒有改變金融的本質，但放大了金融的可獲得性。對于不定性小、相對標準化的金融產品，與數字技術結合能極大地推動普惠金融的發展。反之，對于不定性較大、復雜和非標準化程度高的金融產品，數字技術可能放大金融的風險，前面提到的消費者保護制度就變得更加重要。

中國金融科技近年來快速發展，各領域發展成熟度與風險發生比率印證了這一點。支付和貨幣市場基金理財等不定性較小，對消費者金融意識要求較低，借助科技發展較快，總體風險趨于可控，已經成為數字普惠金融成功的杰出范例。

具體而言，第三方支付自支付寶獲得第一張支付牌照6年來，已累計發放多達270余張支付牌照。正如央行副行長范一飛在2017年3月份指出的，這一行業“存在過度競爭的情況”，但總體風險趨于可控，僅有4家機構因業務違規被吊銷牌照。再作深究，4家違規機構都是預付卡機構，而預付卡機構交易規模與另兩類即網絡支付和銀行卡收單機構相比要小兩個數量級，三者業務規模比例為1:606:387（根據中國支付清算協會數據，2015年第三方支付機構交易規模中，預付卡發卡機構合計發卡金額761.43億元、網絡支付業務46.15萬億元、銀行卡收單業務規模29.50萬億元）。支付寶等網絡支付的資損率低于十萬分之一，已經低于銀行卡萬分之幾的資損率。以余額寶為代表的網絡貨幣基金自從2013年問世以來，不但把理財的門檻從幾千元直降到一元，而且催生了大量的貨幣基金產品，讓數億原來從未理財的老百姓享受到了收益，并且沒有人遭受本金損失。

反之，根據零壹財經發布的《2016中國P2P網貸年度報告》的數據顯示，截至2016年年底，P2P問題平臺已達3201家，占到行業累計上線平臺的65.9%。貨幣基金和P2P網貸的區別在于，前者只能投資于最好機構發行的短期債（或短期銀行存款），安全性和流動性是其最重要的特點。P2P平臺的投資標的卻沒有明確限制，存在較大不定性，這樣一方面數字技術放大了融資的便捷性，讓很多缺乏金融知識的老百姓參與其中，另外一方面融資者的風險和不定性卻沒有改變，各種消費者受到損害的因素被放大。雖然不乏風控和運營優秀的P2P平臺，但問題平臺大面積出現，影響行業整體健康度。

互聯網支付、貨幣基金和P2P平臺的迥異結果表明，數字技術和不同金融產品的結合，消費者需要保護的程度和方法截然不同。

第三，好的消費者保護需要對金融產品的益處和風險做客觀、公正的評估，這種評估應當盡量基于有統計意義的實證數據，而非僅僅是邏輯推理出的假說或者個案。

現代科學最重要的方法論，是通過邏輯思考產生假說，并通過實證研究來驗證。從理論上說，各種金融創新都既可能給消費者帶來益處，也可能帶來傷害。僅僅從理論上論證是不夠的，需要實證數據支持。在此基礎之上，就能對什么是有利于消費者的金融產品做出相對客觀的判斷。

在前面討論到的互聯網支付、貨幣基金和P2P平臺的案例中，因為已經有了大數據證據，可以清晰地辨別什么是相對成熟、成功的數字普惠金融產品，什么需要更好的消費者保護機制。

另外一個值得討論的案例是經常被提到的“數字鴻溝”，指的是原來不能被金融覆蓋的人群，由于教育程度、經濟能力等方面的限制，往往也不容易享受到數字技術帶來的紅利。進而，數字技術的普及反而可能增加金融不平等的差距。但從實證數據來看，并非如此。

在北京大學編著的《北京大學數字普惠金融指數（2011～2015）》中可以看到，從2011～2015年，金融服務缺失的第三、第四梯隊省份數量已明顯減少；實際上，數字普惠金融發展最快的反而是西藏、青海這樣原來金融不發達的區域，所以數字普惠金融有助于縮小城鄉差距。

在2017年年初中國支付清算協會發布的年度報告中也指出，縣域移動支付的滲透率超過了省會的移動支付滲透率。縣城移動支付用戶最多，占比為19.6%；省會城市列第二，占比為19.0%；農村地區列第三位，占比為17.0%；其后依次是地級市、直轄市和鄉鎮地區。可見城鄉二元化特征在移動支付領域并不明顯，這也將成為農村普惠金融的重要基礎。

在全世界范圍，數字技術已經成為縮小發達地區和貧困地區差距的關鍵。你或許難以想象，貧困的肯尼亞竟然是全球移動支付滲透率最高的國家，該國68%的成年人都在使用移動支付產品M?Pesa。截至2015年，該國超過2000萬用戶可通過這一業務便捷地轉賬、取款、購物、繳費等。

所以，評判金融創新的好壞，切忌停留在理論討論的層次，也切忌基于個案的感性認識。

第四，好的消費者保護，“避害”與“趨利”同樣重要。

從“避害”的角度，無論是前面提到的P2P創新，還是傳統金融機構，對于傷害消費者的行為，都應該精準定位金融發展中的風險點，重拳出擊嚴懲危害消費者權益的“害群之馬”。

富國銀行曾是全球市值最大和最具盈利能力的銀行之一，但2016年私開虛假賬戶事件讓上百萬客戶在不知情的狀況下承擔了額外的費用。為此，美國消費者金融保護局（CFPB）要求富國銀行支付1.85億美元的罰款，美國參議院也介入調查聽證。更嚴重的是，這一事件造成的聲譽風險，將對這家世界一流的銀行產生不可磨滅的負面影響。

對國內消費者而言，信息泄露已成為談之色變的話題，其背后原因，是部分市場機構違規留存用戶敏感信息以及買賣用戶信息造成“黑色產業鏈”泛濫。信息安全存在“短板效應”——即一旦某機構違規留存用戶敏感信息，并且在保護不當情況下主動或被動地將之泄露，信息將通過“黑色產業鏈”快速流通泛濫，導致用戶隱私權受損，甚至造成財產損失。因此，如何通過健全法律法規以及技術認證手段，定位并嚴懲“短板”機構，成為防止風險積聚和蔓延，有效保障消費者權益的關鍵。

從“趨利”的角度，應當鼓勵經過實證驗證的有益消費者的創新，不斷增進消費者福祉。以金融科技為例，人民銀行行長周小川在2017年3月10日表示，“高度鼓勵金融科技，同時也希望和各種業界共同合作，把金融科技的發展搞上去。”副行長范一飛也表示：“我國支付業務的產業規模、普惠程度在世界主要經濟體里都是比較好。……一些同行跟我講，他們也很希望了解中國在支付產業發展和監管方面的做法。”

對于還沒有經過實證檢驗，但可能會給消費者帶來益處的金融創新，英國、新加坡和澳大利亞等國近年所推行的“監管沙盒”（Regulatory Sand-box）可能是解決這一問題的有益實踐——該項目旨在簡化市場準入標準和流程，在確保消費者權益的前提下，允許企業在“監管沙盒”創新金融產品及服務，并根據測試情況決定是否進一步推廣。如此可在保障消費者安全的前提下，推動實現對消費者有益的金融創新快速孵化并加以推廣。

第五，好的消費者保護制度安排，要致力于熨平金融創新周期可能帶來的社會情緒周期。

歷史上金融創新周期循環往復，一個重要原因，就是缺乏合適的消費者保護而導致波折。社會各界，無論消費者、金融機構還是監管機構，往往在早期過于樂觀，在后期則過于悲觀。

這種情緒周期，不但會最終傷害消費者，還會帶來巨大的金融創新成本。中國的國債期貨交易于1992年開始試點，到1995年被叫停，到2013年，國債期貨不但重新啟動，而且得了年度上海金融創新獎。美國2008年金融危機之后，于2010年推出《多得?弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》，由于對銀行影響過大，新任的特朗普總統開始推動對該法案的廢除。2013年誕生的“互聯網金融”一詞，曾經炙手可熱，現在很大程度上讓消費者聯想起跑路平臺。

如果對金融消費者保護的本質有主動的認識，并積極實施前面討論的方法論，不但可能減少對消費者的傷害，而且可以讓金融創新更健康地長期發展，真正發揮配置資源、提升社會效率、造福消費者的作用。

結語

沒有合適的權益保護，金融消費者可能受到傷害。但好的消費者保護絕不僅僅是限制金融。“金融是經濟生活的氧氣”，沒有氧氣的社會難以為繼。所以好的消費者保護應當“避害”與“趨利”并重。如果只是“避害”，很容易以保護消費者為由，結果卻誤傷消費者。

好的金融消費者權益保護，應當至少具備幾個特點。第一，充分尊重和運用基于歷史經驗教訓總結出來的、符合金融本質的消費者保護基本原則和制度，只要金融的本質不變，這些基本的制度安排也不應該改變。第二，區分技術對不同金融產品的不同效果，進而采取不同的消費者保護措施。第三，運用科學的方法論，用實證研究的方法辨別不同金融創新的益處和風險。第四，“避害”與“趨利”并重，大力發展真正經過實踐檢驗對消費者有益的金融創新，同時堅決打擊傷害消費者的行為。第五，積極把消費者保護的方法論運用到金融創新的認知、使用和監管中，盡量熨平金融創新的周期。

所以好的消費者保護，不但可以降低對消費者的傷害，而且可以為金融創新的長期健康發展提供更好的環境，進而讓金融發揮資源配置優化、提升社會效率和造福消費者的作用。但這并非一蹴而就，需要監管與行業各界持續推動、共同構筑。

陳龍