試論金融機構的有序破產

是否應該容許銀行和非銀行金融機構破產？如何破產？大型金融機構的無序破產會造成投資者的巨大損失，以及金融體系乃至整個社會民生災難性的后果，相信大家對次貸危機過程中雷曼兄弟的倒閉對全球金融市場所造成的猛烈沖擊仍然記憶猶新。當前，我國隨著“去杠桿、去產能”的供給側改革進入深水區，部分銀行與非銀行金融機構的財務狀況不容樂觀，金融機構的破產很自然地成為討論的焦點之一。2016年6月12日，中國人民銀行副行長張濤在陸家嘴論壇上發表講話，他強調，我國要建設與整個金融體系相配套的退出機制，對于經營出現風險、經營失敗的金融機構，要建立有序的處置和退出框架，允許金融機構“有序破產”。愿景無限好，但具體的方案設計卻可能困難重重。那么，什么是“有序破產”，我們該怎么做呢？

我們這篇文章的目的，是希望能通過介紹美國針對金融機構所設計的有序清算制度，結合具體的案例分析，為政策制定者和廣大投資者提供一些參考和建議。

美國的有序清算制度介紹

2007～2008年，次級抵押貸款的風險全面爆發，美國乃至整個世界都受到這場金融海嘯的波及。損失慘重、面臨倒閉的金融機構比比皆是，如果放任其倒閉，將會對糟糕的經濟狀況雪上加霜。各個國家紛紛出臺了政府對金融機構的救助方案。例如，美國政府就通過1.7萬億美元的緊急財政救助來援助房利美、房地美、AIG、花旗銀行、美國銀行等大型金融機構。雖然救助金花費甚多，但在2008～2010年仍有250家以上的銀行倒閉，包括著名的美國第四大投行雷曼兄弟，給廣大儲戶和投資者造成了很大的財產損失。為了提升美國金融系統的穩定性，防止金融機構“大而不倒”的情況再次發生，防止利用納稅人的錢進行緊急財政援助以及其他重要目的，2010年7月21日，美國總統奧巴馬正式簽署《多得?弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》（Dodd?Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act，以下簡稱《多得?弗蘭克法案》），其在第二章正式提出了有序清算制度（Orderly Liquidation Act，簡稱OLA）。

事實上，在有序清算制度正式成立之前，美國聯邦存款保險公司（Fed-eral Deposit Insurance Corporation，簡稱FDIC）就承擔了為美國的銀行提供保險，以及承擔清算破產銀行接管人的角色的兩大任務。1933年，FDIC在美國大蕭條留下的滿目瘡痍中成立，旨在重塑人們對美國銀行體系的信心。1950年，《聯邦存款保險法案》頒布，制定了美國問題商業銀行的救助模式。FDIC設立了存款保險基金（Deposit Insurance Fund，簡稱DIF），用來提供保險賠付和處理銀行破產。一旦某家存款機構倒閉，FDIC就成了其破產接管人，收集問題機構的相關信息，評估不同的解決方案給保險基金帶來的潛在損失，進而選出最優的解決辦法。截至2016年3月，存款保險基金規模約751億美元，為66690億美元的銀行存款提供保險。

然而，2008的金融危機后美國政府發現，僅針對存款機構的救助和清算制度并不足以規避系統性風險，大型復雜金融機構的破產往往會因為連鎖反應為整個金融體系帶來更大的損失。如前文所述，為了平衡“大而不倒”的道德風險和破產的巨大破壞力，《多得?弗蘭克法案》將有序清算的覆蓋范圍擴大至具有系統重要性的大型金融機構，即參考FDIC處理問題銀行的模式和普通公司破產模式，提出一種針對性的救助制度。如果沒有可行的私有部門處理機制來避免公司違約并進入破產程序，且其破產會對美國金融穩定造成負面影響，FDIC將作為破產接管人進行清算程序。為了使清算程序順利進行，法案設立了有序清算基金（Orderly Liquidation Fund，簡稱OLF），該基金由美國財政部創立，為清算過程中的花費的資金提供流動性支持。

有序清算基金與存款保險基金有諸多不同。根據《多得?弗蘭克法案》的敘述，在對一家金融機構進行有序清算過程中的花費應該從這一公司的資產清算中得到補償，或者從其他金融公司的核定收取款項中得到補償。如果該公司資產清算后不足以支付清算過程的花費，在法案下FDIC可以通過向財政部發債來籌措資金設立OLF，事后這些資金將通過對金融行業的核定款項收回。當然，FDIC只有在制定出財政部認可的有序清算方案后方可使用OLF的資金?？傮w而言，金融機構的清算花費應在金融體系內得到回收，不應該花費納稅人的錢來為金融機構進行清算。

美國西部銀行（Western National Bank）破產案例分析

結合2011年美國西部銀行的倒閉事件，我們來一起看看美國有序清算制度應用在問題銀行上的具體步驟和程序。

坐落在美國鳳凰城的西部銀行是一家典型的中小銀行，其存款量位于亞利桑那州的第26位，是2011年亞利桑那州倒閉的第三家銀行。在破產前一段時間，魏斯評級（Weiss Ratings）、鮑爾評級（Bauer Financial）等多家獨立評級機構都給它打出了非常低的評分。根據美國財政部在2012年4月5日針對這起破產發布的評審報告，西部銀行的經營失敗主要源于其在商業房地產貸款業務上的過度擴張，以及缺乏相稱的信貸管理和風險控制措施，具體表現在低估潛在風險，對抵押物資估價不準，缺乏完善的貸款限額制度和損失應對機制。不充分的董事會和管理層的監管亦是一個原因。隨著問題貸款的堆積和可用資本的銳減，董事會和管理層也無力回天，只好進入清算程序。

根據FDIC公布的文件，有序清算過程共分為兩個部分，即決議過程（resolution process）和清算過程（receivership process）。

首先，金融機構的監管機構分別向該金融機構和FDIC通知該機構處于破產邊緣，FDIC開始實地調查、收集資料，決議程序就此開始。美國財政部下屬的貨幣監理署（Office of the Comptroller of the Currency，簡稱OCC）就扮演了這個角色，負責美國國民銀行以及聯邦注冊的外資銀行分支機構的監管，亦包括此例中的美國西部銀行。

然后，FDIC將收集更多的信息并制定多種可能的清算策略。在清算策略決定之后，FDIC會將金融機構的信息（但不包括該機構的具體身份信息）發送給潛在投資者并向這些投資者的主要監管機構取得許可，保證這些潛在競標者能夠參與清算過程。在西部銀行一案中，競標者包括華盛頓聯邦銀行（Washington Federal）、貝爾斯登銀行（Stearns Bank）等7家金融機構。

之后，FDIC會將問題機構的更多信息傳遞給競標者，并且在征得問題機構董事會的同意后讓競標者做實地調查。所有競標者都要在競標截止日前提交標書，FDIC會比較破產清算程序和競標方案花費之間的差距，選擇對于存款保險基金或有序清算基金損失最小的方式，然后請求FDIC董事會批準方案。最后，問題機構的資產和存款都轉移到收購方機構中，監管機構關閉問題機構，并任命FDIC為破產接管人。

完整出現在公眾眼中的，幾乎只有最后的謝幕。2011年12月6日星期五，OCC關閉西部銀行，并任命FDIC為破產接管人，負責料理西部銀行的商務事宜，包括對于資產負債的處置和依照優先順序對索賠人支付利息或股利。當天，FDIC幾乎同時推出了與華盛頓聯邦銀行的“收購和承接協議”（Purchase and Assumption Agreement），說明OCC與FDIC早在12月6日公布日之前很久就開始了清算過程。協議中宣布：美國西部銀行的三家原分支機構將作為華盛頓聯邦銀行的分支機構繼續運行，并且在正常時間營業；除Cede&Co.賬戶外，其他所有存款賬戶都將被轉移到華盛頓聯邦銀行，并且馬上就可投入使用；在西部銀行破產6個月之內，儲戶轉移到華盛頓聯邦銀行的存款都會與在華盛頓聯邦銀行的原存款賬戶（如果有的話）被分開保險；只要西部銀行的賬戶中仍然有足夠的資金，那么在西部銀行沒有被關閉前簽出但還沒有被清算的支票仍將被兌現。

至此，有序清算的決議過程完美結束，清算過程開始，破產機構的各種債權方將從FDIC得到賠償，順序如下：破產清算人的破產清算費用、存款債券索求、其他一般債權或優先債權、次級債、股東權益。支付完所有代償款項后，清算過程終結。

我們的建議

通過上文對美國有序清算制度的介紹，以及對美國西部銀行破產過程的分析，我們對我國金融機構的有序破產提出如下幾條建議。

第一，重點防范銀行業風險，加快出臺針對中國銀行業的統一完善的破產清算條例。

在中國，防范金融系統性風險，首要和重點是需防范銀行業的風險，加強銀行業的監管。這樣說是有據可依的：銀行資產在中國是金融資產中最重要的組成部分，銀行貸款在社會融資中具有不可撼動的地位。根據中國人民銀行數據，截至2015年年底，中國銀行業總資產達到199.29萬億人民幣，占中國銀行總資產、股票總市值和債券市值之和的69%。從2016年年初～2016年5月底，我國社會融資規模增加81011億元，其中人民幣貸款就有61667億元，高達總融資規模的76.1%，我國融資渠道單一化可見一斑。作為資產規模霸主和社會融資的主要來源，銀行業金融系統的風險大大提升。2016年7月7日，在北京舉辦的銀行業論壇上，中國銀監會國有重點金融機構監事會主席于學軍表示，5月末中國銀行業不良率突破2%，而外界金融人士認為這仍低估了中國銀行業面臨的不良貸款危局。商業銀行是中國企業債券市場的主要投資者。自2014年“11超日債”無法償還8980萬元債息，至2015年中國債市一系列違約事件的發生，都預示著我國債券市場的剛性兌付神話已經開始打破，中國企業債券市場實質違約在增加。

上述分析告訴我們，若銀行業面臨危機——例如不良貸款或企業債券違約大幅增加，陡然增加的不良率和實際資產損失將引發恐慌，進而導致銀行發生擠兌甚至倒閉。在沒有有序的破產清算條例控制的情況下，實體經濟將受到嚴重的負面沖擊。這種猜想可能會被部分人認為是捕風捉影，畢竟銀行面臨破產危機這類事件幾乎聞所未聞（雖然史上已有海南發展銀行破產的例子）。支持這種猜想的是“大而不倒”的僥幸心理，而其后果則是銀行一味依靠政府救助、道德風險增加、市場競爭被扭曲，為之買單的仍是人民群眾。因此，我們必須在破產造成的風險與道德風險中取一個平衡點，創造一套合理的、有針對性的銀行破產清算制度是必不可少的。

2015年5月1日，經多方研究調查，我國的《存款保險條例》終于頒布實施，基本框架包括：強制保險，限額賠付，差別費率，基金主要來自于被保機構、投資于國債等安全性較高的產品等等。前央行金融穩定局局長宣昌能2016年發表的文章《中國存款保險制度的實施與展望》稱，截至2016年3月31日，全國3658家吸收存款的銀行業金融機構已全部辦理投保手續。存款保險制度是建立銀行業有序退出機制的最基礎、最重要的穩定措施，必須堅定不移地維持下去，并盡早做到資金鏈公開透明、嚴格監控風險、合理收取差別保費、完善基金使用細則。

雖然已經建立起存款保險制度，然而時至今日，我們仍沒有完整的針對銀行破產的清算條例，更沒有相配套的法律體系。條例一日不出臺，銀行業就難以形成完整的風險預期，存款保險制度也會面臨挑戰。

第二，逐步建立適用于非銀行類金融機構的破產制度。

正如前文所述，2008年金融危機過后，美國政府通過《多得?弗蘭克法案》推出了更廣泛的、覆蓋到具有系統重要性的金融公司的有序清算制度。雖然我國針對銀行業金融機構的破產體系尚未完成，建立對金融機構普適的破產制度的路還很漫長，但是監管部門與有識之士已將這一議題提上日程。

資料顯示，目前我國金融機構的破產法律體系主要有企業破產法、銀行業監督管理法、商業銀行法、證券法、保險法及其他相關法規中散見的法律規范組成，并未呈現完整和諧的有機體系，沒有將金融機構和普通企業的破產制度清晰地區分開來，也沒有針對有系統性重要金融機構的特別規定。雖然銀行是我國金融體系中的大塊頭，但中國并不乏如美國貝爾斯登、雷曼兄弟、AIG一般占據重要地位的大型金融機構。金融創新的浪潮令這些非商業銀行類金融機構可以涉及的金融產品范圍比以往任何時候都要廣泛，在這種情況下，銀行業面臨的困境其實亦是整個金融體系面臨的困境。因此，除了日常監管措施，考慮有序的退出機制也十分重要。

從操作層面上看，銀行與非銀行金融公司的破產清算有顯著差別，但最小化社會損失的目標是一致的。首先，由于金融市場的瞬息萬變，通過強制要求非銀行金融機構繳納保費來構建保險基金是比較困難的，我們可以參考美國的OLA制度，由政府設立有序清算基金，為破產的金融機構僅提供流動性而不無償救助；第二，由于不存在數量龐大的儲戶，但可能運營其他復雜的有眾多客戶的金融業務，非銀行金融機構破產時的清償順序可能更類似于普通公司而非銀行機構；第三，這兩類機構的破產由同一個執行部門進行把控，有利于提高效率，以及提前探知系統性風險。

第三，明確監管主體，減少監管真空。

20世紀90年代以來，美國一直奉行混業經營、分業監管的模式。但監管主體間存在界限不清、職責不明的問題，因此容易形成“監管真空”。這種模式下，分業監管要求多個監管機構對復雜的混業金融市場進行分領域監管，這使得各領域監管無法及時、有效地進行信息溝通，監管效率下降，在金融衍生品被廣泛使用的環境下這種監管無力則更加明顯。除了確立有效清算體系，前面提到的《多得?弗蘭克法案》更對美國的金融監管改革做了全面的描述，包括擴大美聯儲的監管范圍、成立金融穩定監管委員會等。美聯儲成為名副其實的“超級監管者”，大小型金融機構、甚至金融衍生品市場均由美聯儲管理，而銀行與具有系統重要性的非銀行類金融機構的破產清算均由FDIC負責。

我國“一行三會、分業監管”的監管結構已經延續十余年之久，監管重疊和監管真空時有發生，從業界、學術界傳來的統一監管的聲音不絕于耳。無論哪種做法，僅就保證問題金融機構有序退出或重組而言，統一監管能夠探測金融系統中的潛在風險及其在不同行業間的傳遞，進而遏制混亂無序的大規模破產的可能性。

另一方面，我國建立一個如FDIC一般負責金融機構有序清算、管理存款保險基金的存款保險公司或有序清算公司則顯得更加迫在眉睫。該公司應該承擔起對被保機構進行特殊監管、平穩有效運營保險基金的職責，亦應該具備與其他監管機構合作、提出市場化解決方案、化解破產危機的能力。

總結

建立銀行與非銀行類金融機構的有序退出機制，是促進金融體系健康發展的關鍵一步。通過對美國有序清算制度的介紹和對美國西部銀行清算過程的分析，我們知道，平穩運行存款保險基金，設立有序清算操作機構，開展破產退出機制和風險意識教育，是擺在我們面前的一條可循之道。我們建議，應以銀行業為先頭兵，加快出臺有具體可執行步驟的統一系統的銀行業破產清算條例；再逐步推出金融業普適的破產清算規章，防范重大系統性金融風險爆發對經濟和整個社會民生所造成的嚴重后果；還應盡快在明確監管主體，減少監管真空上取得實質性進展，針對金融機構破產設置明確的監督和執行機構。

歐陽輝