【錄以備考的遷徙自由】

傳統(tǒng)中國之城，凡比較知名的，差不多都起于行政中心和軍事重鎮(zhèn)。純粹以自由市場立城者，有也是有的，不過頂多就是些小集鎮(zhèn)。圍起個城墻來的去處，沒有不是官家主導(dǎo)的。那里當(dāng)然也有市井生活，不過照例處于“為輔的”地位罷了。

這些特質(zhì)，與我在斯科菲爾德教授課上聽到的英國早期城市，實在大相徑庭。近代帝制崩塌、戰(zhàn)亂動蕩把中國鬧得“國將不國”，城市的地位當(dāng)然也大變。不過從一般閱讀得到的印象，中國的城市還是財產(chǎn)與權(quán)力的庇護之地。例如湖南農(nóng)民運動席卷三湘之時，據(jù)青年毛澤東的考察，重要的土豪劣紳……幾乎都跑光了，他們中間，頭等的跑到上海，次等的跑到漢口，三等的跑到長沙，四等的跑到縣城。此外還有天津的租界，無論末代皇帝、軍閥還是達官貴人，誰倒了霉都可以進去躲一陣的。

即使對于中國革命者而言，城市也是個好地方。孫中山策動的那些軍事行動，離開了香港、廣州這樣魚龍混雜的城市生態(tài)，不好想象。中共一大選了上海石庫門為會議地點，偶然之中也有絕非偶然的因素。至于后來的“農(nóng)村包圍城市”，并不是城市不重要，而是太重要，只是一時敵強我弱拿不下來，非迂回奪取不可。

城市的實際分量很重，被方方面面看得更重。這樣的地方，可以允許自由進出嗎？從這個角度想，從1912年的《中華民國臨時約法》、1941年頒布的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》到1954年的第一部《中華人民共和國憲法》（第九十條），一以貫之地把“遷徙自由”列為公民的一項基本權(quán)利，還真的殊為不易。我的看法，與其說這來自傳統(tǒng)與牢靠的社會共識，還不如說是那個時代“與國際接軌”的產(chǎn)物吧。

據(jù)親歷者回憶，1954年第一部憲法關(guān)于遷徙自由權(quán)的規(guī)定，來得極不容易。這位回憶者是董成美教授，時任中華人民共和國憲法起草委員會編輯組總編輯。董先生畢業(yè)于北京大學(xué)政治系，后到人民大學(xué)法律系任教，1951年后調(diào)任國務(wù)院和全國人大機關(guān)工作。他在2003年12月接受的一次采訪中講道：“毛主席在憲法起草中是不同意規(guī)定遷徙自由的，他認(rèn)為人不能想到哪兒就到哪兒，得有制度；城里人就是城里人，鄉(xiāng)下人就是鄉(xiāng)下人，不能隨便來回移動。”

這段石破天驚的文字，收在《1954年憲法與新中國憲政》（湖南人民出版社，附錄7，“關(guān)于制定1954年憲法若干歷史情況的回憶——董成美教授訪談錄”）。那本書的編著者是人民大學(xué)法學(xué)院韓大元教授，一位知名的憲法學(xué)家。我看過關(guān)于他的報道，印象深的是為了收集第一部憲法的資料，韓教授帶著他的學(xué)生從按規(guī)定不允許復(fù)印的檔案館里，一個字一個字抄回了憲法起草委員會7次討論的紀(jì)要。我很自然地相信，以如此態(tài)度治學(xué)的，編書一定認(rèn)真。

可是對毛主席不贊成遷徙自由的回憶，網(wǎng)上也有質(zhì)疑聲。一是孤證，因為沒有其他人的旁證說明此說為真。二是董先生于2008年辭世，死無對證。孤證說有點道理，因為我也想看看還有沒有類似的回憶或更直接的記載，表明毛主席確實反對遷徙自由權(quán)入憲。找來找去，沒有發(fā)現(xiàn)。

只是在同一篇采訪中，董成美先生還說了一句：“但是后來憲法仍做了規(guī)定（指遷徙自由權(quán)），沒有聽毛主席的，我們大都認(rèn)為規(guī)定遷徙自由是有必要的。”關(guān)于這一點，即某些毛主席不贊成的條款最后還是被寫入1954年憲法，卻還有類似的例證。如《建國以來毛澤東文稿》保留的對1954年憲法起草過程的16條批語，其中第一條批語是“不寫為好”，針對的是“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威和信仰宗教自由的權(quán)利”，毛澤東在“游行、示威”旁畫了兩條豎線，打一問號，并在上方寫了這條批語。但是，最后的憲法文本并沒有采納毛澤東的意見。對此，韓大元的評論是，“在憲法制定過程中，毛澤東的工作作風(fēng)是民主的”。

董成美關(guān)于遷徙自由權(quán)的回憶，倒是沒有講得很清楚，毛主席的反對意見究竟是在什么場合說的，究竟是一種深思熟慮的不同意，還是對遷徙自由的一般性議論而已。反正我自己讀后的第一反應(yīng)，是覺得毛主席他老人家自己也是農(nóng)民之子，也是不可抗拒的由鄉(xiāng)入城歷史潮流里的一分子，怎么就對人們在城鄉(xiāng)之間的“來回移動”抱有那么大的反感呢？

其實，不贊成把遷徙自由寫入憲法的，還有毛主席的秘書、時任憲法草委副秘書長的田家英。蔡定劍在他的《憲法精解》（法律出版社2010年版）中提到：“在討論時，有人問田家英為什么沒有寫遷徙自由。他解釋說，主要原因還不是怕農(nóng)民進城，也不是怕建設(shè)時搬遷不了的問題。原條文規(guī)定了居住自由，可以包括遷徙自由，居住自由比遷徙自由更廣泛。比如一個人有多處居所，今天在這里住，明天在那里住，這并非遷徙。”最后是鄧小平一錘定音：寫上“遷徙”，少費唇舌。

公民的居住和遷徙自由權(quán)最后還是寫進了1954年憲法。1954—1956年是我國歷史上戶口遷移最頻繁的時期，全國遷移人數(shù)達7700萬，包括大量農(nóng)民進入城鎮(zhèn)居住并被企業(yè)招工（見《當(dāng)代中國研究》2007年第4期）。可是，很快也遇到新問題。有人檢索法律文檔，發(fā)現(xiàn)從1955年6月到1957年12月，政府先后就“建立經(jīng)常戶口登記制度”“防止農(nóng)民盲目流入城市”“制止農(nóng)村人口外流”等問題發(fā)布了7份政策文件，實際上限制農(nóng)民進城。1958年1月9日，全國人大常委會通過了《中華人民共和國戶口登記條例》，規(guī)定：“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明、學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機關(guān)的準(zhǔn)予遷入證明，向常住戶口登記機關(guān)申請辦理遷出手續(xù)。”（《建國以來重要文獻選編》第11冊，中央文獻出版社1994年版，第18頁）從此，多了一個中文詞——“盲流”。由于防止、制止、禁止的重點是農(nóng)民進城，所以這一稱號多半用來稱呼在城里被看見的農(nóng)民。

1975年在“文革”的高潮里修憲，遷徙自由權(quán)被正式拿下。其實，早在1961年國家動員2000萬城里人回鄉(xiāng)之后，城鄉(xiāng)壁壘就已經(jīng)高高筑起。“文革”后又來一場“我們也有兩只手，不在城里吃閑飯”的運動，外加2000萬知青和干部再次出城入鄉(xiāng)，在實際生活里早沒了影的遷徙自由，被從憲法文本上刪除，誰也不覺得不正常。

歷史轉(zhuǎn)了一大圈。再回頭看，即使毛主席本人在起草1954年憲法時沒有表示過反對意見，那種“認(rèn)為人不能想到哪兒就到哪兒，得有制度；城里人就是城里人，鄉(xiāng)下人就是鄉(xiāng)下人，不能隨便來回移動”的觀念，在上層建筑里還是相當(dāng)有市場。是不是可以這樣看，與其把1954年“遷徙自由”入憲看成“正常的”“成熟的”狀態(tài)，把后來該權(quán)利出憲看作是對神圣憲法準(zhǔn)則的違背，還不如說公民在城鄉(xiāng)之間的遷徙自由還遠沒有被視為與生命一體的抽象權(quán)利。它只能服從“種種不同的實際”，在某種情況下可以存在，在另外一種情況下則輕易被限制直至廢除。

遷徙自由權(quán)重新入憲，怕要另選一條路，即先從實際情況允許廣泛地重現(xiàn)該項自由，再經(jīng)由觀念上的更新與抽象達成。

【限制遷徙自由的理由】

上節(jié)文字發(fā)送給編輯之后，又閱讀到一些有關(guān)遷徙自由的資料。急于告知讀者的是，早在宣告“公民擁有居住和遷徙自由”的1954年憲法發(fā)布之前，限制遷徙自由的政策和做法就已經(jīng)出臺了。所以，上文要修訂：不是1954年之后“遇到了新問題”，而是早在第一部憲法頒布之前，政府就著手限制遷徙自由。

先看中央人民政府內(nèi)務(wù)部社會司于1950年11月26日發(fā)表于《人民日報》的一篇文告——“應(yīng)勸阻農(nóng)民盲目向城市流動”（收入于建嶸主編的《中國農(nóng)民問題研究資料匯編》，第二卷下冊）。該文列舉了當(dāng)時農(nóng)民進城找工作的現(xiàn)象后，指出“必須大力說服農(nóng)民，以克服農(nóng)民盲目向城市流動的情緒”。至于必須勸阻農(nóng)民進城的理由，文告點到“浪費國家許多錢財，影響社會秩序，而且給各地人民政府增加了許多不必要的困難”；同時，“對于農(nóng)民來說也很不利，因為他們盲目跑到城市，一時找不到工作，便只好賣掉衣服被褥等物，走上流浪的道路”。全文最可圈可點之處，是下面這句話：“目前的勞動就業(yè)主要是解決失業(yè)問題，而農(nóng)村的剩余勞動力并不是失業(yè)者，他們有地種，有飯吃。”

兩年多后，1954年憲法尚沒有誕生，政務(wù)院于1953年4月17日發(fā)布《關(guān)于勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》，提出“由于城市建設(shè)尚在開始，勞動力需用有限，農(nóng)民盲目入城的結(jié)果，在城市，使失業(yè)人口增加，造成處理上的困難；在農(nóng)村，則又因勞動力的減少，使春耕播種大受影響，造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的損失”。解決的辦法，就是不但要“勸”，而且要“止”，包括“不得開給介紹信”“動員還鄉(xiāng)”“不得擅自到鄉(xiāng)村招收工人”等。

又過了不到一年，內(nèi)務(wù)部、勞動部于1954年3月12日發(fā)布《關(guān)于繼續(xù)貫徹勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》。查對了一下，1954年憲法通過的日期是同年9月20日，所以此指示早于憲法半年，內(nèi)容無非是過往的政策還是沒有解決問題，所以必須進一步“勸止”。

這樣看，在公民遷徙自由權(quán)正式入憲之前，農(nóng)民進城的權(quán)利在新中國的實際生活中已經(jīng)受到了限制。問題是，1954年憲法寫入了遷徙自由權(quán)，是不是就此清理、審查、停止與憲法原則相違背的規(guī)定與政策呢？沒有。因為上文講到的從1955年6月到1957年12月，政府先后就“經(jīng)常建立戶口登記制度”“防止農(nóng)民盲目流入城市”“制止農(nóng)村人口外流”等問題發(fā)布的7份政策文件，一以貫之地限制農(nóng)民進城。

其中，“盲流”的稱號一直沿用，政策取向沒有改變，唯一變化的是從勸止、預(yù)防到制止和緊急制止，政策越來越嚴(yán)。

憲法上白紙黑字寫有“遷徙自由”，但實際執(zhí)行的卻是限制農(nóng)民進城的一整套政策。如此并行不悖，難受不難受？不難受，特別是在我們的上層建筑里看不到有什么好難受的。這是一個直到今天也還值得注意的現(xiàn)象：講歸講，做歸做，誰也不難受。問題是，在這樣的氛圍里，即便遷徙自由權(quán)重新入憲，對實際生活究竟有多大的意義？

關(guān)心這一點，與研究制度對人行為影響的學(xué)術(shù)傳統(tǒng)有些干系。至少從道格拉斯·諾斯之后，就不能無視人們的“認(rèn)知”——也就是我們習(xí)慣用的“觀念”——在制度變遷中的重要作用。流行之見，“利益”和“觀念”可以并列為影響制度變遷的力量。可是所謂的“利益”，難道真的可以擺脫“觀念”的糾纏嗎？

以怎樣看待自由遷徙、農(nóng)民進城為例，所有關(guān)于“實際情況”的分析，以及有關(guān)利弊得失的“計算”，沒有一處離得開人們的觀念與看法。比如上文提到的，農(nóng)民進城“浪費國家許多錢財，影響社會秩序，而且給各地人民政府增加了許多不必要的困難”云云。這里面的每一點，都離不開人們的觀念。“浪費國家許多錢財”，是指什么呢？是政府補貼農(nóng)民進城嗎？如果僅僅補貼流動者，當(dāng)然對不流動者不公，所以不該發(fā)放特別補貼——事實上也沒有這回事。那是指政府為此而增加了行政經(jīng)費嗎？這又要運用觀念進行運算了：政府本來就有履行公務(wù)的責(zé)任，公民行使憲法規(guī)定的權(quán)利，當(dāng)然要發(fā)生相應(yīng)的公共服務(wù)成本，否則要公共財政何用？至于是不是“影響公共秩序”，更是端看我們?nèi)绾味x社會秩序——允許流動的社會是一種秩序，不準(zhǔn)流動的是另外一種——那就與流行的觀念息息相關(guān)了。

再看“對于農(nóng)民來說也很不利，因為他們盲目跑到城市，一時找不到工作，便只好賣掉衣服被褥等物，走上流浪的道路”，那就更有意思了。首先對農(nóng)民究竟是不是有利，有權(quán)下判斷的不是農(nóng)民自己，而是“比農(nóng)民還關(guān)心農(nóng)民”的別人。此種觀念源遠流長，到今天依然振振有詞的，人數(shù)還是多得驚人。換一種看法，身無隔夜糧的“盲流”，其實最缺乏“盲目流動”的經(jīng)濟條件，他們非很快找到工作才有飯吃。“一時找不到工作，便只好賣掉衣服被褥等物，走上流浪的道路”，有沒有呢？應(yīng)該是有的。但是這里也需要辨析：那時期年度流動的農(nóng)民以千萬計，究竟有多少因為一時找不到工作而流浪，多少是找到了工作、掙得了更高收入而改善了生活的？為免除極小部分因流動受損的農(nóng)民利益，不惜限制、禁止流動，從而妨礙因流動受益的大部分農(nóng)民的利益，難道就不值得細(xì)加權(quán)衡嗎？

在1954年憲法前后一系列勸、限、禁農(nóng)民流動的政策文件中，最具緊迫性的一個理由是，“使春耕播種大受影響，造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的損失”。作為一個悠久的農(nóng)業(yè)文明，“不違農(nóng)時”有廣泛的共識。再以當(dāng)時的農(nóng)機條件看，農(nóng)忙時分如果發(fā)生大量勞力外流確也可能影響農(nóng)作。不過我的問題是，寫入這點理由的文件是1953年4月發(fā)出的，包含“遷徙自由權(quán)”的1954憲法是1954年9月通過的。要是擔(dān)心農(nóng)民流動損害農(nóng)業(yè)，遷徙自由權(quán)不入憲不就得了？或者更精巧一點，規(guī)定遷徙自由必須以不妨礙農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為前提？

這就涉及社會認(rèn)知（觀念）更麻煩的一個層面：流行觀念有彼此矛盾的地方。在這里，勞力外流妨礙春耕是一套邏輯，承認(rèn)并保護公民的遷徙自由是另外一套。后者認(rèn)為農(nóng)民務(wù)農(nóng)并不是他對社會應(yīng)盡的義務(wù)，而不過是爭取收入權(quán)利的一種實現(xiàn)方式。務(wù)農(nóng)帶來的收入高，務(wù)農(nóng)可也。但國家無權(quán)強制農(nóng)民務(wù)農(nóng)，特別是出現(xiàn)高于務(wù)農(nóng)收入的機會時，“農(nóng)人”也有權(quán)轉(zhuǎn)工、轉(zhuǎn)商、轉(zhuǎn)服務(wù)。就算此種“較高收入”只不過是一種預(yù)期，甚至是一廂情愿的誤判，農(nóng)人轉(zhuǎn)業(yè)的權(quán)利還是要給予保障。否則，“務(wù)農(nóng)者恒為農(nóng)”的秩序，猴年馬月才能打破？

經(jīng)濟學(xué)推理是支持憲法邏輯的。務(wù)農(nóng)收入偏低，其實是務(wù)農(nóng)人數(shù)太多，務(wù)農(nóng)者之間的競爭過于激烈。此時農(nóng)民見異思遷，試試其他機會，本身也會改善農(nóng)業(yè)。如果一時轉(zhuǎn)農(nóng)為工的人數(shù)太多，生之者寡，食之者重，農(nóng)產(chǎn)品價格連同務(wù)農(nóng)收入將上升，再次吸入勞力與其他資源，以不斷達成供求平衡。這里只需兩個支點，那就是有可靠的擇善而從的權(quán)利，外加轉(zhuǎn)來轉(zhuǎn)去的費用盡可能的低。

不過對于農(nóng)耕歷史悠久、工業(yè)化剛剛起步的中國而言，觀念矛盾是題中應(yīng)有之義。如何處理矛盾的復(fù)雜現(xiàn)實，本來免不了磕磕碰碰。此時，“一邊倒”學(xué)蘇聯(lián)的國策開始發(fā)力。畢竟，“老大哥”的經(jīng)驗連同其支持的觀念，在那時是不可抗拒的。