1.2.1 產能過剩

長期以來，我國制造業發展主要依靠低成本優勢、通過引進技術和管理迅速形成生產力來實現規模擴張；依靠投資拉動經濟增長，傳統產業產能過剩矛盾突出，工業發展尚缺乏統籌協調，區域產業發展同質化問題嚴重。在產業結構方面，我國制造業中資源密集型產業比重過大，技術密集型產業偏少，鋼鐵、電解鋁、平板玻璃、水泥等供給能力大幅超出需求。

產能過剩的問題在中國由來已久。根據國務院發展研究中心的研究報告顯示，無論是從統計數據來看，還是根據企業的反映，都能發現我國部分行業產能過剩矛盾突出。在報告中多次提到產能利用率這一重要指標。產能利用率是測度產能過剩程度最直接、最常用的指標，所謂產能利用率是指企業或行業的實際產出占潛在生產能力（或者合意產出）的比重，產能利用率較低是產能過剩的直接體現。2012年，我國鋼鐵產能已達到10億噸左右，產量7.2億噸（如圖1-16所示），約占全球產量的46%，產能利用率僅為72%。而2015年我國鋼鐵產能達到約12億噸，產量8.0億噸，產能利用率下降為不足67%。2012年全國水泥生產能力達到30.7億噸，水泥產量22.1億噸（如圖1-17所示），產能利用率為73.7%。而2015年我國水泥產能預計將達到35億噸，產量23.6億噸，產能利用率下降至67%。2012年，平板玻璃行業的產能為10.4億重量箱，產量7.6億重量箱（如圖1-17所示），約占全球產量50%，平均產能利用率為73.1%。而2015年全年全國平板玻璃產能在10.8億重量箱左右，產量約7.9億重量箱，產能利用率為73%左右。[12]雖然目前國際上對產能利用率界定標準的設定并沒有統一標準，但發達國家一般的做法是根據歷史經驗數據，從過去的平均產能利用率水平來設定界定標準。歐盟將產能利用率低于82%的情況認定為產能過剩；日本則設定了一個83%～86%的產能利用率“合意”區間，當產能利用率低于該區間時則存在產能過?，F象；美國根據其經濟運行的歷史經驗特點發現當工業行業的產能利用率低于79%～82%的“合意”區間時，產能過剩會對經濟發展造成不容忽視的負面影響。[13]按照發達國家的標準，中國的鋼鐵、電解鋁、平板玻璃、水泥、船舶等行業屬于嚴重的產能過剩。

圖1-16 我國歷年粗鋼產量（來源：國家統計局）

圖1-17 我國歷年水泥及平板玻璃產量（來源：國家統計局）

就地域而言，有研究結果表明我國東部地區的產能過剩程度明顯低于中、西部地區的產能過剩程度。這是因為長期以來我國東部地區相比中西部地區來說，具有經濟發展狀況好、交通方便、生產協作條件好、技術較先進、管理水平高等優勢，從而使得這些地區比較接近生產前沿面，產能利用率水平較高，產能過剩程度較低。而西部地區產能過剩程度高則是由于其所處的地理位置和經濟環境所決定的，西部地區落后的生產技術，以及閉塞的交通，使得西部地區的產能利用率水平較低，從而使得產能過剩情況比較嚴重。中部地區產能過剩程度比東、西部地區更為嚴重，該地區這一情況與中部地區近幾年基礎設施投資增長快于西部相一致。[14]

造成產能過剩的原因包括：投資過度、需求不足、技術進步、外部沖擊（如金融危機）等。目前國內學術界對于我國的產能過剩成因已經形成基本共識——我國的產能過剩與地方政府過度的市場干預密切相關，而其根源在于轉軌體制下的各類體制性扭曲。[13]2013年中國出臺的《關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》也總結了產能過剩的原因，如盲目投資、產業集中度低、要素價格扭曲、地方依靠投資的政策。在宏觀層面，中國經濟在過去30年保持著高速增長，中國固定資產投資主要流向制造業和房地產業，年均投資增速分別為25%和24%。大量投資涌入鋼鐵、水泥、平板玻璃、化工、紡織、金屬、造紙等基本產業，使得這些行業的產能快速增加；而金融危機后市場需求低迷，中國政府為穩增長實施了大規模刺激計劃，形成了大量公共基礎設施投資（主要集中在交通和電力行業），這進一步刺激了鋼鐵、水泥、金屬等上游產業的快速復蘇和擴張。隨后政府還出臺了“十大產業調整振興規劃”，促進鋼鐵、船舶工業、紡織、輕工、有色金屬、裝備制造、石化、汽車、電子信息、物流等十大關鍵產業的增長和就業。這些刺激政策對于中國經濟企穩回暖起到了重要作用，但毫無疑問也加劇了產能過剩。

產能的嚴重過剩使得制造業整體處于盈虧邊緣，企業轉型升級能力下降，嚴重影響行業的可持續發展，企業虧損關停成為新常態。以鋼鐵行業為例，2015年以來，在復雜多變的國際經濟環境和國內經濟下行壓力較大的背景下，鋼鐵企業虧損面持續加劇，全國掀起了一輪關停倒閉去產能的熱潮。2015年3月，山東臨沂地區鋼廠關停，近6萬人下崗；4月，太鋼集團臨鋼冶煉系統全部關停；7月，無錫錫興特鋼關停，新疆八一鋼鐵子公司南疆鋼鐵停產；8月，包鋼2號高爐停爐，退出生產序列；9月，鄂鋼544高爐拆除；11月，唐山松汀鋼鐵宣布停產；12月，四川達鋼集團因現金流斷裂全面停產；12月，杭鋼半山鋼鐵基地正式停產。據統計，2015年，全國101戶大中型鋼鐵企業中，虧損企業達51戶，占比50.5%。大中型鋼鐵企業全年累計實現利潤-645.34億元，同比減少871.23億元，由盈變虧；累計銷售利潤率-2.23%，同比下降2.86個百分點。

我國政府高度重視產能過剩的問題，2013年頒布《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》，提出通過5年努力使得產能規模實現基本合理，鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業產能總量與環境承載力、市場需求、資源保障相適應，空間布局與區域經濟發展相協調，產能利用率達到合理水平。2014年工業和信息化部印發《關于做好部分產能嚴重過剩行業產能置換工作的通知》以及《部分產能嚴重過剩行業產能置換實施辦法》。2017年工信部、發改委等十六部門發布《關于利用綜合標準依法依規推動落后產能退出的指導意見》，提出以鋼鐵、煤炭、水泥、電解鋁、平板玻璃等行業為重點，通過完善綜合標準體系，嚴格常態化執法和強制性標準實施，促使一批能耗、環保、安全、技術達不到標準和生產不合格產品或淘汰類產能（以上即為落后產能），依法依規關停退出，產能過剩矛盾得到緩解，環境質量得到改善，產業結構持續優化升級。在2017年的政府工作報告指出，2016年供給結構有所改善，以鋼鐵、煤炭行業為重點去產能，全年退出鋼鐵產能超過6500萬噸、煤炭產能超過2.9億噸。2017年還將繼續推動過剩行業去產能，目標要再壓減鋼鐵產能5000萬噸左右，退出煤炭產能1.5億噸以上。同時，要淘汰、停建、緩建煤電產能5000萬千瓦以上，以防范化解煤電產能過剩風險，提高煤電行業效率，優化能源結構，為清潔能源發展騰空間。要嚴格執行環保、能耗、質量、安全等相關法律法規和標準，更多運用市場化、法治化手段，有效處置“僵尸企業”，推動企業兼并重組、破產清算，堅決淘汰不達標的落后產能，嚴控過剩行業新上產能。從中期來看，去產能會持續進行，特別是“一帶一路”等倡議則可能幫助中國從長期解決這一問題。