第一部分　《中華人民共和國安全生產法》的立法背景及修改過程

2002年6月29日，第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議審議通過了《中華人民共和國安全生產法》（以下簡稱《安全生產法》）。并于2002年11月1日起正式施行，這結束了新中國成立幾十年來安全生產工作無法可依的局面，具有里程碑式的重要意義。2014年8月31日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過了修改《中華人民共和國安全生產法》的決定，修改后的新內容自2014年12月1日起施行。現就《安全生產法》的立法經過及背景作簡要介紹。

一、立法經過

我國的《安全生產法》立法工作，是一個長期而曲折的過程，各方面都做了大量的工作。1981年3月，經國務院批準，由原國家勞動總局牽頭起草了《勞動保護法（草案）》，于1987年5月由當時的勞動部上報國務院。后在修改《勞動保護法（草案）》過程中，將法名改為《勞動安全衛生條例》。1994年，原勞動部決定組織起草《安全生產法》，并做了許多工作。1996年4月，原勞動部和原國務院法制局共同商定，將正在制定的《安全生產法》《勞動安全衛生條例》和《職業病防治條例》3個法律、法規草案合并為《勞動安全衛生法（草案）》。此后，原勞動部成立了起草小組，并完成了草案的起草工作。

1998年，國務院機構改革后，國家經貿委承擔了安全生產綜合管理職能，并在原勞動部工作的基礎上，起草了《職業安全法（草案）》，于1999年12月21日報國務院法制辦審查。2000年年底，根據安全生產形勢發展的需要，國務院法制辦將法名由《職業安全法》改為《安全生產法》，并在國務院2001年立法計劃中明確國家安全生產監督管理總局（以下簡稱“安監總局”）為起草單位。

2001年年初，國家安全生產監督管理局成立，局黨組十分重視《安全生產法》的起草工作。成立了《安全生產法》起草領導小組，下設起草工作小組，聘請多位知名法律專家和安全專家。此后，國家安全生產監督管理總局積極配合國務院法制辦進行審查修改，到有關的省市進行調研，召開不同類型的座談會，編印了一批有關的立法資料和背景材料，進一步明確了立法的指導原則、調整范圍和總體框架，并對原《職業安全法（草案）》按照《安全生產法》的思路進行了認真修改，形成《安全生產法（起草大綱）》。國務院法制辦以及工交商事法制司對《安全生產法》的審查修改工作極為重視，多次會同經貿委和國家安全生產監督管理局對《安全生產法》進行研討和修改，經過近20次反復推敲和修改，并征求和吸收了部分地方政府部門、企業以及山西、遼寧、貴州、河南、江蘇、廣東等部分省、自治區、直轄市人民政府和中央機構編制委員會辦公室、國家發展計劃委員會、公安部、監察部、教育部、鐵道部、建設部、水利部、中國民用航空總局、國家質量監督檢驗檢疫總局、國家工商行政管理總局等國務院有關部門的修改意見，形成了《安全生產法（草案）》，提交國務院常務會議審議。

2001年11月21日，《安全生產法（草案）》經第48次國務院常務會議審議通過，上報全國人大常委會審議。2001年12月24～28日，第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議在人民大會堂召開，審議了《安全生產法（草案）》；2002年4月24～28日，第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十七次會議再次審議了《安全生產法（草案）》。2002年6月24～29日，全國人大常委會第二十八次會議第三次審議《安全生產法》，終于在2002年6月29日以118票贊成、1票反對、2票棄權的絕對優勢通過，并以七十號主席令予以公布，2002年11月1日起施行。

二、立法背景

（一）各類傷亡事故居高不下，重大、特大事故不斷發生

據統計，1998～2000年，全國共發生企業職工傷亡事故39400起，死亡38928人；除森林、草原火災以外的各類火災事故509568起，死亡8145人，受傷13870人；道路、水上、鐵路和民用航空交通運輸事故1417170起，死亡和失蹤282882人。2001年，全國共發生各類事故1000629起，死亡130491人，同比分別上升20.5%和10.4%。其中工礦企業發生事故11402起，死亡12554人。除森林、草原火災以外的各類火災事故215863起，死亡2314人，傷3752人；道路交通事故760327起，死亡106367人；水上交通事故644起，死亡和失蹤490人；鐵路路外事故12335起，死亡8409人。

另外，特大傷亡事故頻繁發生。據統計，1998～2000年，全國共發生一次死亡10人以上事故489起，死亡9183人。2001年，發生一次死亡10人以上的特大事故140起，死亡2556人。其中，發生一次死亡30人以上的事故就達16起，死亡707人。

（二）企業安全生產行為不規范，紀律松弛，管理不嚴

一些企業不能正確處理發展經濟、提高經濟效益與安全生產的關系，片面追求發展速度、利潤增長指標，因而忽視甚至放棄安全生產管理工作，產生大量的事故隱患和不安全因素，導致事故屢屢發生。突出表現在以下方面。

1.非公有制企業增多，國家對其安全生產條件沒有明確的、嚴格的、具體的法律規范

過去制定的有關法律、法規基本是針對國有企業的，由于缺乏法律規范，以至相當多的私營企業、集體企業、合伙企業和股份制企業的老板“要錢不要命”，公然規避法律或者違法生產經營，導致事故不斷，死傷眾多。據統計，全國非公有制企業發生事故的起數和死亡人數分別占整個工礦企業總發生起數和總死亡人數的58%和67%，其中小煤礦、小工廠、小運輸（公路、水路）等“三小”企業，安全條件最差，管理最亂，事故最多。

2.企業安全生產管理缺乏法律規范，基礎工作薄弱

許多企業的安全生產責任制不健全或者不落實，企業負責人的安全責任不明確，沒有必要的安全管理機構和人員，有關安全責任追究的法律規定不具體或者處罰過輕，使安全工作得不到應有的重視，不能做到預防為主，更有些企業管理極其混亂，事故隱患大量存在，一觸即發。

3.安全投入嚴重不足

企業安全技術裝備老化、落后，帶病運轉，安全性能下降，抗災能力差，不能及時有效地預防和抵御事故災害。

據初步統計，目前僅國有重點煤礦“一通三防”（礦井通風，防治瓦斯、防治煤塵、防治礦井火災）欠賬就高達40多億元，民營企業的安全投入就更少。現行安全立法對此缺少強制性的規定和強有力的監管，致使企業在安全生產方面的投入嚴重不足，設備長期帶病運轉，抗災能力減弱。

（三）生產經營單位從業人員有關安全生產的權利和義務不明確，“三違現象嚴重

一些生產經營單位的從業人員流動性很大，鄉鎮煤礦和非公有制的中小企業大量招收農民工。由于這些企業負責人和從業人員的安全素質較低，缺乏應有的安全知識、安全技能和自我保護措施，在生產經營中經常出現違章指揮、違章作業和違反勞動紀律的“三違”現象，并引發事故。而現行有關法律、法規對從業人員安全生產的權利、義務和責任的規定不夠全面、明確，企業侵犯從業人員安全生產權利和從業人員不履行安全生產義務的情況時有發生。

（四）地方政府安全監管不到位，各級領導的安全責任不落實

一些地方政府和有關部門領導人的安全生產責任不明確，權責分離，只要權力不要責任，對安全生產不重視，熟視無睹，疏于監管。有的官員甚至與企業相互勾結，搞權錢交易，徇私枉法，使得一些企業特別民營企業、個體工商戶的負責人有恃無恐，違章生產，草菅人命，連續發生重大、特大事故，影響十分惡劣。

另外，有些地方政府采取地方保護主義，致使安全監管不到位、安全責任不落實。廣西南丹縣政府包庇縱容和支持大廠礦區的民營個體礦主長期違法開采，濫采亂挖，傷亡事故多發，資源破壞嚴重。2001年7月17日，廣西南丹縣發生嚴重的透水事故后，當地政府竟封鎖消息、隱瞞事故長達半個月之久。

（五）現有安全生產的立法難以適應當前安全生產監督管理和行政執法的需要

改革開放以來，國家制定頒布的有關安全生產方面的法律、行政法規近20部，如《礦山安全法》《海上交通安全法》《消防法》《煤炭法》《鐵路法》《公路法》《民航法》和《建筑法》等。這些法律、行政法規對依法加強安全生產管理工作發揮了重要作用，促進了安全生產法制建設。但由于受當時歷史條件、體制和調整范圍的限制，這些法律、行政法規難以適應當前的需要，不可避免地存在著一些需要完善的問題。

同時，國家至今沒有依法確定對各行業、各部門和各類企業普遍適用的安全生產基本管理制度，現有立法難以全面、完整地反映國家關于加強安全生產監督管理的基本方針、基本原則，難以體現黨中央關于安全生產工作的一系列新的指示精神，難以對安全生產管理中普遍存在的共性的、基本的法律問題作出統一規范。

正是在上述背景下，國家決定制定《安全生產法》，以彌補現行有關立法的不足，完善國家安全生產立法，加大安全生產監督管理和行政執法的力度，保障國民經濟和社會的發展。

三、修改過程

《安全生產法》實施近10年來，對預防和減少生產安全事故，保障人民群眾生命財產安全發揮了重要作用。由于我國處于工業化快速發展進程中，我國的經濟社會情況也發生了很大變化，使得立法背景、安全生產工作的理論與實踐、安全生產工作中存在的突出問題等也都發生了重大變化，尤其是近十年來比較突出的安全生產基礎薄弱，安全生產責任不落實，安全防范和監督管理不到位等問題促使了必須對現行《安全生產法》盡快修訂，以適應新情況、新形勢的要求。

2011年，安監總局將現行法的修訂列入了國家《安全生產“十二五”規劃》和安監總局《安全生產立法“十二五”規劃》。

2011年6月，安監總局成立了《安全生產法》修訂領導小組和工作組，下發《安全生產法》修訂調研通知。

2011年7月27日，溫家寶總理主持召開國務院第一百六十五次常務會議，聽取“7·23”甬溫線特別重大鐵路交通事故情況匯報，并針對當前事故多發的嚴峻形勢，部署進一步加強安全生產工作的各項措施。會上，溫家寶總理專門指示強調要加快修訂《安全生產法》，進一步明確責任，加大對違法行為的懲處力度。

2011年8～10月，安監總局分別召開東北、西北、華東和西南4個片區座談會議，聽取各?。ㄗ灾螀^、直轄市）安全監管部門、煤礦安全監察機構以及企業的意見。在此基礎上，分別形成了《安全生產法》（修訂第1～4稿）。選擇具有典型意義的相關省份，由省安監局、駐地煤礦安全監察局召開相關企業及安全生產社會服務機構參加的論證會，廣泛聽取各類企業和機構的意見。

2011年10月中旬和11月初，安監總局分別召開中介組織論證會和專家論證會，邀請部分安全評價機構、檢測檢驗機構負責人以及有關法律專家、安全生產專家參會，對《安全生產法》（修訂稿）提出意見和建議，形成了《安全生產法》（修訂第五稿）。

2011年11月底至12月初，修訂工作組匯總結合各方意見和建議，并借鑒國內外有關立法的相關經驗及做法，對《安全生產法》（修訂第五稿）作了進一步修改和完善，于2011年底形成較高質量的《安全生產法》（修訂初稿）。

2011年12月，安監總局向國務院報送修正案（送審稿）。

2012年6月4日，國務院法制辦公室發出《關于<中華人民共和國安全生產法（修正案）（征求意見稿）>公開征求意見的通知》，將《中華人民共和國安全生產法（修正案）（征求意見稿）》及其說明全文公布，征求社會各界意見。

2013年10月31日，第十二屆全國人大常委會將修改《安全生產法》列入本屆常委會立法規劃第一類項目。

2014年1月15日，國務院常務會議審議并通過《安全生產法》修正案草案。

2014年2月25日，《安全生產法》修正案草案提交十二屆全國人大常委會七次會議初次審議。

2014年3月，《安全生產法》修正草案一審稿向社會公布征求意見，收到7000多條意見。

2014年8月25日，《中華人民共和國安全生產法修正案（草案）》正式提交第十二屆全國人大常委會第十次會議審議。

2014年8月31日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過全國人民代表大會常務委員會關于修改《中華人民共和國安全生產法》的決定，自2014年12月1日起施行。