第1章 導論

1.1 研究背景與意義

自1978年改革開放以來，中國經過30多年的發展，國內生產總值連續多年保持8%以上的增長速度，綜合國力邁上了新臺階，2009年成為世界第二大經濟體。中國社會由計劃經濟轉變為市場經濟；人民生活水平從改革開放初期的溫飽達到現在的中等小康水平；社會類型由傳統型社會轉變為工業化社會中后期水平；社會結構由以農業為主轉變為以工業、服務業為主。這無疑是中國社會的巨大歷史性進步。與此同時，也產生了許多我們沒有意料到的問題和矛盾。改革開放初期，社會普遍認為：中國面臨的諸多社會矛盾和困難主要是由于中國的經濟或生產力落后和貧窮造成的，只要經濟發展好了，其他問題也就隨之解決。然而，經濟的巨大發展并沒有自動帶來社會和諧，而是產生了一系列新的社會問題和社會矛盾。例如，住房、教育、醫療、養老等問題；貧富差距、城鄉差距、區域差距持續擴大；勞資關系等社會利益矛盾日益顯化；土地征用、房屋拆遷、企業改制等引發了明顯的社會不穩定問題；社會治安出現不少新情況，特別是群眾性事件明顯上升等。這些問題不僅直接影響著中國和諧社會建設，而且影響著經濟健康發展。針對這些突出的社會問題，中國共產黨第十六次全國代表大會提出，全面建設惠及十幾億人口的更高水平的小康社會，使社會更加和諧。2005年2月，胡錦濤明確提出：構建社會主義和諧社會，同建設社會主義物質文明、政治文明、精神文明是有機統一的。由此，將“社會主義經濟建設、政治建設、文化建設三位一體”發展為“社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設四位一體”。2006年，中國共產黨第十六次全國代表大會提出，要建立健全“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局。2011年2月19日，胡錦濤強調，加強和創新社會管理，要牢牢把握最大限度激發社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素的總要求，保持社會良好秩序，建設中國特色社會主義社會管理體系。2012年11月，中國共產黨第十八次全國代表大會又明確指出：“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制，加快形成源頭治理、動態管理、應急處置相結合的社會管理機制。”因此，認真研究社會管理創新、整合社會管理資源、完善社會管理體系，對于全面建設小康社會、保障和改善民生、促進社會公平正義、保持社會穩定、實現經濟社會全面協調可持續發展，具有重要的理論意義和現實意義。

1.2 相關理論的研究現狀

從公民社會角度對中國社會管理創新進行研究，其理論來源可以從公民社會、社會管理和中國社會管理創新三個方面入手。通過在中國國家圖書館等多家圖書館和互聯網進行資料檢索，上述三個方面的研究資料情況如下：

1）研究公民社會的成果比較豐富，尤其是國外的研究成果居多，共搜索出外文著作338本、中文著作76本（包括碩士、博士論文45篇）。

2）研究社會管理的成果也相對較多，共搜索出著作120本（包括碩士、博士論文共32篇），其中，2/3是近5年的著作，外文著作3本。

3）專門研究中國社會管理創新的成果相對較少，共搜索出9本著作（包含1篇碩士論文，無外文資料），出版時間全部集中于2010年和2011年。這9本著作要么從法學角度，要么從社會學角度對中國社會管理創新進行研究，沒有從哲學角度進行研究的著作。這無疑與中國提出“社會管理創新”的時間不長有關。

本書根據研究主題和內容的需要，將所搜集和研究的相關資料分為以下幾類進行分析，作為研究思想和理論來源。

1.2.1 公民社會理論研究現狀

任何理論和實踐的創新都必須以先前的理論作基礎，汲取和吸收以前的文化和理論成果是創新的前提。在人類社會發展過程中，追求社會的安定和諧是全人類面臨的共同問題。處于經濟全球化和社會轉型期的中國，社會需求和利益訴求日益多元化，社會矛盾和社會沖突日益突出，了解、吸收并借鑒具有代表性的有關社會管理的思想和理論，對中國社會管理創新具有理論和實踐的雙重意義。

1．中國有關公民社會理論的研究現況

中國有關公民社會理論的研究大致可分為兩個階段。第一階段是從20世紀90年代初開始到20世紀末。這一階段主要是介紹與討論西方公民社會的基本理論，并圍繞中國是否有公民社會，以及如何建構中國的公民社會等問題展開探討。第二階段從20世紀末至今。這一階段繼續將公民社會作為理想范式進行探討和引用，學者們根據中國的社會現實，嘗試尋求建構一種可欲的社會主義公民社會模式，以圖超越國家主義和自由主義的對立。同時，公民社會的政治社會學研究成果在這一時期形成了重要的社會影響，非政府組織、第三部門等概念為大家所接受。

1）對公民社會概念的理解。國內對公民社會概念的理解有以下三類。

第一，將公民社會等同于由各種民間的或非官方的團體或機構所組成的自治的“公共領域”。持這一觀點的學者將尤爾根·哈貝馬斯（Jürgen Habermas）的《公共領域的結構轉型》作為其理論依據。書中，哈貝馬斯把公民社會定義為一種獨立于國家的“私人自治領域”，它包括私人領域和非官方的公共領域。私人領域是指以市場為基礎的商品交換和社會勞動領域，其中包括家庭，以及其中的私有生活。公共領域是從文學公共領域產生出來的介于國家和私人領域之間的社會文化生活領域，它是以公眾輿論為媒介對國家和社會需求加以調節的民間和非官方領域組織和機構。在公共領域中，人們通過社會交往行為和政治交往活動，形成交往公共理性和新的社會價值，最終達成社會自治。這一概念有三方面的局限：首先，這一概念將由具體的、特殊的個人構成的私人領域排除在外，因而其概括有失偏頗；其次，公共領域及其自治性的提法容易引起混亂；最后，以公共領域對抗國家的研究模式，無論在理論上還是在實踐上都會陷入兩極對立的困境。

第二，把公民社會看作是民間組織的總和。例如，俞可平認為，公民社會是“國家和市場之外的所有民間組織或民間關系的總和”，其組成要素是各種非政府或非國家所屬的公民社會，也就是通常所稱的“第三部門”。這種公民社會理論具有以下特征：①強調公民社會的非官方性。②強調公民社會的獨立性。③強調公民社會的自愿性。這一公民社會理論的不足在于：首先，它僅僅將公民社會理解為一種組織形態，而將私人領域排除在討論的范圍之外；其次，在西方，公民社會最初是作為一種社會運動出現，這一方面的忽視也使公民社會的內容不完整。

第三，把公民社會看作是在經濟生活、政治生活和社會活動中所有私人領域或非官方領域的整體。例如，鄧正來認為，中國的公民社會是指“社會成員按照契約性規則，以自愿為前提和自治為基礎進行經濟活動、社會活動的私域，以及進行議政參政活動的非官方公域。”他們的公民社會理論有以下特征：①以政治國家和公民社會二分法為基礎提出自己的公民社會概念。②主張公民社會和國家關系的“良性互動”。③主張中國公民社會建構的“兩個階段論”。這一公民社會理論也有不足之處：①對公民社會概念的界定不夠科學，政治國家—公民社會二分法反映的是現代社會結構的分化和人們在這兩個領域扮演的角色和活動的性質，而不是把社會成員固定化為政治國家的成員和公民社會的成員。②在國家和社會關系的論述上常常把規范性分析和實證性分析混淆在一起。③“建構中國的公民社會”提法欠妥。對于中國公民社會的建構在理論上可以實現，而在現實社會中，公民社會的建構是靠其自發萌發，政府引導逐漸形成的，如果主觀強調公民社會的建構則易犯“拔苗助長”的錯誤。

2）對公民社會形成的分析。學者們從市場經濟、政治體制改革、文化和歷史基礎等方面深入探討了中國公民社會形成的原因。伍俊斌認為，市場經濟的發展培養了社會契約文化、公民的獨立意識和自主品格，這些因素成為公民社會形成、發展的前提條件。俞可平認為，中國經濟體制改革促使政府職能轉變，社會運行調控方式由原來的行政手段變為以法治為主、經濟和行政調控為補充，社會環境的變化為公民社會的產生奠定了基礎。張琪認為，傳統社會的“家國一體”觀念是中國公民社會萌發的文化基礎。楊占營認為，從公民社會的產生和發展的內在動因上看，公民社會是具有有限理性的個體為追求利益最大化，通過權衡個體行動與集體行動的優劣而實現的組織化結果。

3）公民社會的研究范式創新。在公民社會研究初期，有學者提出中國公民社會的研究缺少現實經驗的支持。2000年以后這一現象得到改觀，大量有關非政府組織、第三部門等的研究成果形成重要影響，并為人們所接受。例如，王尚銀以溫州為例，研討了“溫州模式”所演繹的公民社會發展的邏輯路徑和發展進程，進而說明了政府職能轉變、民營經濟發展與公民社會發展的關系。在溫州，民營經濟的發展為公民社會的發展提供了制度空間、經濟資源和管理人才。同時，政府分權又使社會事務管理民間化，社會自主空間得以擴展，社會自治團體開始自主發展，公民社會開始發育成長。郁建興和周俊認為，自20世紀90年代中后期開始，中國公民社會的實際發展與學理上的倡導共同推進了公民社會的范例研究。然而，單個范例的研究不應僅是對個案的詳盡考察和分析，而應同時揭示其理論啟示。近年來，有關城市和農村社區自治、公共領域等有關公民社會領域的研究都以范例研究為突破口取得不少成果。

2．國外公民社會理論的研究現況

在西方，無論是公民社會思想，還是公民社會實踐，都有著悠久的歷史。古希臘城邦中公民的存在，亞里士多德的城邦共同體理論，可以被看作是上述兩個方面的古代形態。17～19世紀，公民社會和國家開始分離，公民社會的理論主張成為人們反對專制主義國家、捍衛個人自由和權利的重要武器。進入20世紀70年代以來，公民社會概念再次成為左翼學者和激進學者用來批判現實社會、闡明理想社會的理論武器。20世紀80年代后期，公民社會思想逐漸得到主流思想家的認同，關于公民社會的討論增多。東歐劇變后，公民社會在西方和蘇東學術圈中形成空前熱潮。20世紀90年代后擴展到世界其他地區。

第二次世界大戰后，西方民主社會發生變化，國家權力日益集中于國家，權利分立和地方自治等概念受到動搖；行政官僚向專家治國和信息壟斷發展，普通民眾由于缺乏組織手段，被排斥到政府決策過程之外，其知情權和參政權受到侵害；國家和大型社團組織共同建立起階級合作體制等。到20世紀70年代，西方國家出現滯漲狀況，凱恩斯主義失靈，西方福利國家背上沉重包袱。面對這些情況，一些理論家對單一的國家力量解決社會經濟問題產生懷疑，并開始擔心國家權力擴張和國家干預對社會發展產生的消極后果，以及對個人權利的侵犯。一些新左派知識分子（如約翰·基恩）對民主社會主義和斯大林模式社會主義提出批評，主張超越這兩種選擇建構社會主義公民社會。它有以下特征：①它是包含生產單位、家庭、志愿性組織和社區組織在內的多元化非官方公共領域；它實施自主自治，在法律范圍內受其保護并承擔義務。②它是平等和自由的復合體。③國家和公民社會相互依存，互為對方民主化的條件。公民社會民主化離不開國家權力的支持；政治民主化有賴于公民社會的推動。社會主義公民社會的建立要求這兩個過程同時展開，即擴大社會的民主自由和對政治國家的民主改造，至于如何做到這一點，這些學者沒有說明。

作為對斯大林模式的反思，蘇東學者提出了自己的公民社會思想。例如，波蘭學者萊茲克·柯拉科夫斯基（Leszek Kolakowski）認為，現代工業社會以國家和公民社會分離為特征，如果公民社會和政治社會相統一并付諸實施，有可能導致極權主義，最終國家將成為一個全能的官僚機構。公民社會和政治社會的分離是代議制民主的前提和基礎，馬克思所設想的直接民主只能在小共同體中才行得通。他還認為，現實社會的基本價值和建立社會生活的完美統一體理想存在沖突，在這種理想中，政治機構通過制止現實沖突和公民社會的各個部分來表達自身的要求，其結果加深了公民社會和政治社會的分裂。在東歐學術圈和工人群眾中，萊茲克·柯拉科夫斯基的觀點產生了巨大的影響，“公民社會對抗國家”的思想就在此時開始形成。

第二次世界大戰后，許多第三世界國家走上了“權威主義政權+發展主義國家”的發展政策，除少數國家獲得成功外，其他均陷入困境，這促使學者開始思索如何對高度自主的國家進行監督和制約。例如，在1972年，印度學者哈姆扎·阿拉維（Hamza Alavi）指出，在后殖民地國家中，由于殖民干預使得社會不發達，其結果是國家也僅僅擁有一種相對自主權。美國學者A·斯蒂潘（Alfred stepan）運用公民社會概念描述拉丁美洲國家爭取社會民主的運動，并對公民社會寄予厚望。20世紀80年代以后，非洲學者也開始討論公民社會在政治和社會民主化過程中的作用。

20世紀80年代以來，市場化、民主化成為一種世界性潮流，公民社會理論在繼承原有理論的基礎上又有了新的創新的發展。

就公民社會概念的界定來說，西方的研究大體上有兩大類。一類建立在國家—公民社會二分法的基礎上。公民社會在此指獨立于國家但受法律保護的社會生活領域及與之相關的一系列社會價值或原則。這以安東尼·布萊克在《布萊克維爾政治學百科全書》撰寫的“公民社會”詞條最為典型。另一類則建立在國家—市場—公民社會的三分法基礎上。公民社會在此指介于國家和市場之間的一個相互作用領域。其代表人物是瓊·柯亨（Jean L Cohen）和安德魯·阿拉托（Andrew Arato）。他們在《公民社會和政治理論》（Civil Society and Political Theory）一書中，將公民社會定義為“介于經濟與國家之間的一個社會相互作用的領域，主要是由私人的領域（特別是家庭）、團體的領域（尤其是自愿性社團）、社會運動以及公共溝通形式所組成。”它是通過公民的自我建構和自我動員方式被建構，通過穩定社會差別的法律，特別是公民主體權利，而實現制度化和概念化。他們的思想有這樣幾個特征：①堅持在公民社會—市場—國家三分法的基礎上定義公民社會。②堅持以社會為中心的研究模式，把國家面臨的種種問題寄托于公民社會的重建上。③對民主的關懷在他們的公民社會理論中占有重要地位。④他們將制度化和獨立行動看作公民社會產生的前提，并認為這是公民社會的一個特征。柯亨和阿拉托的公民社會思想是在充分吸收前人的基礎上提出來的，具有高度的綜合性，把公民社會的理論向前推進了一大步。

需要指出的是，不同學者在對公民社會的內容構成的理解上存在著巨大分歧。正如哈貝馬斯認為，公民社會由商品交換領域、社會勞動領域、家庭及其內部事務在內的私人領域構成。柯亨和阿拉托則把家庭看作是主要的私人領域，認為家庭是個人自我發展和道德選擇的重要空間，個人享有不受干擾的獨處和保持隱私的權利。對于志愿性團體，學者們一般認為它是公民社會充滿活力的標志，它不是建立在血緣或地緣關系之上的團體，而是基于團體成員共同的信仰或利益、以資源為基礎結成的團體，這種團體以非強迫性和非營利性為特征。在這種團體中，能夠培養成員的公共精神和互助精神，它給成員提供了參與公共事務管理的機會和手段，提高了他們參與社會管理的能力和水平。因此，很多學者把志愿性組織作為公民社會的核心要素，甚至將公民社會與志愿性組織同等看待。關于公共領域的思想主要來源于哈貝馬斯。在《公共領域的結構轉型》中，哈貝馬斯認為公民社會是由“非國家和非經濟組織在自愿基礎上組成的”，它是介于私人領域與公共權威之間的一個非官方公共領域。在這一公共領域內，公眾依靠自己的理性對公共權威及其政策進行討論和評判，最終形成公共輿論，為統治階級制定政策提供依據。在哈貝馬斯看來，公共領域內的各種機構遵循共同的制度性標準：①在對公共權威及其政策進行討論和評判過程中，各種機構具有平等的地位，它們之間的討論和評判是一種不考慮地位差異的平等交流。②由于普通民眾成為文化的消費者，因此他們的評判可以指向此前認為合理的領域，他們運用自己的理性能力對公共權威及其政策進行評判。③在文化產品轉換為商品的過程中，通過公眾參與使討論的問題具有普遍意義，增加了公眾參與的開放性，從而推動國家活動走向公開化。哈貝馬斯認為，這種理想的公共領域最初出現于英國、法國、德國等國，直到19世紀才發生結構轉型。此后，公民社會研究者接受了公共領域的概念，將其作為公民社會的核心內容。如約翰·基恩（John Keane）和妮娜·錢德霍克（N.chandhoke）甚至把公民社會與自由的公共領域等同起來。一些左翼學者則把社會運動作為公民社會的一個重要結構性要素。如柯亨和阿拉托認為，如果要想使私人領域和公共領域自主發展的合法性權利不受經濟體系和國家的侵犯，只有通過社會運動這一方式來實現。約翰·基恩、柯亨、阿拉托、妮娜·錢德霍克等，這些后馬克思主義者都把社會運動看作是公民社會生存和擴展的主要力量。

對比當代國外學者的公民社會理論與近代約翰·洛克（John Locke）、讓-雅克·盧梭（Jean-Jacques Rousseau）等哲學家的公民社會思想，可以看出，二者之間存在明顯不同。洛克和盧梭把公民社會看作是不同于封建社會的新型社會，它既要求經濟生活中不同主體具有自由選擇、自由競爭的權利，也要求政治生活中實現民主平等、權利與義務相統一的原則。而當代國外學者的公民社會理論所說的公民社會，在本質內容上更加狹窄，或者不包括國家主導的統一的政治生活，或者不包括以市場為基礎的經濟生活，或者這兩個方面都不包括在內。

考慮中國社會管理創新語境下的社會，指的是與經濟、政治、文化相對而言的社會而又包括了廣闊的民生和民權領域，因而既與當代國外學者所理解的公民社會存在重要差別，也存在著許多一致的方面。所以，筆者以柯亨和阿拉托的公民社會理論為視野模型和方法借鑒，同時提出自己對公民社會的基本理解。公民社會的實質精神是人本精神、個體獨立、自由平等、自主自治、法治保障。這些實質精神也是中國社會管理創新的價值要求。

1.2.2 中國社會管理及其創新的研究現狀

隨著全面建設小康社會、科學發展觀和社會主義和諧社會理念的提出，社會管理和社會管理創新問題日益引起人們的關注，正在成為學術界的熱點。近年來，國內關于社會管理研究的著作和論文不斷增多，社會管理研究取得了明顯成效。

1．社會管理及社會管理創新的基本內涵

國內學者多從公共管理學和社會學的角度界定社會管理的基本內涵，具有代表性的有以下四種。①將社會管理界定為尋求個體和集團的行動邏輯及其秩序的過程，在此秩序下，以理性參與的方式共同實現包括個人權利與社會正義、個人平等與社會發展的復合目標。學者李萍等持這種觀點。②將廣義的社會管理界定為政府及非政府組織對公共事務所實施的管理。例如，學者李學舉把社會管理定義為：“主要是政府和社會組織為促進社會系統協調運轉，對社會系統的組成部分、社會生活的不同領域，以及社會發展的各個環節進行組織、協調、服務、監督和控制的過程。”在這一定義中，社會管理主體包括政府和社會組織；社會管理的對象是社會系統的組成部分、社會生活的不同部分和社會發展各個環節；社會管理的內容是指社會管理主體對政治、經濟、社會領域的事務進行管理與治理。③狹義的社會管理則界定為政府對相對于政治、經濟領域的社會事務的管理與治理。學者李培林則認為，社會管理是政府運用法律、法規、政策直接或間接地對社會發展不同領域和各個環節進行組織、協調、服務、監督和控制的過程。在狹義的社會管理界定中的社會管理主體僅是政府，管理對象是社會事務。④何增科教授及其團隊將治理理論融入社會管理概念中，他們給社會管理下的定義是：“政府和民間組織運用多種資源和手段，對社會生活、社會事務、社會組織進行規范、協調、服務的過程，目的是滿足社會成員生存和發展的基本需求，解決社會問題，提高社會生活質量。”2006年，《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的管理格局，強調“在服務中實施管理，在管理中體現服務”，充分體現社會管理也是服務。可見，中共中央提出的社會管理主體包括政府國家、社會組織和公民個體，其作用發揮既依靠行政法律等強制手段來進行管制、約束、規范、監督，也需要進行組織、協調，并提供公共服務及實現社會自我管理。

社會管理創新指的是依據政治、經濟和社會的發展態勢，尤其是依據社會自身運行規律乃至社會管理的相關理念和規范，研究并運用新的社會管理理念、知識、技術、方法和機制等，對傳統管理模式及相應的管理方式和方法進行改造、改進和改革，建構新的社會管理機制和制度，以實現社會管理新目標的活動或者這些活動的過程。社會管理創新既是活動，也是活動的過程，其目的在于使社會能夠形成更為良好的秩序，產生更為理想的政治、經濟和社會效益。

2．社會管理及社會管理創新的種類與主體

社會管理包括兩類：一類是政府對社會事務的管理，即政府對社會事務的規范和制約；另一類是社會組織的自我管理和自治管理，即社會組織根據道德約束和法律規章對自身社會行為的規范和約束。學者李軍鵬認為，政府的權力來源于人民，公民社會對政府有監督制約作用，公民參與管理國家與社會事務。因此，可以說，社會組織既是社會管理的客體，也是社會管理的主體。鄭杭生教授則認為，中共中央提出“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局，既符合現代治理善治理念，又符合中國國情的制度創新，它表達了中國社會管理主體的多元性，即由國家政府、社會組織和公民共同治理一個社會。

筆者認為，按照國家—市場—社會三分法結構，社會領域指的是處在經濟領域和政治領域之外的個人、家庭、社會組織、非官方的公共空間及這些領域中各種活動和交往關系等的集合。這里，社會領域和公民社會是重合的。因此，這一意義上的社會，其主體包括公民個人、家庭、社會組織，它們都是社會管理的主體。同時，社會管理及創新，離不開政府的總體引導和協調作用，所以政府也是社會管理及創新的重要主體。這對中國來說尤其如此。

3．社會管理創新問題

在社會管理創新的問題上，大家一致同意創新，但在創新的內容和對象上卻有所差別。有學者強調社會管理主體和治理體系的創新，如李萍等認為，合理的社會結構是有限政府、有邊界的市場和自我組織的社會這三要素之間的相互制衡和良性互動。有些學者認為應加強社會管理體制創新，如謝慶奎和謝夢醒認為，要加強社會管理創新，首先要建立健全黨“委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局；其次，發揮城鄉基層自治組織的作用，形成基層社會管理和服務的合力；再次，建立公眾參與社會管理制度，確保公眾訴求反映渠道暢通，規范公眾參與行為，完善社會監督網絡；最后，建立完善社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業相銜接的社會保障體系。胡盛儀認為，加強社會管理創新關鍵在于建立適合社會主義和諧社會要求的政府與社會關系，徹底改變過去國家對社會一統到底的管理方式，建立多元、合作的管理模式。另一些學者則認為社會管理創新應該加強社會管理理念創新。如丁元竹認為，應在科學發展觀的指導下完善中國社會管理的基本理念。另有學者指出，要創新社會管理，應該建立以權利社會為核心的“責任政府”，實現政府從“有限政府”“管制政府”向“有效政府”“服務政府”轉變；要科學定位政府與社會職能，探索“強政府、大社會”的社會管理的模式，將政府社會管理職能的重點放在對新型社會管理的處理上，建立多元社會主體之間平等、民主的社會合作機制。

從以上學者們的觀點可以看出，關于社會管理或社會管理創新主要從社會學、法學或公共管理學角度進行研究。一般就制度、對策做出自己的研究結論，較少從哲學層面對社會管理的基礎支持進行論述。

1.2.3 治理理論和善治理論的研究現狀

在國外，治理理論和善治理論的研究，特別是其中對狹義上的社會管理的研究，是我們研究中國社會管理創新的一個重要資源。

1．治理理論的研究現狀

治理理論大體上開始于20世紀80年代，一開始的對象領域主要是“地方治理”和“公司治理”。1989年，世界銀行在概括非洲的情況時，使用了“治理危機”（crisis in governance）一詞。在英語中，“治理”（governance）一詞的原意為控制、引導和操縱。長期以來，它與統治（government）交叉使用，主要用于政治領域，是指與國家公共事務相關的管理活動和政治活動。

自20世紀90年代以來，“治理”一詞被西方經濟學家和政治學家賦以新的含義，他們把以前不同的“治理”概念整合成一個更廣泛的概念——“公共治理”。把原來的治理理論廣泛應用于政治學、行政學和管理學等領域，治理理論成為探討的熱點。總的來說，他們將“治理”定義為一種由共同目標支持的活動，管理的主體也不再僅限于政府，而是包括政府和社會組織在內的多元社會管理主體，其權力運行方式也不再依靠國家強制力量來實現。比較有名的有羅伯特·羅茨（Robert Rhodes）、簡·庫伊曼（J.Kooiman）和范·弗利埃特（M.Van Vliet）的定義。

羅茨認為，治理意味著統治含義的新變化，它是一種新的管理過程，是一種新的管理社會的方式，它意味著有序統治狀態的改變。同時，他還總結了治理六種不同的用法：①作為最小國家的治理，它重新界定了公共干預的范圍和形式，以及利用市場或準市場的方法提供“公共服務”。②作為公司治理的治理，它指的是“指導和控制組織的體制”。③作為新公共管理的治理，它指的是把私人部門的管理手段和激勵結構引入公共服務中。④作為“善治”的管理，它指的是一種有效率的、開放的、負責的且被監督的公共服務體系。⑤作為社會—控制論系統的治理，它是指社會—政治—行政干預和互動的結果。⑥作為自組織網絡的治理，它指的是建立在協商與共同目的上的社會協調網絡。同時，羅茨還指出，治理具有以下特征：①組織之間的相互依存。②相互交換資源及網絡成員之間的持續互動。③以信任為基礎的互動和以參與者協商為基礎的調節規則。④相對于國家的自主性。

庫伊曼和弗利埃特指出：“治理的概念是，它所要創造的結構或秩序不能由外部強加；它作用的發揮是要依靠多種進行統治的及相互發生影響的作用者的互動。”另一位學者格里·斯托克（Gerry Stoker）對各種概念梳理后提出了關于治理的五種主要含義。①治理是出自政府、但又不限于政府的一套社會公共機構和行為者的行為。它不將政府看作是唯一的權力中心，并且認為治理的權威來源于公眾認可的合法地位，公眾的認可也是不同層面機構的權力來源。②治理提倡社會責任的轉移，原來由國家承擔的責任轉由公民社會承擔。③肯定涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在的權力依賴。也就是說，致力于集體行動的組織必須依賴其他組織，通過與相關組織的資源交換和談判，形成并實現共同目標，另外，它取得的結果不僅取決于參與者的資源，也取決于游戲規則和環境。④指行為者網絡的自主自治。通過實行治理，參與者形成自主自治的網絡，這種治理網絡與政府形成合作關系，同時分擔政府的管理任務。⑤政府的能力和責任在于通過新工具和新技術的運用來做好事情，而不是通過政府權力、權威和下達命令辦好事情。

此外，1995年全球治理委員會（Commission on Global Governance）在《我們的全球伙伴關系》（Our Global Neighbourhood）的報告中也對治理做出界定，治理是各種公共的、私人的和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。

以上論述可以看出，治理的基本含義是指治理主體在一定的范圍內運用權威引導、控制和規范公民的各種活動，以維持社會秩序，進而增進公共利益。

為了更充分的理解治理的含義，也有一些學者對“治理”和“統治”進行了區分，如讓-皮埃爾·戈丹（Jean-Pierre Gaudin）指出，治理作為一種政治管理過程，最終目的是為了維持正常的社會秩序，這是治理與統治的共同之處。但兩者的區別至少有兩個。①兩者的本質區別就是，治理的權威來源于公眾對組織合法性的認可，這種認可可以使任何機構獲得權威。因此，治理的主體既可以是社會公共機構，也可以是私人機構。統治的權威則來源于政府的強制力，其主體只能是社會公共機構，即政府。②權力向度運行方向不同。統治權力的運行依靠政府強制力由發布命令，從而對社會事務進行自上而下的單向性管理。治理則是各個治理主體通過協商、合作以確定共同目標，從而實現對公共事務的管理，它是一個上下互動的管理過程。在西方，治理理論的提出主要是由于政治學家和管理學家看到市場和國家的兩方失靈，單靠一方無法實現社會的良序運行和社會效益的最優化。鑒于兩者的失效，使人們越來越關注治理理論。

2．善治理論的研究現狀

“善治”又稱為“良治”，其英文名是“good governance”，也經常被直譯為“良好治理”。概括地說，善治是政治國家和公民社會之間的一種最佳合作狀態，是國家和公民追求公共利益最大化的社會管理過程。法國巴黎政治學院教授瑪麗-克勞德·斯莫茨（Marie-Claude Smouts）總結了善治包含的四個要素：①公民權利受到法律保護，法治是善治的前提；②公共機構能夠進行有效的行政管理；③能夠有效地實行職責和責任制；④具有較高的政治透明性。

國內學者俞可平認為，善治包含六個要素。①合法性，它是指社會秩序和權威被自覺認可和服從的性質和狀態。善治要求管理機構和管理者最大限度地協調公民和政府之間的利益矛盾，以求最大程度地獲取公眾對公共管理活動的同意和認可，同意和認可程度越高，合法性越大，善治程度也就越高。②透明性，它是指政治信息的公開性。公眾獲知與自己相關的政府政策信息的程度直接決定政府施政行為和施政效果如何，也決定著善治程度的高低。③責任性，是指人們應當對自己的行為負責。在公共管理中，任何機構和個人都應該遵循權責相應原則，否則，就會使其公共管理活動行為缺乏責任性，直接影響善治的效果。④法治，任何政府官員與公民都必須依法行事，在法律面前人人平等。法治是善治的基本要求，如果沒有健全的法律、對法律的尊重及法制基礎上的社會程序，就沒有善治。⑤回應，它與責任性密切相關，指公共管理人員和管理機構對公民的要求及時反饋。⑥有效，即管理的效率。它不但要求管理程序科學、管理活動靈活，而且要最大程度地降低管理成本。

綜上，可以看出，善治實際上是國家權力的民本回歸，是一個還政于民的過程。它要求國家與社會、政府與公民之間的良好合作。沒有公民的積極參與合作，至多只有善政，不會有善治。也就是說，善治的基礎在于公民或公民社會，而不在于國家或政府。從這個意義上說，公民社會是善治的現實基礎，沒有一個健全而發達的公民社會，就不可能有真正的善治。

對于善治于20世紀90年代興起的原因，俞可平在《治理與善治》一書中認為，首先，善治比傳統的善政適用范圍更大。善治的范圍不但包括政府，而且還包括公司、社區、地區，甚至包括國家和國際社會。善政的范圍則與政府的范圍相一致。其次，“全球化時代”跨國組織和超國家組織的影響越來越大，民族國家的主權及政府的權力日益削弱，國際社會和國內社會公共權威的樹立和公共秩序的運行不可能有傳統的國家政府來完成，這只能通過善治來實現。因此，善治的作用日益增大。最后，善治是民主化的必然后果。民主化是人類社會發展的必然趨勢，社會發展要求政府作為有限政府存在和政府權力向社會回歸。善治就是實現這種要求的有效途徑，從而實現政府與公民之間的良好合作，達到民主化的目標。

“治理”理論與“善治”理論由于興起較晚，發展還不成熟，但它們打破了社會管理中長期存在的政府—公民社會二元思維方式。它們不再把社會管理看成是單向的命令—接受、管理—被管理的關系，而是強調兩者的互動合作；政府不再是唯一管理主體和權力源泉，公民社會同樣是社會管理主體和權力的來源；并把治理看作是當代民主的一種新的實現形式等。這些都值得我們借鑒和吸收。

1.3 概念內涵分析

1.3.1 社會

“社會”是一個多層次的概念，從不同角度和層次上使用和理解，它會呈現出不同的范圍和對象。總體來說，對社會的理解有以下幾個角度和層次。①與“自然界”相對的社會，這一層含義的社會是廣義的社會，是指人在實踐中形成的人與人之間交往活動的規則、結構、方式及人與人之間勞動組合方式和勞動協作方式的總和，亦即整個人類社會和人類的全部活動。如恩格斯指出的：“人類社會和動物社會的本質區別在于，動物最多是搜集，而人則能從事生產。”也是就說，最廣泛意義上的社會既包括生產資料、生活資料的生產，以及人類自身的再生產，也包括整個社會生活、政治生活和精神生活，亦即包括人類的政治、經濟、文化、日常交往行為等全部活動。②與“國家”相對意義上的社會，是指民間的、非國家的“社會組織”。國家的產生與生產力的發展密切相關，原始社會不存在國家，國家是人類社會發展到一定階段的產物。社會則是指有一定聯系、相互依存、彼此發生互動的人們組成的關聯體，它是人們社會生活的體系。在這一關聯體中，不僅僅是多數人的結合，更重要的是這些人之間有一定的關系、有交互的作用，而且在行動過程中行為者賦予該行動以主觀上的意義。③與“政治”“經濟”和“文化”相對應的社會，這一含義的社會是指各類社會事業，一般包括科技、文化、衛生、教育、社會福利和社會治安等。④與“個人”或“家庭”相對的社會，它是指社會共同體。這里的社會是指“個人彼此發生的那些聯系和關系的總和”。在實踐活動中，社會與人相互包含，社會與人及其活動是內在同一的，社會不是外在于人的工人活動的場所。

在中國社會管理和社會管理創新中所指的社會，都是與政治、經濟、文化相對應的狹義的社會，包括民生和民權的各個領域，主要有就業、收入、住房、教育、醫療、城鄉關系、社會治安和社會保障等，從主體構成的角度說，包括公民個人、家庭、社會團體和日常交往組織等。

1.3.2 社會管理

“社會管理”一詞最早于20世紀80年代引入中國，由蘇聯學者奧馬羅夫（OMapoB A. M.）在《社會管理——某些理論與實踐問題》一書中提出。奧馬羅夫在書中給“社會管理”下的定義是“管理主體對社會系統的有科學根據的影響，為的是使系統實現它面臨的目的和任務……影響的實現要從加工反映系統運動特征的信息的結果出發，要借助于對人們的活動的適當組織和協調”。在這里，“社會管理”被看作是一個過程，是管理主體通過一定手段對整個社會或社會個別領域的影響。之后，“社會管理”的概念在此基礎上不斷充實中國社會和經濟的元素，最終形成具有中國特色的概念。

概括來說，有關“社會管理”的概念有以下幾個觀點。

第一種觀點，將社會管理看作是政府對社會公共事務的協調、控制，亦即社會管理是政府對社會活動的管理。這一概念僅將政府看作是社會管理的主體，縮小了社會管理的范圍。學者潘麗霞是這一觀點的代表。

第二種觀點，將社會管理看作是政府和社會組織為促進社會系統的協調發展，對社會各個環節進行的組織、協調和控制。這一概念擴大了社會管理主體的范圍，較上一種觀點更完善了社會管理的要素。這一觀點的代表是學者李學舉。

第三種觀點，將社會管理看作是政府引導社會組織參與社會治理和管理的活動。這一概念從整體性和系統性角度著眼，強調社會管理的復雜性。這一觀點由王思斌提出。此外，學者魏禮群、龔維斌等從不同角度對社會管理進行定義，進一步細化了社會管理的內容和手段。

可以看出，這些研究所持的角度不同，所關注的重點不同，因而所得出的結論不同。無疑這些觀點的啟發意義是顯而易見的。但是，由于有的研究對于社會的理解沒有明確中國社會管理創新的狹義社會所指，因而存在著一些模糊之處。

因此，必須明確，中國社會管理語境下的社會，是與經濟、政治、文化相對而言的狹義的社會。中國社會管理創新是政府、社會組織和公民對狹義的社會進行組織、協調、監督和控制的過程。

1.3.3 社會管理創新

社會管理創新，是指政府、社會組織和公民個人等多元主體在一定的價值理念引領下，依據政治、經濟和社會的發展態勢，尤其是依據狹義社會自身的運行規律，對原有的社會管理模式及相應的方式、方法進行改進和變革，建構新的社會管理制度和機制，實現社會發展新價值目標的活動過程。社會管理創新的根本目的在于促進社會的公平正義、達成社會和諧穩定、實現社會的良序健康發展。

總的說來，社會管理創新具有以下本質特征：①解構和重構。在主體維度上，社會管理創新作為社會管理理念、體制和方法的變革，實質上是國家、社會和個體關系的“解構”與“重構”過程。也就是說，需要重新界定上述三者之間的關系，形成它們之間的良性互動。②價值理念創新。社會管理創新，歸根到底是價值理念的創新。這包括確立全體人民的社會共同福祉這一價值目標，充分激發公民和各種社會組織的自主創造性和自我管理能力，建構穩定與活力、秩序與自由、平等與效率相統一的社會管理制度和機制等。③法治保障。現代社會在本質上是法治社會，法律是社會管理的根本依據。社會管理創新的根本價值取向、主體作用、主要原則、格局關系、過程要求等，都需要落實為法制精神和法律制度，以保證社會管理創新成果的客觀性、穩定性和權威性。

1.4 研究方法及創新之處

1.4.1 研究方法

1）邏輯與歷史相統一的方法。馬克思在《資本論》中向人們展示了邏輯與歷史相統一的總體性研究方法。任何一種創造性理論的產生，其邏輯進程在本質上必須合乎研究對象的歷史進程。從公民社會的視角研究中國社會管理創新，首先要把握公民社會的歷史全貌，從歷史中總結、抽象出公民社會所具有的價值蘊含，并運用總體性的觀點將其價值蘊含貫穿于中國社會管理創新中。從根本意義上說，社會管理涉及人與人、人與組織，以及社會與國家之間的關系，這是歷史的真正基礎和全部根據。就歷史本身而言，人類社會發展的每個階段都有其特定的社會管理方式，它實質上是人類本質和社會關系的外顯和表現。在人類社會的發展歷史中，不同的社會管理模式僅是人與人、人與組織，以及社會與國家之間的不同關系表現而已。

隨著人類社會的不斷發展，人的本質變得越來越豐富和具體，人類對自身和人類社會發展的認識越來越深入。在不同的歷史總體中的公民社會都具有自身的特點，這些特點是人類社會關系由低到高的一個發展過程和認識過程，也是政府與社會、政府與個體關系在歷史中的具體體現。在歷史總體化過程中，新的政府與社會、政府與個人的關系不僅是人類社會的進步和人的全面發展的重要標志，也是政府、社會總體化的歷史內涵的重要標志。從公民社會視角對社會管理進行研究，正是在考察公民社會發展的歷史性基礎上對政府和社會的關系進行總結，給中國社會管理創新提供經驗和借鑒，以形成政府與社會良好的互動關系。在這個意義上，以歷史為線索對公民社會的理論進行考察，同時對政府與社會之間的關系進行邏輯分析，能夠最終導向中國社會管理創新的構想。

2）批判性研究與實證性研究相結合的研究方法。哈貝馬斯將社會科學分為三類：經驗分析的社會科學、歷史解釋學的社會科學和批判性的社會科學。經驗分析的社會科學以事實經驗為基本依據，以實證分析為主要理論探討進路，它一般服務于人類的技術利益；歷史解釋學的社會科學著眼于對人們社會交往和社會行為的詮釋和理解，并在詮釋和理解的基礎上提出實現人們現實利益的行為指導規則；批判性的社會科學超越了對經驗規范的描述和對意義的理解，服務于人類的自我解放和社會的良性發展。因此，在整個社會科學領域，其研究方法也分為三類：實證性研究、詮釋性研究和批判性研究。實證性研究是以觀察和實驗的經驗事實為基礎，通過邏輯分析，從個別到一般，歸納出事物的本質屬性和發展規律的研究方法；詮釋性研究是對社會場景中的行動者的行動和社會關系進行解釋；批判性研究是基于充分的理性和客觀事實而進行理論評估與客觀評價的研究，它是在反思人們習以為常的信仰或行動的基礎上通過重新塑造或樹立價值觀，使公眾從原有的思維模式和行動禁錮中解脫出來。

本書采用的是批判性研究與實證性研究相結合的方法，力圖全面理解公民社會的價值實質，并將其用于分析中國社會現狀，從而引導中國社會管理創新。目的是要運用公民社會的價值理念重塑傳統社會管理中政府的全能政府形象，闡發多元社會管理主體的積極作用，彰顯政府、社會與個體三者良性互動關系的道德內涵和倫理實質，最終探索社會的全新治理模式。

3）多學科交叉性研究視角。任何一門學科在歷史總體性范疇的指導下進行研究都必須打破學科分化和專門化的禁錮，從多學科的理論中汲取有益成果，因而它必然是交叉性的。作為一切專門學科的特定對象的具體研究只是研究的基礎，而絕不能把對象從總體中割裂出來，進行排他性、孤立的研究。具體而言，將社會管理創新確定為研究對象，它涉及一系列彼此關聯的問題，既包括個體之間、社會與政府之間、政府與個體之間的關系，也涉及行動者與結構之間內在統合、共生互動的雙重建構性關系。因此，從公民社會視角研究中國社會管理創新，首先，找到了一個新的提問方式，用這一提問方式重新審視貫穿于“歷史—社會”中的社會管理活動；其次，社會管理不僅僅是經驗研究，不是為了使用實證方法對社會中的具體問題進行分析以求對社會實施控制，而是在社會總體性和結構性變革的框架下對其進行思考，提出社會發展的倫理標準和價值追求；最后，從公民社會視角對中國社會管理創新進行研究，無疑將這一問題和研究對象置于特定的社會哲學和政治哲學框架之下。據此，可以把社會管理的研究確定為多學科、多路徑、交叉性和綜合性的研究，這就需要在各種學科及各種觀點之間來回穿梭和游弋，在各個領域的交織空隙之間尋找亮光。也就是說，要就不同的重點、針對不同的面向，對社會管理創新提出價值標準和倫理訴求。

1.4.2 創新之處

1）基本創新。在研究視角上，選擇公民社會視角，從根本上合乎研究對象的內在要求，表明了公民社會的價值目標與中國社會管理創新的價值目標的相通性。中國的改革開放已經為公民社會的產生與發展創造了客觀條件，因而，對于中國社會管理的領域——私人領域、非官方的公共領域、志愿性組織和社會運動領域的作用進行重構，正是中國社會管理創新在對象維度上的主要任務。同時，從公民社會視角出發，可以闡明中國社會管理創新的合理方向和趨勢特征。

2）主要創新。分析論證了中國社會管理創新的價值實質，指出了中國社會管理創新與公民社會在價值實質上的深層一致性，認為中國社會管理創新的價值實質同樣是凸顯和實現公民個體權利、推進社會自主治理、促進社會公平正義、實現社會善治與和諧發展。

3）重要創新。系統探討了中國社會管理創新所需要的價值理念要素，認為公民社會的主要價值理念——人本精神、個體獨立、自由平等、自主自治、法治保障，是適合中國社會管理創新的理念。深入論證了中國社會管理創新的總體價值指導原則——公民為本，以及其他主要原則，并指出了這些價值理念對于中國社會管理創新的重要引導意義。

4）以公民社會的價值理念為導向，以個體權利平等以及法制保障為基礎，以社會公平正義為最終追求目標，闡述社會管理創新的基本任務——合理協調公民權利、規范社會公民行為、整合社會主體權益和保持社會和諧穩定。認為要實現社會管理創新就應該建構政府、社會組織和公民個體多元參與的良性互動格局及交互合作的社會管理共治模式。同時，將公民社會的價值理念貫穿于就業、教育、醫療、基層管理和社會保障等具體制度之中，以體現個體平等、社會公正，尊重個體的主體地位，為實現社會的公平正義、和諧穩定和良序發展創造外部條件。從哲學層次上，用價值理念為社會管理創新的任務設定標準，以“應然”激勵“實然”，這在社會管理創新的研究中也是一種創新。